论学位管理体制的立法逻辑，本文主要内容关键词为：管理体制论文,学位论文,逻辑论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
学位管理体制是学位法制定和修改的核心问题，是在学位授权、学位授予、学位监督检查等过程中相关主体的权限划分及相互间关系的总称。1980年《学位条例》建立的学位管理体制已落后于当今高等教育的发展趋势，亟待完善。从法律视角来梳理学位管理体制所涉及的相关主体及其相互关系，是推进学位管理体制改革的基础性工作，有助于清晰认识学位管理体制的立法逻辑，对学位法律制度的整体性建构与变革有重要影响。 一、学位授予工作的阶段划分 学位授予工作是由一系列不同工作阶段组成的有机整体。通过对学位授予工作不同阶段的划分与梳理，可以完整地揭示学位管理体制所包含的主体及相互间的法律关系。 在学位授予工作中，最易感知、也最容易发生争议的核心阶段是学位授予阶段，这其中涉及的是学位授予单位与学位申请者之间的学位授予法律关系。学位授予阶段包含着一系列程序，包括学位申请、学位论文答辩、学位评定并做出决定、学位公示、学位证书授予等。学位授予单位能够给学位申请者颁发学位，意味着，首先学位授予单位要取得学位授予的资格，这就涉及学位授予单位及学科、专业授权资格的取得，①这个阶段可称为学位授权阶段，这其中形成的是学位授权管理部门与学位授予单位之间的学位授权法律关系。为了保障学位授予质量，在学位授予单位授予学位申请者学位后，相关部门会对学位授予单位的学位授予资格和学位申请者获得的学位进行监督检查，于是，这又形成了学位监督检查管理部门与学位授予单位、学位申请者之间的学位授予监督检查法律关系。其次，随着学位授予工作的重心由数量增长向质量控制的转变以及教育国际化的迅猛发展，学位质量评估、学位认证与咨询、学位信息服务等学位授予辅助性活动也日益勃兴，在此过程中，又会形成学位授予服务机构与学位授予单位、学位申请者之间的学位授予辅助法律关系。在这些带有服务性质的学位授予辅助性活动中，政府不应是唯一的权力垄断者，社会组织有着较大的发展空间，学位立法应适应公共权力由国家向社会转移的国际趋势，为社会组织参与学位授予辅助性活动提供必要的制度空间和法律保障。最后，无论是在学位授权阶段、学位授予阶段还是学位授予监督检查阶段，都有可能会发生与学位授予相关的争议，这就涉及学位争议解决机构与争议当事人之间的学位争议解决法律关系。一般而言，学位争议解决包括三种途径：申诉、行政复议和行政诉讼。 下图中，学位授权阶段是学位授予工作的逻辑起点，学位授予阶段是第二步，而学位授予监督检查阶段是第三步。这三个阶段都是学位授予工作中必然会发生的、常规性的日常阶段，所以，用实线箭头加以表示。无论是在学位授权阶段、学位授予阶段，还是在学位授予监督检查阶段，都可能会涉及学位质量评估、学位认证与咨询等学位授予辅助性的服务活动，但它们并非必然会发生。此外，学位授权阶段、学位授予阶段、学位授予监督检查阶段和学位授予辅助性阶段也都可能会发生不同主体间的学位争议，如果发生了学位争议，则会进入学位争议解决阶段。但这四个阶段也仅仅是可能会发生学位争议，在现实中，这些争议并非必然会发生。因此，与学位授予辅助性阶段和学位争议解决阶段有关的这些或然性关系都用虚线箭头表示。综上，就学位立法的理论层面而言，完整的学位授予工作应当包括学位授权阶段、学位授予阶段、学位授予监督检查阶段、学位授予辅助性阶段和学位争议解决阶段。这五个阶段是学位法进行法律调整的基础，也是学位法律制度得以建构的基本逻辑框架。②
学位授予工作阶段划分示意图 二、学位管理体制的内在构成 根据工作内容的不同，学位授予工作大体可分为以管理为内容的工作阶段和以救济为内容的工作阶段。以管理为内容的工作阶段主要指涉及学位授予公共权力行使的工作阶段，这些阶段都包含有浓厚的管理因素和色彩，具体包括学位授权阶段、学位授予阶段、学位授予监督检查阶段和学位授予辅助性阶段③。而以救济为内容的工作阶段主要指涉及学位争议解决与权利救济的工作阶段，具体包括学位争议解决阶段。学位管理体制的核心要素在于管理，主要内容在于处理学位授予公共权力在政府内部的横向配置和纵向配置，以及政府与社会之间的权力配置与关系。学位争议的解决方式与其他领域的争议解决途径并无实质差异，它与学位管理体制没有直接的联系。因此，学位管理体制的内在构成主要从前四个工作阶段入手。 如前述及，学位管理体制具体是指在学位授权、学位授予、学位监督检查等过程中，相关主体的权限划分及相互间关系的总称。关于学位管理体制的内在构成，目前有两种代表性观点。一种观点认为，“学位授予涉及国家、教育行政部门、高等院校和学位申请者四方不同层次的法律关系。”[1]这种观点的逻辑困境在于，“国家”一般在国际法律关系中才作为独立的法律关系主体存在，不能直接适用于国内法的学位管理体制中，而且使用“高等院校”则忽视了科研机构作为我国学位授予单位的现实，因此，这四方不同层次的法律关系并不能准确描述我国学位管理体制的内在构成。另一种观点认为，“根据所围绕的核心问题的不同，我国的学位体制可分为学位行政管理体制和学位授予单位内部管理体制两部分。其中，学位行政管理体制是指围绕国家对学位授予单位的授权及监督而建立的一系列组织机构及所确立的职责与行为规则；学位授予单位的内部管理体制则是指被学位管理机构授权的高等学校及科研机构，围绕向申请学位者授予学位的活动所形成的组织机构及规则。”[2]学位管理体制中最主要的是三方主体，分别是学位管理部门、学位授予单位和学位申请者，学位管理部门和学位授予单位都包含管理的成分，④因此，将学位管理体制划分为学位行政管理体制和学位授予单位内部管理体制具有一定的合理性。然而，在建设现代大学制度的时代背景下，二元划分论忽视了公众和社会组织对高等教育事业的参与，它仅仅是在静态地看待不同的法律关系主体，且割裂了这些主体之间的相互关系，无法回应现代高校治理模式的发展趋势。此外，“行政管理体制”一词一般是指行政管理系统部门之间的权限划分与相互关系，不会涉及与行政相对人的法律关系；“学位行政管理体制”一般也是指学位管理体制中学位管理部门间的横向关系和纵向关系。因此，用“学位行政管理体制”这一术语来指称学位授予单位内部管理体制以外的其他所有关系也并不是很准确与完整，因为它无法涵盖学位管理部门与学位授予单位间的关系。 从学位授予的工作阶段入手并综合分析不同阶段的法律关系主体，围绕学位管理部门(包括学位授权管理部门和学位监督检查管理部门)、学位授予单位、学位申请者、社会组织这四方主体，完整的学位管理体制应该包括学位行政管理体制(包括不同管理部门之间横向的学位行政管理体制和中央与地方之间纵向的学位行政管理体制)、学位管理部门与学位授予单位的关系机制(或者称为学位管理体制中的政府与学位授予单位关系)、学位授予单位内部管理体制⑤(学位授予单位内部的学位评定委员会、院系学位评定分委员会和论文答辩委员会之间的权限划分和相互关系，以及学位授予单位与学位申请者之间的关系)、学位管理部门与社会组织的关系机制(或者称为学位管理体制中的政府与社会关系)等四个部分。其核心内容即：学位行政管理体制＋学位管理部门与学位授予单位的关系机制＋学位授予单位内部管理体制＋学位管理部门与社会组织的关系机制＝学位管理体制。⑥ 三、完善学位管理体制应处理好几对关系 从《学位条例》文本来看，它所直接规定的学位管理主体有国务院、国务院学位委员会、学位授予单位和国务院有关部门。⑦但就我国学位管理实践来看，在学位管理体制中扮演一定管理角色的主体共包括国务院、国务院学位委员会及其办公室、国务院学位委员会学科评议组、教育部及其学位管理部门、中央有关部门学位委员会、省级学位委员会及其办公室、学位授予单位、教育部学位与研究生教育发展中心、教育部留学服务中心等部门。此外，由于我国实行学位证与毕业证分离的模式，学位管理部门还不可避免地会涉及与学历管理部门的关系。“现有的学位条例在一些方面的规定已不适应。例如，实践中的成熟经验应该明确反映在学位法律上；原有的一些规定已经过时，应该修改；特别是对学位申请人的合法权益，应该给予重视；学位授予单位和学位管理工作部门的权力和责任应该更加明确。”[3]健全和完善我国学位管理体制，首先需要分析和梳理与学位管理相关的主体之间的关系。建构符合我国国情并适应高等教育国际发展趋势的学位管理体制和学位法律制度，需要处理好以下几对关系。⑧ (一)学位管理体制中学位管理部门间的横向关系 就中央层面而言，处理好学位管理体制横向关系的关键在于明确国务院、国务院学位委员会及其办公室、国务院学位委员会学科评议组、教育部及其相关部门、中央有关部门学位委员会在学位授予工作中的职责定位和权限划分。 就国务院和国务院学位委员会的关系而言，两者都面临着文本权力与实际权力严重脱节的问题。根据《学位条例》规定，国务院是学位授予工作的最高领导，是学位授权审核、学位授予资格撤销和条例实施办法批准等核心权力的行使主体，而国务院学位委员会则行使学位授权名单提议、名誉博士授予、学位异议处理等具体工作的权力。但是，“在《学位条例》中，国务院学位委员会的机构性质不明确”[4]。模糊化的机构界定已经使国务院学位委员会成为事实上学位授予工作的最高领导。在实践中，国务院所享有的学位授权审核权和学位授予资格撤销权实质上都已由国务院学位委员会行使，⑨法律文本与具体实践存在严重脱节，这会有损法律的权威，也不利于法治中国建设。因此，在革新学位管理体制时，需要更加明确国务院和国务院学位委员会在学位管理中的功能定位和职责分工，尤其是需要特别考虑国务院的特殊地位和工作方式。 就国务院学位委员会和教育部的关系而言，在制定《学位条例》的20世纪80年代初，为了推动我国学位授予工作尽快走上轨道，推进我国科学专门人才的培养，成立专门的国务院学位委员会可以表明国家对学位管理工作的重视态度，也有利于加快培养社会主义现代化建设所必需的高层次人才。但是，随着国家教委向教育部的转变，考虑教育部学位管理与研究生教育司和国务院学位委员会办公室实行“两块牌子、一套班子”的做法，学位管理本身也属于高等教育工作的组成部分，以及在我国当前推进机构改革、简政放权并参照国际社会学位管理通行做法的背景下，国务院学位委员会及其办公室是否还有单独设立的必要就值得商榷了。特别是当前，备受诟病的学位证书与学历证书分离模式也凸显了教育部学历管理部门与学位管理部门之间的紧张关系，而两证分离模式缺乏学理上的正当性支撑，也不符合国际惯例。因此，进一步研究国务院学位委员会单独设立的必要性及其与教育部的关系，以及是否需要整合相关机构和职能，就显得尤为必要。 就国务院学位委员会和国务院学位委员会学科评议组的关系而言，如果说根据《学位条例》第八条第二款规定，国务院与国务院学位委员会在学位授权审核问题上属于文本权力主体与实际权力主体关系的话，那么，国务院学位委员会与其学科评议组的关系则属于第二层次的文本权力主体与实际权力主体关系。在实践中，如何确定学位授予的授权单位及其学科、专业，实际上是由享有实质学术判断权的学科评议组进行学术审查，由其向国务院学位委员会提出具体的授权名单，在国务院学位委员会行使形式意义上的批准权后，再由其提议给国务院，由国务院行使第二层次的形式意义上的批准权。学科评议组具有事实上的实质判断权却没有纳入《学位条例》的调整范围，从而引发社会各界对其能否公正行使权力的质疑。[5]因此，须认真思考国务院学位委员会与其学科评议组的关系。 就国务院学位委员会与中央有关部门学位委员会的关系而言，自1998年我国启动调整撤并部门所属学校管理体制改革以来，虽然绝大多数高校都已脱离部委的行业式管理，但仍有不少行业的高校归属中央有关部门管理，这些行业性高校分布于工业与信息化部、外交部、国家民族事务委员会、公安部、国家体育总局、海关总署、中共中央办公厅、团中央、中华全国总工会、全国妇联等数十个中央部门。此外，中国科学院建立了可以授予学士、硕士、博士学位的中国科学院大学和庞大的可以授予研究生学位的科研系统，中国社会科学院、中共中央党校、国家行政学院等部门也都有自己专门的研究生院。国务院学位委员会与中央有关部门在学位管理横向关系方面的复杂程度可见一斑。这种分隔式的学位管理体制，人为地割裂了学位授予工作的完整性，导致部门、机构的学位管理职能重叠，也不符合我国当前机构改革和职能转变的理念，亟待重塑与整合。 (二)学位管理体制中学位管理部门间的纵向关系 《高等教育法》第十三条规定：“国务院统一领导和管理全国高等教育事业。省、自治区、直辖市人民政府统筹协调本行政区域内的高等教育事业，管理主要为地方培养人才和国务院授权管理的高等学校。”学位授予工作是高等教育事业的一个环节，学位行政管理体制中的中央和地方关系更确切的表达主要应是国务院学位委员会与省级学位委员会的关系。自1995年《关于加强省级学位委员会建设的几点意见》和1997年《国家教委、国务院学位委员会关于加强省级人民政府对学位与研究生教育工作统筹权的意见》发布以来，我国省级学位委员会建设取得了长足发展。“截至2005年，全国31个省、自治区和直辖市(不含香港、澳门和台湾)全部设立了省级学位委员会。”[6]但是，《学位条例》对省级学位委员会没有任何规定，它的设立与职权都依赖于低位阶的国务院学位委员会文件。可以说，省级学位委员会面临着严重的合法性困境，也不符合职权法定的法治要求。此外，在实践中，省级学位委员会的权力来源于国务院学位委员会的委托授权，但两者的职权划分缺乏明确的法律标准，省级学位委员会难以结合本地实际发挥自身作用，高等教育尤其是学位授予工作的行政化管理没有得到改变。为了推进学位管理的法治化，平衡高等教育的区域发展，建构一种协调发展的学位行政管理体制纵向关系是《学位条例》修订工作下一步努力的方向。 (三)学位管理体制中政府与学位授予单位的关系 就理论而言，学位授予单位是直接从事人才培养、进行科学创新的主体，理应在学位授予工作中处于主导地位。而政府在学位授予工作中的角色应该定位于为学位授予提供标准设定，并进行监督检查等间接性管理事务。但就我国实际来看，学位授予工作实行的是高度行政化的直接管理和严格的计划管理，从学位授权审核、学科专业设置、各学位点的招生规模到学位评定、名誉博士授予、学位证书印制等环节，都被纳入国家统一的计划中，学位授予单位拥有的自主权甚为有限。[7]计划经济体制背景下形成的学位管理体制在改革开放三十多年后的今天自然面临着诸多困境，也经常引发争议。“在计划经济下，大学是为国家培育人才，国家叫你培养你就培养，国家没叫你培养你就不用争。现在情况不同了，大学事实上已经成为一个独立的利益主体，一个由教师和学生集合成的有机体。学校的兴衰存亡与他们休戚相关，他们自然要去争利益，要谋发展。”[8]学位授予工作作为高等教育事业的一部分，学位管理体制在很大程度上折射出我国高等教育体制的困境。学位管理部门和学位授予单位作为学位管理体制中两个最重要的主体，如何处理两者的关系、协调政府直接管理与间接管理的定位、平衡行政权力与学术权力的关系自然是学位管理体制未来重构的焦点。 (四)学位管理体制中政府与社会的关系 权力由政府向社会转移是现代国家治理的基本趋势。在教育领域，弱化政府的直接管理，推进现代高校多元治理，是国际社会的一项基本共识。《教育规划纲要》指出，“转变政府教育管理职能……改变直接管理学校的单一方式，综合应用立法、拨款、规划、信息服务、政策指导和必要的行政措施，减少不必要的行政干预。”“培育专业教育服务机构。完善教育中介组织的准入、资助、监管和行业自律制度。积极发挥行业协会、专业学会、基金会等各类社会组织在教育公共治理中的作用。”近年来，我国已呈现学位授予公共权力由政府向社会转移的积极现象，一些从事学位事务的社会组织相继成立。学位管理部门逐步下放和分离某些权力，并将部分职能转移给从事学位服务的社会组织，这既可以推进政府的教育职能转变和简政放权，也有利于促进学位授予工作的专业化和规范化，强化社会对学位管理工作的监督，推动学位与研究生教育的长远发展。[9]此外，现代高校治理理念也要求打破高校管理的行政化封闭体系，广泛吸纳社会组织和公众对高等教育事业的积极参与，使政府和社会在高校事务管理中都能够拥有彼此尊重的话语权。因此，在高校治理结构转型、建设现代大学制度的时代背景下，协调政府与社会在学位管理体制中的关系是我们无法回避的历史使命与时代课题。 注释： ①学位授予作为一种公共权力，需要有法律的授权，法律可以授权政府去审核学位授予单位是否具有学位授权资格，也可以直接规定高校自成立之日起就具有学位授权资格。在不同国家和地区，学位授予单位取得学位授权资格有着不同的模式，具体包括审核制(需满足一定学位授权条件，并经相关部门审核批准才能取得)、核准制(符合法律法规规定的学位授权条件就能取得，无须相关部门审批)和自动取得制(自合法成立之日即自动取得)等。 ②从现行《学位条例》的内容来看，它所调整的学位授予工作阶段仅包括学位授权阶段、学位授予阶段、学位授予监督检查阶段和非完整的学位争议解决阶段(仅规定学位异议制度，没有规定行政复议和行政诉讼制度)，没有涉及学位授予辅助性阶段。 ③学位授予辅助性阶段虽然主要涉及的是学位授予服务性活动，管理色彩不浓，但在我国当前语境下，这些活动基本上还是由官方或半官方的行政部门或事业单位垄断，于是又交织着管理因素，而且学位授予辅助性阶段本身还涉及学位授予公共权力在政府与社会之间的分配，因此，本文将其划入以管理为内容的工作阶段。 ④在学位管理体制中，学位授予单位的身份和角色其实是多重的：在学位授权法律关系中，学位授予单位更多的是行政相对人，作为管理对象而存在；在学位授予法律关系中，学位授予单位作为法律授权的组织，行使着法律授权的学位授予权力，故作为管理主体而存在；在学位授予监督检查法律关系中，如果是学位管理部门对学位授予单位的相关授予资格进行监督检查时，则学位授予单位作为管理对象而存在，而如果是学位授予单位对学位申请者所获取的学位进行监督检查时，则学位授予单位又成为管理主体。 ⑤学位授予单位的内部管理体制属于学位授予单位的内部组织建设和运行机制，具有相对的独立性，本文暂不探讨。 ⑥严格来说，学位管理体制还包括学位管理部门与学位申请者的关系机制、学位授予单位与社会组织的关系机制和学位申请者与社会组织的关系机制，但它们并非学位法调整的重点，也不是学位管理体制建构的核心，而且也无须在《学位条例》条文中反映，因此，从《学位条例》修订的角度来看，这些内容几乎可以忽略。 ⑦参见《学位条例》第七条、第八条、第九条、第十四条、第十六条、第十七条、第十八条和第十九条。 ⑧限于篇幅以及为了与文章题目相对应，本文在此仅仅梳理并分析应该处理好的几对关系，至于如何处理这些关系以及具体的制度设计则不在本文探讨范围。 ⑨这在很大程度上是由于《国务院组织法》在1982年才颁布，其规定国务院通过全体会议和常务会议开展工作。而如果由国务院去负责实施学位授权审核、学位资格撤销等具体事宜，则明显不符合国务院的地位性质和工作方式。
标签：国务院学位委员会论文; 法律论文; 社会组织论文; 学位授予单位论文; 学位评定委员会论文; 社会管理论文; 工作管理论文; 社会体制论文; 国家部门论文;
