中新广州知识城合作项目服务管理中心 510663
前言
传统的工业用地一般都是指独立设置的工厂、车间、手工业作坊、建筑安装的生产场地、排渣（灰）场地等用地。近年来，随着经济社会的发展，逐渐出现了以知识技术为特征的研发、设计、创意、检测等新型产业用地，此类产业通常是国家支持的产业类型，也是我们目前的发展方向，但很多时候，社会的发展与管理、技术的研究等并不是同步的，乃至出现了新型产业用地在规划管理中的一些问题。在本文中，笔者结合工作中遇到的实际问题，尝试从规划管理的角度，对工业用地在当前存在的问题进行分析，并提出相应的对策，以供参考。
一、当前工业用地在规划管理中存在的问题
（一）土地性质的问题
说到工业用地，我们一般想到的是生产制造、大体量的模块厂房。但随着社会的发展，各类产品设计、中试、孵化、检验检测等行业的兴起，工业用地似乎早就不再局限于机器化的厂房制造，再加上工业用地有7%的配套设施用地，这也给不少项目予以“发挥的空间”。因此，不管是从城市景观还是建筑的使用需求上来说，现代的工业用地越来越楼宇化，很多工业建筑甚至与办公楼“雌雄难辨”。因此，也就出现了部分企业以工业用地之名拿下土地、以工业建筑报建，最后却用于商务办公，甚至是商业配套的使用功能。另外，也有部分工业用地因低效使用，商家为了追逐利益，将工业厂房改装成公寓、办公、商业或甚至住宅进行出租，引发交通、消防等安全隐患。
总之，不管何种原因，都脱离不了监管难的问题。国土规划部门与城市管理部门职能独立，各行其政，前期供地与后期监管难以衔接，让部分开发商利用政策漏洞与管理的缺失大做文章，以至工业用地最终并不是真正的用于工业生产。
（二）规划技术指标的问题
容积率基本是所有用地性质指标的关键问题，为了鼓励生产、集约节约利用土地，工业用地通常会设定容积率下限，如《广州市提高工业用地利用效率实施办法》就要求一类工业用地容积率下限为2.0，二类工业用地容积率下限为1.2，三类工业用地容积率下限为1.2，生产工艺有特殊要求的工业用地容积率应不低于0.8。而在实际操作中，很多真正用于生产的企业因为产品的垂直运输成本问题，宁愿多要土地，降低容积率，也不同意少拿土地，提高容积率，甚至很多项目连容积率下限都难以达到。但另一方面，以研发为主的生产、中试等办公模式的工业用地则追求更高的容积率指标。更有一些别有用心的地产开发商以工业用地之名行商业商务之实的，对容积率的追求更是不在话下。
除了容积率之外，建筑限高、停车配套指标等也存在一定问题。
期刊文章分类查询,尽在期刊图书馆大模块厂房建筑一般都不是高层建筑，但“楼宇式”的工业用地建筑通常都是高层、超高层大厦。同是工业用地，差距如此之大，在尚未招商引资的控规编制阶段，难以对建筑的限高进行合理的控制。停车配套指标同样有类似的问题，用于传统生产厂房的工业用地所需的停车配备指标非常低，而办公式的工业楼宇对机动车的配备要求几乎堪比商业商务用地。
（三）土地出让价格的问题
工业用地的土地价格几乎是所有盈利性用地性质中最低的，有些工业用地与相近地段的商业用地之间的土地差价甚至可以达到10倍之多，且工业用地的土地总价基本不与容积率挂钩，部分地区工业用地的评估价格甚至比土地的取得成本要低。正是由于上面提到的用地性质界限模糊的问题，很多开发商看中了工业用地土地价格低廉的特点，以工业用地的性质和价格取得土地，实际上并不是真正用于工业生产，也有一些开发商拿了工业用地之后，利用工业用地可以提高容积率的政策，想方设法提高工业用地容积率以用于其他用途。如此一来，将会对商务办公用地形成了一定的冲击，扰乱市场秩序，并造成国有资产的流失。
二、工业用地在规划管理中的策略建议
（一）与时俱进，出台新型产业用地性质
“楼宇化”建筑的工业用地出现，很多时候是因为缺乏与之对应的具体用地性质，像前面提到的研发、中试、设计、检验检测等产业不管是从生产方式、人员构成，还是技术要求等方面来说，其与传统的生产车间都是有明显区别的， 如果一概而论全按工业用地（M类）出让，不但对其他产业来说是不公平的，也很容易给部分开发商有机可乘，造成市场秩序混乱。以上产业属于新型产业，介于第二产业和第三产业之间，用“生产性服务业”这个词来表示是当前很多城市常用，也是非常恰当的。关于用地代码方面，国内部分城市用“B29”，也就是相当于新版《用地标准》“其他商务用地”内涵的扩展。今年4月广州市刚出台的《广州市提高工业用地利用效率实施办法》也提到该类用地性质的处理办法，直接用“新型产业用地（M0）”来表示，但目前还只是一个探索阶段，该文对M0的选址、数量等都作出了一定的限制。
不管是“生产性服务业”、“新型产业用地”，还是“B29”、“M0”，当前我国对于这种新型产业尚在研究探索阶段，不过，相信在不久的将来，一定会出台对应的用地性质的。
（二）有针对性灵活设定规划技术指标
笔者认为应在明确用地性质的基础上，严格规范工业用地的技术指标，使工业用地真正用于工业生产。为鼓励生产，集约节约利用土地，降低企业的生产成本，对于标准厂房，可不设容积率上限，但为避免工业用地办公化，应严格限制把关建筑高度。对于容积率下限，虽说是为了节约用地，但也要考虑企业的工艺需求和生产成本，可不严格设定。对于停车配套指标的要求，因工业园区的停车主要是为满足本园区的生产需要，因此，建议园区可根据需要灵活设置，而不作规定性的指标要求。
对于新型产业的“生产性服务业”，笔者认为其属性更偏向于办公，因此其容积率应与土地成本进行挂钩。建筑限高应结合容积率、城市天际线进行设定。停车配套方面则应该向办公用地靠拢。
（三）合理确定土地出让价格
在土地价格方面，主要是明确“生产性服务业”的土地价格，以避免其与工业用地的价格混淆。在明确“生产性服务业”用地性质的基础上，应配套出台相应的土地价格、出让年限等要素。笔者认为介于第二产业与第三产业之间的“生产性服务业”，其土地出让价格应介于商务办公用地与工业用地之间。这样，既能降低企业的生产成本，又能保护工业用地和商务用地的利益，规范了市场秩序。
（四）多部门联合执法，加强政策监管力度
应大力加强土地的供前制约和供后监管，在项目引进阶段，招商部门应在投资协议中明确土地的使用性质以及违反惩罚机制；在建筑报建阶段，规划部门应对建筑形态、建筑使用功能布局等严格把关，避免工业用地挪作他用；在项目建成投产使用阶段，城管部门应严格查处擅自改变建筑使用功能，或违反相关规定进行变相出售的企业。通过多部门联动，多管齐下，形成一个严密的监管环，以规范工业用地的使用属性。
结语
任何事物的发展都是在曲折中不断前进的，我国工业用地的发展在面临产业转型升级的新时代更是如此。但有挑战就会有机遇，相信在各地方政府部门、行业专家等的不断努力下，不久的将来，一定会出台更完善的法律法规解决当前工业用地在规划管理中存在的问题。
论文作者:符广娇
论文发表刊物:《建筑学研究前沿》2019年6期
论文发表时间:2019/7/12
标签：工业用地论文; 容积率论文; 产业论文; 土地论文; 性质论文; 建筑论文; 下限论文; 《建筑学研究前沿》2019年6期论文;