意大利体育管理体制的特点及其改革走向，本文主要内容关键词为：意大利论文,管理体制论文,走向论文,体育论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
中图分类号：G808.22
文献标识码：C
文章编号：1001—9154（2000）03—0016—04
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意大利的体育管理体制一直被西方国家公认是最具效率、最成功的体育体制。包括萨马兰奇在内的许多国际体育组织的领导人也非常推崇“意大利经验”。它不仅与大多数国家目前所采取的体育体制有明显的区别，甚至与其周围的邻国也有相当大的差异。意大利的体育体制由此成为许多体育管理学者所关注的研究课题。
笔者运用体育情报学和体育管理学的有关理论，通过对意大利体育管理体制和运行机制特点的研究，力图挖掘出市场经济条件下体育管理体制的有关规律和经验，为我国体育改革的发展提供坚实可靠的理论依据。
1 意大利体育管理体制的特点
意大利没有专门负责管理体育的政府部门。意大利体育的管理权限由以下4个政府机构共同分享：（1）旅游部：对意大利奥委会行使监督功能。（2 ）公共教育与科学研究部：分别负责中小学校和大学体育运动。（3）国防部：负责军事国防体育。（4）公共健康部和公共劳动部：负责监督卫生组织和工会组织的管理。
意大利体育体制的显著特点就是政府不直接参与具体的体育管理工作， 而是把体育管理责任交给专业化的体育团体——意大利奥委会。 1942年，意大利通过相应的法律，将国家管理体育的权力交给了意大利奥委会，由奥委会来协调和管理全国的体育工作。意大利奥委会由此确定了自己在意大利体育管理体系中的绝对领导地位。而其他欧洲国家，这些权力往往属于政府机构。
意大利奥委会管辖39个单项运动协会，39个单项协会的主席均是奥委会理事，奥委会主席由理事会选举产生，任期4年。 意大利奥委会有6个职能部门，分别是行政部、技术部、人事部、彩票部、 体育促进部和国际部，有专职工作人员3300人。
1975年，意大利奥委会在“蓝皮书”中确定了教育部门只负责管理学校体育活动，体育推广团体和工会负责管辖大众体育运动的推广和娱乐活动，而体育单项协会只负责高水平竞技体育。这个设想的主要目的是要建立一个不同层次的体育系统，并且要消除意大利体坛“欺骗性”的业余体育，把意大利奥委会变成一个具有“体育部”性质的服务机构。同样，中小学体育、大学体育和企业的娱乐活动也需要有明确的政策指导，以区别于业余体育、半职业化体育和一般的体育活动。
在分析意大利体育运动的管理过程和体育政策问题时，我们要特别注意意大利奥委会的管理权威，政府机构在体育管理中的弱小的影响，以及各种利益团体在体育体制变革和制定体育政策中的作用。
2 意大利奥委会的法律地位及其与政府的关系
意大利奥委会（CONI）成立于1914年，最初仅仅是作为全国单项运动协会的一个协调机构。1921年，当时的意大利政府试图在全国范围内建立一种“金字塔”结构来管理众多的体育单项协会。意大利奥委会被政府当局确定为意大利体育运动发展的“火车头”，并成为“金字塔”的塔尖。全国性单项运动协会负责指导和管理数量庞大的基层体育自愿组织，这些基层体育自愿组织构成“金字塔”结构的塔基。政府最初的目标是委托奥委会管理军事和学校体育，使其成为一个强有力的协调机构，当时的意大利政府只是给予一个减税计划并且表示承担修建体育设施的责任。
1923年，意大利政府开始走上法西斯主义道路。意大利奥委会重新进行了调整，工作重点转移到竞技体育上。出于军事目的，当时的政府不仅加大了对基层体育组织的支持，而且进一步强调了意大利奥委会的集中管理体育运动的职能。这个时期，意大利奥委会一方面在体育管理专业化程度上有了很大提高，另一方面意大利的政治势力开始全面介入体育工作。1942年，意大利通过了针对奥委会的专门立法，强调了奥委会“专业化”和“政治化”的双重特性。它还确定“意大利奥委会是一个非政府的公共机构，其任务在于指导和管理各种体育活动。”奥委会有权管理“由任何人在任何地方开展的体育活动。”在组织程度上，意大利奥委会的最高领导机构是一个全国性的理事会，但是具体的最高管理机构是一个人数有限的执委会。奥委会主席由39个全国性单项运动协会的负责人指定。奥委会的日常运作是由秘书长率领的专业人员具体操作。
在具体管理职能上，意大利奥委会负责制定、贯彻和监督执行各种竞技体育发展计划并且进行各种体育推广活动。它还要讨论各个单项协会的组成、解散或者合并，并且确定其地位。它还有权确认各种体育协会或者联合会是否能成为被其承认的体育组织。意大利奥委会还有一项非常关键的职能就是具体制定分配财政、技术和行政资源的具体标准。这些资源一般要分配给各个单项运动协会、地方协会和基层自愿者组织。
虽然意大利奥委会是二战中确定其管理体育的绝对权威，带有一定的法西斯色彩，但是在战后的民主政府时期，奥委会通过重组和调整，反而加强了其在意大利体育运动发展中的领导地位。在70年代，意大利政府正式确认了意大利奥委会的法律地位：（1 ）所有竞技体育的单项协会的协调机构（所有单项联合会的联合会）；（2 ）国际竞技体育竞赛的唯一代表；（3）体育部的代替机构。
3 意大利政府的体育博彩政策
在意大利，国家奥委会在体育管理方面具有最大的权力，发挥的作用最大。意大利奥委会之所以在全国体育管理工作中得心应手，并拥有绝对权威，主要是因为它有着相当充足的财政资源。意大利奥委会经费来源的最主要渠道是政府垄断的体育博彩（主要是足球彩票）。意大利的彩票业既严格按照法律进行管理，同时，也受到法律的监督和保护。政府有关彩票的三个立法对意大利奥委会影响最大， 它们分别是：（1）1948年4月颁布的第496号内阁法令，规定“与意大利足球锦标赛有关的预测性竞猜以及意大利奥委会自己组织的与体育运动相关的所有彩票活动，由意大利奥委会组织和管理。”（2）1957年7 月公布的第16781号内阁法令，规定“由意大利奥委会代表国家负责管理‘三合彩’。”（3）1965年制定的第117号法令规定，意大利足球彩票盈利的25.8%属于政府，而其余部分除了返回给博彩参与者外，主要由意大利奥委会负责管理和使用。
1991年，意大利政府直接用于修建体育设施和组织重大国际比赛的费用占意大利整个体育支出的13.5%。而法国政府对体育的拨款支出占全国整个体育拨款的39.2%，英国占20.4%，德国占19.2%。这些国家的奥委会都不可能象意大利奥委会那样有权管理整个体育博彩业收入的1／3。而且在意大利体育部门能为政府提供财政来源，而不是政府直接向体育提供财政支持。意大利在1991年通过一项法律承认意大利奥委会在人力资源管理和签订私人合同上享有最大的自由。在90年代初期，意大利奥委会实际上年度预算高达10亿美元，成为国际奥林匹克大家庭中最富裕的国家奥委会。
附表 足球彩票的盈余分配一览表
年份 盈余 上交奥委会上交政府返回
(百万美元) %
% %
1977 193.4
35.2 26.8 38.0
1978 293.6
35.2 26.8 38.0
1979 361.0
26.8 33.5 38.0
1980 491.4
35.2 26.8 38.0
1981 656.7
35.2 26.8 38.0
1982 925.3
35.9 26.2 38.0
1983 1172.5
37.2 24.8 38.0
1984 1254.9
37.2 24.8 38.0
1985 1186.1
37.2 24.8 38.0
1986 1433.7
37.2 24.8 38.0
1987 1679.6
37.2 24.8 38.0
1988 1964.6
32.9 29.1 38.0
1989 2116.3
32.2 29.8 38.0
1990 2251.4
32.2 29.8 38.0
1991 2428.9
29.1 34.4 36.5
4 其他重要的体育经济政策
4.1 政府为大型体育活动提供经济支持
意大利政府比较注重为一些规模较大的体育计划提供资助，特别是重大的体育比赛、与宗教与市政有关的体育活动。在举办这些活动前，这些体育计划必须要得到政府的审议。这些大型活动包括曾经在意大利举行过的冬季奥运会、夏季奥运会、世界杯足球赛和世界田径锦标赛等等。政府除了为这些活动提供一定的举办费外，还负责加强城市的基础设施建设的费用。意大利政府认为，政府投资于这些规模较大的体育计划实际上在经济学上起到了国家投资为主要特点的凯因斯主义作用。
4.2 设立体育信贷所
意大利体育信贷所是一家专门以资助体育场馆、设施为主进行体育投资的公共专业银行。它根据意大利国会1957年12月颁布的法令成立。其业务范围是以投放中长期抵押贷款为主，服务对象包括：地方政府、公共团体、全国单项体育协会、体育俱乐部和体育促进团体。对国家承认的“非直接赢利的”“以娱乐和健身为目的”的组织也可以给予支持。
以上团体只要是符合法律手续并且具有经意大利奥委会认可的项目都有可能从该所获得贷款用于建造、扩建、装备体育场馆和体育设施或购置用于体育活动的建筑物，甚至可用于购置土地。信贷所通过多种途径发挥其信贷功能。其中最主要的方式是贷款和发行债券。目前的贷款利率大约是11.5%，这一利率可根据体育设施建设的地点以及申请人的情况有所优惠。
体育信贷所在意大利体育发展中所起的作用是显而易见的。它实际上是一家体育银行，1992年，该所共完成贷款524笔（1991 年为626 笔），总计2亿美元，利润达到3350万美元。 贷款中约三分之二贷给了地方政府，三分之一贷给私人俱乐部。据统计，从1957年建所以来，体育信贷所已经为各种体育团体提供了27 亿美元的低息贷款， 修建和改建12000个体育设施。
4.3 减免体育税收 80年代中期以前， 意大利的体育运动还受制于一个复杂而沉重的纳税系统。意大利的各种体育组织不停地游说政府，要求为体育组织实行减税政策。经过不断努力，意大利于1986年制定了专门针对业余体育活动盈利纳税法案，而1991年又决定简化了自愿协会和非盈利性协会的会计程序。根据这二项立法的规定，竞技体育运动的收入（只要是出于非盈利的目的，得到意大利奥委会的支持或由奥委会承认的自愿协会的支持）与其他种类的收入有了明确的区分，前者只需要交纳很轻的税赋。在体育中获得优胜的奖金，1000美元以下全部免税。在随后颁布的“自愿服务基本法”中，还对“非盈利”一词进行了定义，这里主要指非盈利组织，从他们的活动和资产负债表上对此进行规定。对那些每年预算在1亿里拉以下的团体，实行较低的税赋。
4.4 提供体育保险 意大利有专门的体育保险机构， 成立于1934年，它的名称是Sportass。 这是一个专门为运动员提供保险的机构。 1978年，这个机构成为一个独立公共团体，主要是为运动员出现的意外事故进行保险。这个机构享有免税权并且在运动员保险政策上具有垄断性。
5 中央政府和地方政府在发展体育运动中的职责分工
虽然意大利中央政府在体育运动发展中的影响力较小，但是有关的立法还是对体育运动的发展产生了重要影响。从80年代开始，意大利的大众体育取得了迅速发展，以大众体育为主要特征的基层体育自愿组织的数量剧增。而这一时期，意大利奥委会的工作重点主要集中在发展竞技体育上，很少为大众体育提供支持。在这一时期，许多大众体育组织对意大利奥委会的管理所有体育运动的领导提起了挑战，它们的运动得到一些政治和宗教团体的支持。在这种背景下，意大利中央政府的两项立法对大众体育的发展起到了决定性作用：
一是国会于1991年通过的第226号法令。该法令明确指出， 参加体育运动是公民的基本权利，并且大幅度地减少非盈利性协会的税赋。同时，要求政治与体育分开，不允许政党资助体育运动和自愿组织。
二是意大利中央政府1991年颁布了第142号法令， 给予地方政府权力，鼓励他们发展非竞技体育，包括各种户外体育锻炼。而在此之前，这些权力归意大利奥委会。
70年代以来，意大利的政府改革导致地方政府的权力得到加强。这也促进了有关体育管理权限的转移和分散。这一趋势导致了地方政府大规模地修建体育设施，更加注意体育运动的社会需求。80年代初，意大利废除了严格限制地方政府修建公共设施的1934号法令，这使得这一时期，意大利在全国范围内大规模地修建体育设施。从1978年开始，地方政府可以获得贷款，修建体育设施。
但是，体育设施建设的过滥现象反而给社会带来不利影响，这主要是因为在体育设施建设的选址、计划、保养与维修以及多样化等方面没有统一标准。例如，在意大利很多体育设施的修建目的是为了政治团体进行选举宣传和保护地方的经济利益，结果导致体育设施的建设过于昂贵、庞大和专业化，而实际上，大部分设施只需要满足一般群众的体育锻炼即可。由于缺乏公共健康与卫生服务机构和社会服务机构的统一协调，使得体育锻炼的医疗监督以及对伤残人的体育活动的发展等方面的状况不尽人意。90年代以来，由于担心国家财政的崩溃，并力图把赤字控制在欧共体规定的范围内， 各级政府开始减少社会支出。 特别是1992年金融市场失控和里拉贬值，政府又制定了一个限制行政债务和限制“非生产”性支出的计划，使得地方政府财政发生困难，难以支持自愿协会和体育设施的建设。80年代后期以来，人们在体育运动上的民主意识有了很大发展，他们往往就体育运动的问题与地方政府进行谈判。人们对体育的理解也更加成熟，社会各阶层和各地区对体育的建议和意见也不断增加。
6 意大利体育管理体制的特点及其改革走向
6.1 意大利体育管理体制和体育政策的特点
意大利体育体制的显著特点就是政府不直接参与具体的体育管理工作，而是把体育管理责任交给专业化的团体——意大利奥委会。根据有关的法律，意大利奥委会确定自己在意大利体育管理体系中的绝对领导地位。虽然，从60年代开始，意大利的自愿者运动和许多自愿者团体对其领导地位发起过挑战，蓬勃兴起的意大利大学体育运动曾经威胁过奥委会的权威，但是意大利奥委会依靠巨额的彩票收入，牢牢地控制了体育管理的权限，保证了体育管理的高度专业化和高效率。90年代以来，意大利奥委会主要负责对竞技体育的强化管理，它与自愿者组织自我管理的大众体育运动产生了矛盾。意大利政府发挥了自己的协调和监督职能，并且制定了一些相关的政策。
意大利政府的体育政策的社会背景主要在于，体育作为宗教和政治斗争的工具。在意大利影响广泛的天主教一直倡导“社会体育”，势力很大的左翼政党也经常性地在广大农村地区，利用群众性体育活动来扩大影响。导致政府把体育作为公共政策的重要方面。从80年代开始，意大利各级政府纷纷制定政策修建公共体育设施，开始体育活动，作为获得公众支持的重要手段。
6.2 意大利体育体制改革的走向
6.2.1 关于成立“体育部”的提议 从40年代以来， 意大利奥委会以其高效率和专业化的管理促进了意大利体育运动的发展。由于意大利奥委会的主要职责是管理竞技体育，一直不太重视大众体育的发展。80年代以来，意大利大众体育蓬勃兴起，竞技体育和大众体育如何协调成为意大利体育发展中的突出问题。意大利奥委会没有采取有效措施解决这方面的问题，结果导致意大利奥委会与众多大众体育组织的矛盾日益激化。同时，意大利奥委会在所属的39个全国性单项运动协会中根据运动成绩分配财政资源的作法，也引起许多协会的不满。鉴于这内外两方面的矛盾，从1993年起，意大利国内有相当数量的体育界和政界人士呼吁成立体育部，协调意大利体育发展中出现的问题。目前，意大利奥委会的前途和命运与意大利的整个政治体制改革联系在一起。
6.2.2 可能会出现与奥委会并驾齐驱的大众体育组织
由于意大利政府把管理全国体育发展的权力完全交给了意大利奥委会，意大利奥委会只有39个全国性运动单项协会，结果导致没有类似全国体育理事会或者全国体育联合会之类的其他体育组织来代表迅速发展起来的众多大众体育组织和其他业余体育组织。1992年，欧共体12国部长会议制定了针对大众体育发展的《欧洲体育宪章》，明确规定“从事体育运动和健身是每一位公民的基本权利”。受这一宪章的鼓舞，近几年来，许多大众体育组织要求获得独立的财政资源，希望打破奥委会的垄断，分享体育彩票的收入。这些体育组织甚至已经开始联合，准备成立专门性的联合机构，以期获得更多的支持和权力。鉴于这些组织的影响日益强大，它们的部分要求已经得到意大利政府的认可。
6.2.3 意大利体育立法工作的加强 90年代以来， 随着意大利体育运动的新变化，体育立法问题得到了多方面的重视，体育立法的范围也进一步扩大。目前正在讨论并且有可能形成法律条文的问题，主要包括公民参与体育运动权力的法律地位、业余俱乐部的免税问题，奥委会职责的修订，学校体育的规定，甚至还包括酝酿制定体育法。预计意大利体育发展中出现的其他问题，如服用违禁药物，利用体育非法赌博，非法职业化和体育市场的保护，军队体育的半职业化等等，也将会有新的规定出台。这些法规的制定会有益于意大利体育政策的进一步完善。
（收稿日期：1999—12—18）