我国财政转移支付的理论和实践，本文主要内容关键词为：转移支付论文,财政论文,我国论文,理论和论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
转移支付是社会经济发展的必然
社会经济的发展，始终遵循一个“平均——差距——差距过大——平均（或缩小差距）——差距……”螺旋式发展的过程。平均不利于经济发展，经济发展必然打破平均，形成差距，差距不断扩大，大到社会不能再承受的极限后又会破坏生产力，阻碍经济发展，对此，要么主动缩小差距缓和矛盾，要么使用暴力打破过大的财富差距，重新平均财富。
资本主义的发展，经过了血腥剥削压榨出现差距——差距过大——注意调整差距的发展过程。从财富集中方面讲，资本主义社会的差距是越来越大，但从个人基本生存条件和基本生活服务方面看，发达的资本主义国家确实已在注意对富人征税用来实施对穷人的救济，对穷州实施转移支付使之服务能力均等化，以克服生活条件的差距过大。
我国也是如此。建国初的农村土地改革和城市经济的一化三改造，就是为了实现均等化，大力发展经济。几十年后，由于高度集中的计划经济带来的过份平均使经济缺乏活力。十一届三中全会后，邓小平同志提出的“一部分人先富起来和最终实现共同富裕”的论断就是对差距——发展——均等化经济发展过程的高度概括。正是差距使经济增加了活力，而发展到现阶段，差距扩大到一定程度后，共同富裕和社会服务均等化的问题就必然要提出来。形成和拉大差距有利于提高效率，而缩小差距和均等化有利于社会稳定，均等化有时是要影响效率的，但如果差距过大，引起严重的社会矛盾时便会破坏效率、破坏经济。
问题是，当前什么是主要矛盾，是否到了应该缩小差距提出社会服务均等化目标的时候。沿海最富的县和内地最穷的县相比，同级别的国家公务员收入差距估计在5倍左右，财政供给人均财力和社会总人口人均财力的差距在10倍以上，总之差距是相当大了，是应该缩小差距，提出社会服务均等化目标的时候了。缩小差距，实行规范的均等化为目标的政府间财政转移支付的意义是重大的，它有利于巩固政权体现国家的最高利益；有利于保证人的基本生活服务水平体现贫困地方的根本利益；有利于社会秩序的安定，当然也就体现了富裕地方经济稳定繁荣的需要；最终有利于实现共同富裕体现社会发展的最终目标。需要指出的是，财政的转移支付并不是穷人向富人的乞讨和富人对穷人的施舍。
关于转移支付的概念问题
研究讨论转移支付，首先要对其概念的外延和内涵予以明确。按范围由大到小的顺序，可以将转移支付定义为以下三个层次：（一）广义转移支付；（二）财政转移支付；（三）规范的以均等化为目标的政府间财政转移支付。
（一）广义转移支付。《现代经济辞典》将转移支付定义为“政府或企业的一种不以取得商品或劳作补偿的支出。”按照这个定义，财政转移支付就是指整个经济社会里的非交换支出，即各经济单位相互间白给的支出，它不仅包含政府财政级次之间的转移支付，也包含政府对企业以及企业之间的转移支付。
（二）财政转移支付。按陈共主编的《财政学》中的定义，“全部财政支出可以分为购买支出和转移支出两类”。转移支付与购买支付相对立，即本级财政直接用于购买商品或劳务的支出，为购买支出而转移给“别人”，由“别人”使用的支出为转移支付。例如本级公务员工资（交换公务员的劳务）和各类直接支出都是购买（交换）支出，而对其他各级财政的补助、横向对外无偿援助、对企业的补助、对社会个人的补贴都不是购买交换支出，而是财政的转移支付。按照这样的定义划分，财政转移支付包括的面就很宽。在我国财政级次间的转移支付有体制上解下补、结算上解下补、专项上解下补、税收返还、两税增量分成等等，只要是级次间相互给钱都是财政转移支付。此外，财政对国营企业的亏损补贴和其他各种政策性补助、财政对社会个人的各种补贴也都是财政转移支付。
（三）规范的以均等化为目标的政府间财政转移支付。这类财政转移支付，是在上述关于财政转移支付概念的基础上，加上了“规范的”、“政府间”、“均等化”三个定语，这就使其含义大大地缩小了。根据这三个定语，这种财政转移支付就具有三个明显的特征。
第一，“政府间”限于各级政府即各级财政内部，将财政对企业和个人的补贴排除在外，财政的转移支付只在政府内部进行，即只在财政纵向各级次之间或横向财政各区域之间进行。
第二，具有方向性。这是一个最主要的特征。以均等化为目标，财政转移支付具有明显的方向性。一个方向是由富向穷转移，无论是横向转移还是纵向转移，都必须按照这个方向进行。横向的如德国、富州出钱建立转移支付基金再分配给穷州；纵向的如当今世界各国普遍实行的由上级财政用本级的钱或通过某种方式集中的钱，按规定的因素和公式计算转移给下级财政。因素的选择、公式的设计和计算结果都是实现富的转移给穷的。纵向的转移支付既可以调节纵向不均等问题，也可以通过因素公式计算使穷的多得，富的少得或不得而调节横向不均等问题，而且，通过纵向转移调节横向不均等问题是最主要的方式。
另一个方向是由上级向下级转移。当今世界，各国大都采取中央——省——市——县（欧共体还扩大到国家上一级即欧盟——国家、联邦——州——市——县），由上级向下级政府（财政）逐级转移支付的方法。这里要特别指出的是，在本类转移支付概念下，由下向上的资金上解不能叫做转移支付，其理由有二：①财政收入是政权收入，国家作为政权的代表，一切财政收入都是国家收入，无论是单一制国家还是联邦制国家，上级政府（财政）都有权规定收入级次划分问题，即国家收入本不属于某一级政府；②即使下级向上级政府财政的资金上解是用来搞转移支付的，这也是转移支付资金的筹集过程，而不是转移支付的支付过程。我们所讨论的是转移支付的支付过程。
第三，规范化。转移支付的分配方法可以多种多样，一类是不规范的分配办法，按“跑得勤”、“叫得响”、“配套多”和“凭印象”给钱，难以实现均等化目标；另一类是为了尽可能公平、公正、公开、科学、合理，采用因素法按数据和公式计算，使转移支付做到规范化。
我国转移支付的现状和今后发展的政策取向
对于今后发展的政策取向问题，仁者见仁，智者见智，本人的看法有以下几点：
（一）种类不求多。纵向可搞两类：一是一般转移支付，在保留原体制补助的基础上，增大1995年起步的一般转移支付额度；二是规范专款转移支付（救灾补助也可归入专款转移支付类）。横向暂不搞，今后有条件了，再考虑将增值税25%的部分按地方人口横向共享问题或建立横向转移支付基金等。
（二）规定比例或目标，尽快扩大一般性转移支付额度。当前，在转移支付的规范化方面花精力研究如何选择公式、如何设计是必要的，但这主要是具体经办业务人员考虑研究的问题。而国务院、财政部的高层领导应更多地关注一般性转移支付的规模和额度问题。应该改变1995年年底才从原结算补助中挤出20亿元搞一般性转移支付的做法，一个办法是每年中央财政拿出多少钱来搞一般转移支付，年初应打入预算；另一个办法是一般性转移支付资金与每年两税增量挂钩，比如每年的两税增量50%用于一般性转移支付，50%用于解决中央自己的困难。
（三）因素不求多，公式不求繁。规范化的手段是因素法、公式化。转移支付一定要坚持按因素、按公式计算，而且应采取收入、支出两类因素，但并不是因素越多越好，也不是公式越繁越好，因为因素多少与准确程度之间具有边际效应关系，太少了准确度太差，太多了费力不讨好。因此，选取四五个关键因素，使准确程度达到90%左右也就可以了，因为绝对科学合理的因素和绝对公平、公正的公式是不存的。
（四）1995年380亿的专项拨款，额度为一般转移支付的19倍，但分配的方法不是按因素和公式计算，而主要是按跑得勤、叫得响、出的配套资金比例大的原则分配，致使沿海经济较发达的十个省得到45%，分配的方法导致了转移的方向与规范的均等化财政转移支付的方向正好相反，由“均等化”变成了“差距化”。对于专款的分配，应该按规范化的要求选取相关因素按公式计算，可以按专款的类别分别设计公式和选取因素，例如，救灾专款按受灾损失计算；卫生专款按社会人口计算；教育专款按学生人数计算等等。
（五）中央财政1995年起步的20亿元一般性转移支付，数额虽不大作用却不小，很受贫困地方欢迎。这种既考虑标准收入能力，又考虑标准支出需求，按其差额的一定比例计算一般性转移支付，其因素的选取、公式的设计是科学合理可行的，今后只需在一些因素及其权数方面作适当调整和改进就行了。而更为重要的问题是，全国用于一般性转移支付的资金数量太小，占标准收入能力与标准支出需求差额的比例太低。因此加大转移支付的力度，增加可供转移支付的资金额度是当务之急。