从制度伦理角度论我国基础教育财政制度改革，本文主要内容关键词为：基础教育论文,制度改革论文,伦理论文,角度论文,财政论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
当前我国处于社会转型期，政治、经济、文化教育体制都在发生着深刻的变革。变革使原有制度所掩盖的各种矛盾暴露，突现旧体制的缺陷，阻碍着各项事业的协调发展。具体至教育领域，表现之一便是政府在基础教育财政中角色的越位、缺位，使当前的基础教育财政政策、制度缺乏平等与公平等制度伦理方面的充分考虑。从制度伦理的角度出发，分析当前我国基础教育财政制度的公平缺失，并提出在此基础上对教育财政制度安排方面的思考，旨在促进基础教育公平的发展。
一、制度伦理及制度伦理对制度安排的要求
罗尔斯在《正义论》中强调把道德的正义作为制度的重点，指出：正义是社会制度首要价值，正像真理是思想体系的首要价值一样。……对我们来说，正义的主要问题是社会的基本结构，或更确切地说，是社会主要制度分配基本权利和义务，决定社会合作体系产生的利益划分的方式。所谓主要制度，我的理解是政治结构和主要的社会安排。在此，罗尔斯强调作为公平的正义，它同时也隐含了平等的制度安排，即分配权利和义务的平等。按此思路，制度伦理可以这样理解：“是指对以社会性正式组织为主体的规范体系和运行机制的内在联系的伦理思考和要求。它既包括对制度主体的伦理要求，也包括对规范体系和运行机制的伦理安排；既包括对制度本身的道德要求，也包括对制度运行中一系列环节的道德评判和价值判断。”可见，制度伦理是对于社会组织的要求，它区别于个体伦理。制度伦理是对制度主体、规范体系和运行机制的伦理要求与安排，它强调制度本身的合伦理道德性，制度在运行、调节人们利益关系过程中的合伦理性。制度伦理对制度建设的要求主要体现在以下几方面。
1.制度的平等。制度平等要求制度对组织成员所作的安排平等，使人们在社会经济、政治、法律、教育等方面享有基本相同的地位和权利。公民的受教育权也当属于政治、法律权利之一，是基本自由权利，属于人权。基本权利、人权是人们应该完全平等地享有的权利。所以，格维尔说：“人权是所有的人因为他们是人就平等地具有的权利。”此外，在一些国际公约中也有规定，如《儿童权利公约》第七条规定：“儿童有受教育的权利，至少在初等教育阶段应该是免费的、义务的。提供儿童接受教育应该是基于其教养与教育机会均等为原则……”。《世界人权宣言》第二十六条也有同样规定。所以，在制订教育财政政策制度时，应当充分考虑到平等受教育权是公民的基本权利、人权，在国家财政安排中给予重点保障。随着教育民主、平等观念与诉求的发展，人们也已经超越教育起点机会均等的要求，走向教育过程与教育结果的平等，这也要求在财政分配制度中有充分的体现。
2.制度的公正。公正是制度最重要的范畴与品质。公正的制度首先要保障与促进权利和义务分配的正义。正如罗尔斯强调，公正是社会制度的首要价值一样。他在公正的社会制度安排中提出了平等原则和差别原则。在差别原则中他提出补偿的要求，即安排须符合最少受惠者的利益。西方教育经济学家认为，资源获得和分配是否公平是衡量教育财政体制好坏标准之一。在社会转型期，社会有更强烈的公平需求，即迫切要求增加制度的公正性的有效供给。所以，在教育财政安排中应当实现基础教育资源分配的公平。从差别原则要求来看，在教育财政安排中，应当对弱势群体、薄弱学校等作出适当的补偿。只有补偿，他们才有可能接受相对平等教育的机会。这种补偿也符合边际效益递减的要求，对比用在优势群体、优势学校的效益要显著。这犹如用100元钱救济处于贫困中的人所起的作用与把它给亿万富豪的意义更明显一样。制度的公正要求在教育财政安排中，给予有条件的受教育者在基础教育入学机会均等的基础上，实现教育过程平等，即有接受教育条件相对平等的机会，为教育公平提供条件，特别是在义务教育阶段，也许是现代政府教育财政安排的首要原则和基本价值取向。如我国学者劳凯声就认为，在义务教育阶段，应当更多地体现现实上的社会公平，使人人都接受一种条件基本相同的教育。
3.制度的民主。民主的字面含义就是民治，即人民管理国家事务。在现代社会，民主制度主要是一种国家的政治管理体制，是指由广大人民群众管理和参与决策的国家管理制度。民主也是法制社会的基本要求和应有之义。国家的教育财政政策，属国家的权力决策行为、公共政策领域，应当有更广泛的决策基础，而不是凭借少数长官意志、喜好进行决策，尤其当教育支出成为其他开支剩余后的开支，公民的平等受教育权难以得到保障。所以，制度的民主要求在教育资源分配中，应让更多的群体和组织参与教育机关的财务与行政事务决策。同时，在教育经费的使用中，实施政府教育财政开支的“阳光工程”，让更多的人参与监督。
二、当前教育财政制度公平缺失现状与分析
1.国家财政性教育经费近年增长，但总体上国家的教育投入仍低于世界发展中国家的平均水平。如，据统计，2001年全国国内生产总值为95933亿元，国家财政性教育经费占CDP比例为3.19%，比上年的2.87%增加了0.32个百分点。这远远低于发展中国家4%的同期平均水平。据2002年的统计，比例继续上升，国家财政性教育经费占GDP的3.4%，但仍然低于同类发展水平国家的平均水平。同时，政府的教育支出在政府的总支出中比例偏低，如，2001年才达到14.31%。教育经费总量供给严重不足，无论如何分配，对基础教育公平发展和教育质量提高都是根本性的制约。
现在我国的基础教育教育有一种危险的倾向，那就是教育产业化观念的泛滥，特别是许多地区借改革之名进行“市场化”的改革。或政府热衷于推行教育产业化，以推掉它对教育的责任，甩包袱。如许多地区纷纷对中小学进行改制：国有民办或租售。如，湖北监利县就要在不到一年时间内对近700所中小学完成“市场化”的“租售”改革。政府及部分学人非常渴望教育能成为厚实的钱袋。这观念在市场经济最完善的美国也成问题。在此，可对比国际情况，如，OECD国家1998年对以义务教育为主体的初等、中等教育财政性教育经费占总投入的平均比例已达90.9%；在1995-1996年，美国初等、中等教育经费来源的97.6%来自政府的投入。这些国家的市场化程度比我国要高得多，可它们并不让教育成为厚实的钱袋。
2.教育财政性支出分配东、中、西部地区间的差距过大，有违于平等、公正的伦理要求，同时与教育公平的目标相违背。这种投资的政策性倾斜，在我国改革开放后仍然十分显著。据统计，1982年一1992年固定资产投资年均增长速度东、中、西部分别为21.70%、16.10%、18.28%。全国在1992年的投资增量中约有62.1%是由东部地区完成的。1998年，东、中、西部投资比重由上年的62.2%、23.1%、14.7%转变为61.3%、22.4%、16.3%。人均投资额差距也大，全国最高的上海与最低的贵州相比，人均投资额在1994年的差距高达21.2倍，上海人均为8031元，贵州人均为379元。1998年，上海与贵州的人均投资额分别为13344元和759元。（在这种投资的巨大差距中，中西部的经济发展有边缘化的危险。具体到教育领域，也存在同样的差距。如，义务教育投入水平差距就很大，地区间不平衡现象严重。20世纪90年代以来，我国省际间的普通小学、普通初中预算内生均公用经费的基尼系数不断加大，2000年达到最高，分别为0.53、0.52。2001年最高、最低省区生均教育经费、生均公用经费、生均财政预算内教育经费分别相差5倍、7倍、9倍以上，小学生均公用经费最高相差竟达17倍，部分省区的小学生均公用经费投入不足全国平均水平的70%，这种教育投入的巨大地区差距，具有非常长久的负面效应。其影响除涉及受教育者当代以外，对他们未来各代均有严重的影响，代际间的差距不断扩大，这差距犹似高利贷，它会越积越大，与我国社会发展目标相去甚远。这种差距充分暴露了我国现行的教育投资体制的严重的伦理缺失或政府行为的严重不公。
3.现行教育财政经费分配城乡间差距过大，造成城乡学校师资条件与办学条件差别巨大。农村教师学历合格率与城市教师合格率差距较大。大部分代课教师就在农村地区，中西部农村地区教师的合格率就更低。在教育经费分配中，义务教育阶段生均经费的城乡差异十分显著，农村教育经费严重不足。2001年小学生均教育经费一项，城市是农村的1.86倍，小学生均教育经费最高的上海与最低的湖北相差10倍；初中生均教育经费一项，城市是农村的1.92倍，最高的北京与最低的贵州相差7倍。全国31个省市自治区的农村小学、初中预算内生均教育事业最高与最低相差分别为11倍和8倍，预算内生均公用经费小学最低仅有5元，初中最低仅有14元。现东都城市基础教育已基本实现现代化，而西部广大农村基础教育，却更多的是教师一课本一粉笔的形式。据测算，费改税后，农村年教育经费缺口将加大100个亿，与城市地区的教育发展将进一步拉大差距。今年，本届政府已作出庄严承诺，在5年内取消农业税。今年黑龙江、吉林两省率先取消农业税。吉林省将减少税收收入12亿，对农村地区的教育影响更大。如果不采取强有力的措施推进基础教育财政制度改革，那么农村基础教育将面临更严重的问题。而现行的管理体制是：在国务院领导下，由地方政府负责、分级管理，以县为主的农村义务教育管理体制，但事实是城市却由国家负担，农村由农民负担，它更多地损害了农村、贫困地区受教育者的平等受教育的权利。
4.区域内基础教育校际间教育财政投入差距很大。同地区内校际差距主要表现为重点学校与非重点学校方面。根据一项对地区重点中学与非重点中学差异调查，从局部个案可以看出二者的差异是十分明显的。经济发展一般的内地某市区，共有12所中学，重点中学3所，非重点中学9所，这9所都为完全中学。以下数据是根据对市区12所中学的全面调查得到的。
表1 重点中学与非重点中学生均经费对照表（元）
重点中学 非重点中学
1986年161140
1990年250214
1995年700610
表2 仪器设备每年投入比较（万元）
重点中学非重点中学
1988年30.2
1990年4
0.4
1992年4.50.5
1994年52
1995年52
由于校际间所获得的教育财政拨款差异明显，外加学校非财政收入的差异，如择校费的收入等，从而导致校际间的师资差异也十分明显，而师资的差距对教育质量具有决定性的影响。教学设备的差异，如多媒体应用等对学生的影响也许不大，以后如学生有机会学习与应用，短期内可把差距弥补过来。但是，如是一些需要长时间学习的内容，也许一辈子都难以弥补。如英语的学习，如果师资差距过大，将给处于劣势师资条件的学生以后的学习造成很大的困难，特别是语言学习中存在关键期的问题，对人一生的影响是难以估量的。
近年来，国家政策有意识淡化重点学校与非重点学校之分，制定就近入学的政策。但又搞示范学校、省级学校、区级学校等名目的学校，基础教育校际间的差距扩大。如，以上海示范性高中平均每所投资1亿元计，至少可在其他地区办相当规模的10所高中。
三、依据制度伦理要求，改革基础教育财政制度
1.加大政府的教育投入，合理规划中央、省级政府在基础教育上的责任，如可以考虑中央政府、省级政府在基础教育的投入上分别占30%、20%的比例。为此，很有必要从法的根源上合理确定中央政府和省级政府在基础教育投入上的比例。随着经济的发展，政府的财力逐步厚实，逐步加大中央与省级政府的教育投入是可能的。2002年的全国财政收入达到1万9千亿元，2003年的财政收入突破2万亿元，但在这些收入中，中央和省级占了大部分，而它们承担的教育特别是义务教育却很少。据国家统计局2000年的统计资料，全国现有2109个县级财政，4.6万多个乡镇财政，2000年全国财政收入1.34万亿元，其中中央分享51%，省级10%，地市17%，县乡两级只享有22%。又据国务院发展研究中心的调查，目前全国义务教育总投入中乡镇负担78%，县财政负担9%，省地负担11%，中央财政只负担2%左右。这一数据尽管是四年前的，但现在改观不大，只是把基础教育投入上移到县级财政。这种“事权”与“财权”的极不对称，反映我国的教育财政制度本身就缺乏平等与公正，在制度主体范围内，怎么为组织成员提供平等的机会。同时，这也与教育投入的能力支付原则相违背，即能力越大，支付越多，中央政府的收入大，投入却少。
中央，省级财政对教育投入的比例与财力极不协调，原因在于它把财力主要用于经济建设中的竞争性、盈利性领域。但往往这些投资变成了国有资产的流失，成为难堵的黑洞，而不是摇钱树。多年以来，政府对许多企业给予重点扶持、投资，目的想让它们强大起来，进入世界大企业的行列，可是许多是扶而不强，甚至破产。例如，国有工业企业以2/3的工业资本，70%以上的银行工业贷款，只创造了1/3的工业产值。它的投资效率不用多说，并且有的利润是靠垄断、行政特权而来的。试看世界大企业靠国家扶持起来的恐怕很少。政府不是把财力用于急需的公共产品领域，这是财政分配制度的重大缺陷，未符合公共财政建设的要求，造成政府角色的越位、缺位。政府倒不如尽量从中抽身，在制度上制定公平的竞争规则，让企业在公平的舞台展开竞争。
各级政府在制度上保证加大财政对教育的投入，同时合理划定自己在教育上的责任，这也许是政府最有作为的领域。据《美国教育基础——社会展望》一书统计，美国1950-1980年在公立中小学教育经费投入中，虽然联邦政府的投入从2.9%增至9.8%，地方区县投入却从57.3%降到44.5%，而掌握实权的州政府则在原来的39.8%的基础上增至45.7%。这也充分体现了能力支付的原则。从国际比较和我国当前的县级财政困难中可以看到，我国教育投入需不断加大在政府财政支出中的比例，同时它的重心也应当上移，而不是“以县为主”，只有这样才能体现和做到基础教育的平等、公正。而不是靠“希望工程”来支持贫困地区的基础教育。
2.中央政府或省级政府实行制度化的教育转移支付。加大中央政府财政的转移支付力度，向中西部倾斜，这是缩小东、中、西部地区间、省际间差距的最有力的杠杆和现实选择。如，中央政府应设立贫困地区义务教育工程，对地方政府单凭自己的财力不能保证教育足够投入的地区，中央可根据自己的教育财政能力加以补充。同时，对于特殊的弱势群体可采取适当的补偿措施。现中央政府启动西部“两基”攻坚计划，中央财政将为此投入100亿元，另外，中央财政还将投入60亿元进行农村中小学危房改造，这将是加大中央财政转移支付力度迈出可喜的一步。但这力度显然不够，而且这只是一次性投入，未形成制度化的转移支付。在此，合理划定中央政府与省级政府在基础教育中的责任是首要的。在这方面，由于历史的欠帐多，要做的工作还很多。
3调整教育财政支出结构，扭转教育投入城乡结构失衡，如近期重点加大对农村地区的教育投入。这也是区域内教育财政转移支付的重要组成部分。通过第二部分的分析，可以看到义务教育生均经费的城乡差异在数倍至10倍之间。这是现在的差异，如果不采取强有力的措施平衡教育投入城乡之间的差距，那么以后的差距将继续放大。就算现在建立城乡教育投入的转移机制，做到教育投入的均衡，那么原有的差距依然存在。但如果不采取措施，那结果不言而喻，社会的公平、教育的平等将是遥不可及的梦。在市场经济条件下，教育上的不平等是一切不平等的根源。由于教育的不平等，造成能力上的差距，导致就业竞争力的差距，由此形成经济上差距日益扩大。教育上的公平与平等，只有政府动用公共资源的力量才能做到。即使是市场经济最完善的国家，依靠市场也无法做到教育的公平。
4.政府教育财政逐步减少对优势学校的投入，做到区域内相对平等，给予学校同等的国民待遇，特别是在义务教育阶段。为了公平的目标，采取一定的补偿手段，如建立特定的资助制度，是必要的。如，重点扶助薄弱学校，而不是集中财力办重点学校和示范性学校。现要各地政府兴办的示范学校是政府动用公共资源，很大意义上是用钱堆砌而成的，除了加剧同类示范学校的攀比以外，对大多数非示范性学校有何示范作用尚需实践的检验。过去，我们受效率优先的影响，认为集中力量办好一部分学校，那是特殊时期的产物。现在，发达国家的教育公平观也已转变，首先是教育公平、平等，然后才是效率。如，韩国真正免费的义务教育首先从海岛开始。我们也可以从最贫困、需要帮助的人群开始。如关于取消农业税就可以从富裕的省区开始。而实施免费的义务教育则从最贫困地区开始实施真正免费的义务教育。
5.采取教育财政手段，缩小城乡间的师资差距。教育上的差距最核心的当为人的差距，师资的差距，而不是一些现代化设备的差距。我国近年来也办了一些设备一流的贵族学校，有些学校设备优于发达国家的顶级学校，教育质量未必是优秀的。关于这方面的措施日本提供了有益的经验。日本为了重点改善教育中某些薄弱环节或着重提高某一学科，它采取了特殊的振兴的办法，如偏僻地区教育振兴法等。其中一项重要的政策是实行偏僻地区津贴，其数额最高为工资及抚养津贴月额的25%。2001年，财政部和人事部下发了《关于实施艰苦边远地区津贴的方案》，这是好的举措，但标准过低，覆盖面过小。又如2003年，国务院下发《关于进一步加强农村教育工作的决定》有积极鼓励教师和其他具备教师资格的人员到乡村中小学任教规定。但没有具体的政策安排，这种中央出政策不拿钱的做法，只是“空调”的行为。所以，在西部建立教师特殊津贴制度时，须考虑由中央财政直接支付这笔转移经费。
6.调整大、中、小学生均教育经费的投入比例，减少对各种非义务教育的补贴，三级教育投资的分配必须优先保证基础教育，特别是普及九年义务教育的实施。缩小教育投入的三级差距，扭转教育中的“马太效应”。如，2001年普通小学、普通初中、普通高中、普通高校的生均预算内教育事业费支出分别是645.28元、671.81元、1471.12元、6816.23元。小学与大学的生均预算内事业费相差10倍以上，这在世界教育中也是少有的。据靳希斌的研究，发达国家的大、中、小学生均教育经费投入比约为4：1.7：1。随着高等教育收费制度的推行，国家教育财政投入逐步压缩在高等教育经费所占的比例，公共教育财政支出应以义务教育为主，逐步提高义务教育经费在教育财政中的比例。农村学生到城里读大学，其实这是向城市投资，农村资金大量向城市流动，农村的贫困不言而喻了。中央政府只有向基础教育倾斜，这样才能体现在教育财政制度安排上的平等、公正，照顾大多数人的教育需求，体现社会的民主、公平。基础教育领域应当是平等基础上追求效率。
通过上述分析，能够认识到：要改变当前我国基础教育财政制度平等与公平缺失的现状，促进基础教育的公平，教育财政制度安排要考虑制度的平等、公正、民主等伦理需求，而当前的核心是增加制度的公正性的有效供给，建立健全公正的教育财政转移支付制度。