现代大学治理的变与不变，本文主要内容关键词为：大学论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
进入本世纪来，我国政府、高校及社会各界在中国特色现代大学制度建设的研究讨论、探索实践等方面做了许多工作，中国特色的《大学章程》制定工作在新形势下不断推进。这些情况在多卷集的《大学章程》《大学理念、规则与大学治理》等书中有较为集中的体现。笔者一方面为我国大学在现代治理制度和治理能力建设方面取得的成绩感到欣喜，另一方面也感到，在讨论现代大学治理和制度规则等问题时，对欧美国家的大学治理和制度规则的调研有进一步深入的必要性。欧洲是现代大学的发源地，深入研究欧洲大学治理文化的方方面面，对我国推进中国特色现代大学治理和提升治理能力现代化，具有重要意义。 一、法国大学外部治理环境的变化与大学治理 纵观世界高等教育发展史，各国大学的内部治理都不同程度受到外部政治、经济、社会等环境的影响，大学与外部的关系及其内部治理结构、治理方式和内容也在不断演进之中。 1.权力集中的法国教育体制和大学“民主管理”传统 考察法国大学的治理，应与该国中央政府权力集中的国家治理体系联系起来。在当今世界许多国家和地区的高等教育管理体制都在发生变化的背景下，法国的教育管理体制一直保持着高度的权力集中。法国高等教育体制中的“集权性”是通过法律形式行使的。这种“集权性”具体表现在：高等教育政策并不是由各地方决定，而是统一由国家决定；虽有一些高校为私立性质(如商学院隶属于各地区的工商会)，但是高等教育机构整体上属于国立部门；大学文凭上都加盖由国家统一规定的印章；教师是国家公职人员的基本属性至今未变。在经费管理和大学入学方面也明显地表现出这种集权性。经费方面，国家财政拨款是高等教育机构资金的主要来源，占70%到95%，也就是说与法国其他国家公共部门一样，主要依靠纳税收入，只有很小一部分来自用户的缴费；平均每个大学生年均经费约10000欧元，而学生本人每年所缴费用一般不超过400欧元。 同时，相对于这种“集权性”，法国大学的内部治理则继承了欧洲大学“自治”文化的历史传统。大学注重“民主管理”，即建有一套完整的使各利益攸关方(教师、研究者、行政人员、学生等)都有代表参与管理的体系。此外，对国际范围内存在的其他管理模式，例如在管理体制中赋予大学以外的人员更为重要的职责，即引入学校外部人员和社会力量参与治理的机制(Ex-governance)，法国大学的治理文化似乎还没有做好接纳的准备。 2.外部法律规定的变化对大学治理的影响 近十年来，法国高等教育系统进行了深刻的改革，其导火索之一是上海交通大学“世界大学学术排名”的公布。尽管对这个排名的方法有争议，但法国大学在这份排名中的位次远落后于英国大学的情况深深触动法国各界。法国议会、政府和社会有关各界自2005年来推动通过了三项相关法律法规，即2006年的“关于研究的法律”、2007年的“关于大学自主权的法律”以及2013年的“关于高等教育和研究的法律”，三项法律的主要情况如下。 根据2006年“关于研究的法律”的规定，同一个地区的高等教育机构可以进行重组，并整合它们的几项权责。主要目的是要大力提高科研工作效率和质量以及国际知名度。根据2007年“关于大学自主权的法律”的规定，一方面国家层面(即高等教育机构的隶属主管政府部门)在设立新文凭、入学条件、大学课程的选择、报名费金额等方面具有决定权；另一方面，大学在人力资源管理以及对已经拨给学校的预算款项的管理方面拥有自主权。2013年“关于高等教育和研究的法律”则主要针对大学管理体制，规定了一些定义更为明确的框架，以规范地区教育机构的重组。它有两项重要的创新：一是进一步改革大学管理机构，将原有的“科学委员会”和“学生学习和生活委员会”合并成立“学术委员会”(Conseil Academique)；二是进一步推进2006年“关于研究的法律”启动的以“高等教育研究集团”(PRES)形式进行的地区教育和研究机构的重组。为推动以上三项法律的实施，法国政府利用其“集权性”，启动“国家投资计划”。该计划中有两项已经参与并将继续参与法国高等教育和研究的改革和建设，即2008年发起的“校园计划”(Campus Plan)和2010年发起的“未来投资计划”(Investissementsd' Avenir)。 从以上介绍中可以看到，外部法律规定变化对大学治理的影响是明显的，也要看到法国的这种“集权性”改革的多面性。首先，近十年来法国的教育系统发生了决定性的转折，尤其是在管理体制上。国家干预的主要目的之一是要简化法国教育管理体制和系统，一方面减少管理的参与者，重新定义和平衡大学内部治理的各方权力，另一方面通过教学科研的重组，提高国际知名度，精简高等教育机构，减少公共开支。其次，这些法律法规的执行明显表现出法国教育管理体制的“集权性”。法国政府推动这些立法改革的隐含目的是，将鼓励追求卓越与推动大学加强内部治理紧密结合起来。比如：获得“卓越集团”的标签同时也表明，该集团要即刻履行其进一步加强相关教学研究机构“实质性合并”和全面推进治理改革的承诺。再次，从教育角度看，这些法律法规的实行旨在促进法国高等教育的国际竞争力。但是，法国高等教育系统面对的挑战仍然很多。改革措施实际上或许造成高等教育机构自主权的削弱，改革并没有直接回应法国民众关注的两个有关教育公平的主要问题(大学入学的选拔和大学注册费金额)，这样的改革也许与西方传统大学文化中强调的“自治”与“公平”形成悖论。由于预算经费管理权力的下放和大学员工工资水平的上行，造成有些大学运行经费压力加大，而责任并不在大学本身。最后，法国的大学治理文化传统和基本原则，使得高等教育系统的改革只有在各方当事人高度赞成的情况下才能推进，因而在法国实施改革往往需要更长时间，改革的合法性和可持续性要以时间代价来换取。 二、德国高校的自治内容与结构 在德国，政府高等教育管理部门拥有监督学校遵守法律和其他法规的权力，此外没有直接的手段决定大学内部事务。在经费管理、组织机构、教授聘任等方面，德国大学已经依法从他们的主要投资方(即联邦州政府)那里获得了越来越多的自主权。 1.德国高等教育的自治 与法国的高等学校类似，20世纪90年代以来，德国高等学校也经历了外部治理环境的变化。例如，2006年德国对《基本法》进行了修正，废除了联邦的高等教育立法权，联邦层级的《高等教育总法》在2008年完成了其最后使命，取而代之的是《高等教育协定2020》，各州在高等教育领域获得了更多的自主权。与此同时，面对高等教育领域日益激烈的国际竞争，德国实施了两阶段的精英倡议计划，推动了德国高等教育的差异化发展，并成为德国高校治理改革的“催化器”。 在各项高等教育改革中，“自治”是德国高等学校的一个重要发展趋势。在德国，大学自治的定义通常有以下具体内容：学校能相对自主地安排使用资金，包括有权延续至下一年份使用；学校负责所有教职员工事务；学习项目、课程体系、研究、组织结构以及质量管理等均属于学校内部事务；学校设立无政府成员参与的监督机构，以监管学校的行动和决议；学校负责地产、建筑物和基础设施。 政府和大学之间签署多年期的“目标协议”，协议明确的任务与政府资助数额挂钩。例如在黑森州(在其他多数联邦州也一样)，大学和高等教育部共同商议5年期目标协议。目标协议中明确大学发展的总体目标(如每年的招生人数)。州政府和大学之间的目标协议还会附加一个涉及高等教育预算的5年期经费合同，黑森州各大学(包括达姆施塔特工业大学)的基本预算的总金额和分配规则由此确定。 2.大学的权利和责任 在自治领域，德国的黑森州的高等学校可以说是走在最前沿。达姆施塔特工业大学的自治现状就是一个很好的案例。本文以达姆施塔特工业大学为例，说明德国大学尤其在实施自治后所拥有的权利和承担的责任及其内部治理与管理结构。达姆施塔特工业大学是德国第一所自治型大学，根据一部单行法，即《达姆施塔特工业大学法》(TUD-Gesetz)，它享有比大多数的德国大学更大的自主权。近几年，北莱茵—威斯特法伦州、下萨克森州和萨尔州先后修改高等教育法，吸纳了《达姆施塔特工业大学法》的部分条款，增加了高校的自治权。 达姆施塔特工业大学在经费、人员、学习项目、研究等方面的权利和责任如下：第一，经费。达姆施塔特工业大学从黑森州政府获得的专项拨款(即“整体预算”)是其基础经费(约占年度预算的60%)，若单比支出超过政府拨款的5%，则需经过政府批准。为保证预算的执行符合法律要求，大学必须接受外部有资质的财务审计公司对年度账户进行审计，州政府则负责监督。第二，人员。虽然德国大学不相信政府部门有评估教授候选人的能力，但通常多数德国大学聘用教授在程序上仍须经过州政府批准。这不仅让聘用过程变长，也把政府部门放在了一个可以控制大学学术自由发展的位置。这种做法的原因也在于德国大学的员工均为该州的公务员。第三，学习项目。达姆施塔特工业大学无须政府批准就可以自行设立新的学习项目或者终止已有项目。“资金模式+目标协议”保证了学校将会一直保留有需求的教学项目的运行。大学的内部质量管理体系(包括对学院的质量评估)以及项目每五年的外部办学质量认证，保障了每个学习项目的质量。第四，研究。原则上被德国大学聘任的教授可以完全自由地选择研究主题和研究方法，这种自由权利受德国宪法保障。 3.大学内部的治理与管理 与大多数德国大学一样，达姆施塔特工业大学学校层面的管理机构有四个：校务委员会(Pr
sidium)、理事会(Hochschulrat)、评议会(Senat)以及全体代表大会(Universit
t sversammlung)。 校务委员会由校长、总务长和若干副校长组成，负责与州政府和校内各学院的目标协议制订、战略规划、财务决策、员工聘任、学习项目的引入和终止等。针对学校未来发展事宜，校务委员会需与理事会、评议会、全体代表大会等协商，并每年向黑森州议会报告工作情况。理事会是德国大学中近年新出现的机构，是德国大学自主权不断增加的必要元素。达姆施塔特工业大学的理事会由来自其他大学的富有经验的管理人员、研究人员、企业界人士(包括大型公司的董事会成员)以及民间团体人员(包括一名记者)组成，负责对大学的战略和结构提出倡议，在大学资源分配和教授聘任过程中有发言权，可对大学校长的任命提出建议，具有一定的控制权。评议会由教授、学术性员工、非学术性员工、学生代表组成，可向校务委员会就学校大小事务提出建议，包括学校的结构、发展、建造、财务、教学科研、学习项目的引入与终止、人员聘任、荣誉授予等，并负责监督校务委员会的执行管理情况。全体代表大会代表学校的所有团队(包括教授、员工、学生)行使权力，成员由大学所有团队选举产生。全体代表大会有两项基本权利：选举校务委员会的成员、可对学校发展的原则性问题以及所有学术事务发表意见。 达姆施塔特工业大学的发展目标和任务要靠各学院落实。校长与各学院商定目标协议，目标协议基于机构评估，同时包括外部同行评议。目标涉及结构发展、学习项目、研究聚焦领域，以及在不久的将来教授职位空缺的填补。基于一套经费核定公式(其中包括绩效指标等)，大学确定学院年度经费预算。根据学院与大学执行委员会签订的目标协议，学院可以相对自主地使用此预算。 三、美国大学院系治理和管理的体制机制 欧美大学所谓“教授治学、治校”从理念到实践，再到具体体制机制，是伴随着是西方大学和科学思想发展而发展起来的。美国大学继承和发展了欧洲大学治理文化传统。现代意义的“西方大学治理”，是在欧洲中世纪“教学场所”(Studium)和“行会”(Universitas)的基础上发展起来的。因此，研究欧美现代大学治理问题，更要研究其院系等基础组织的治理和管理的基本体制机制。这里以美国大学的情况为例。 1.院系管理的基本体制 美国大学各学院内的管理主要有两套体制机制：一是行政系统，以院长、系主任为核心；二是学术系统，以学科主任为核心。两者俨然分开，但相互关联、支持。“院”、“系”是行政机构，具有对行政资源的调控、管理权，但“院”、“系”不是学术学科。一个系可以仅有一个学科，比如机械系与机械学科在一起；也可以管理数个学科，比如机械系可以有机械和材料两个学科，甚至更多。学科主任对“学科”(Program)负责，具体负责本学科的本科生与研究生两个不同层次的教学科研工作。如果系主任不是学科主任，不能直接干预学科事务。 2.院系章程与治理机制 美国大学各院、系的治理和管理经过长期积累发展，形成了一套旨在促进自我发展、自我约束、自我提升的体制机制。主要包括：第一，各院、系都有自己产生的“章程”(Bylaws)。这些章程面面俱到，十分详细，且在网上公布。章程包括各行政领导的职责、聘用年限、权力范围，各教授的职责、晋升、奖罚和引进机制等等。章程必须相应地经过院、系教授讨论修改，然后投票通过。第二，各院、系内，与行政和学科相关的还有另一套制度性的保障系统，即各类委员会(Committees)，并分为学术性质和工作性质两类。学术类别的委员会包括教授晋升委员会、教学大纲委员会、博士论文委员会等；工作类别的委员会负责院系设置、院系事务等工作。第三，教授、系主任、院长选聘的制度保障。招聘院长的委员会委员可以由学校推荐、教授投票产生，然后实行全球招聘(需要时也借助“猎头公司”)。系主任招聘十分类似，但是因为系主任要负责教学，候选人也会面对本科生讲演，甚至由师生共同投票决定最后候选人，然后推荐给院长定夺。教授的招聘通常是学科主任、学科教授为主导。学校一般把教授名额下放院系，由院系组成招聘委员会，全国乃至全球招聘。第四，各院、系新增学科的建立由教授主导。如果需要新建一个学科，则应先建立学科建设委员会，制订方案(教学大纲、经费预算、学生来源、学生毕业去向等)，提交院学科委员会讨论投票，在全院教授大会上讨论通过后再提交大学相关学科委员会审定，最后还要由大学理事会(Board of Trustees)讨论通过。 3.办学质量保障制度 美国的办学质量保障制度伴随美国大学的发展而发展。美国大学对院系领导的根本要求是学科建设和学科质量的提升。为保证业界的认可，每个学科必须得到学校内部和外部质量保障体系的监督。 美国大学外部质量保障体系在世界高等教育发展史上具有创新性，如哈佛大学的办学质量就是由新英格兰院校协会(NEASC)认证的。学科项目的专业认证是办学质量保障制度的另一个维度，如在工程教育的外部认证中，每个学科只有经过“工程技术认证理事会”(ABET)认证才具备业界认可的教学实力和学术背景。大学院系也非常重视学科质量认证等内部质量保障体系。学科认证一般每六年一次，如果通过认证，学科可持续举办六年。认证的同行评议委员会由各学科教授组成，审核内容包括学科举办目标任务、生源、就业、教学大纲、教科书、作业布置、考试题目等等。 大学院系领导不仅关心学科质量认证和院、系的排名，更关心生源和生源质量，同时还格外关心毕业生的就业率和就业情况。一般州立大学的学生都以在本州就业为主。美国大学的学科尤其工科学科与业界紧密挂钩，一般会邀请业界主管成立院或系级别的业界委员会，为学科提供反馈意见，甚至参与教学大纲的制定或修改。例如，宝洁公司需要高分子工程师(尤其在软物质领域培养人才)，该公司就会联系大学工学院学科主任，建议开设相关课程。这种工业导向显然是为企业服务的，也是对学生职业发展方面的具体要求。但是大学为了保持学术独立性，一般会在一定的范围内考虑业界需要，不会完全采纳业界的特别要求。大学教授有自己独立的教育理念，强调学术独立，不愿受社会和业界的干扰，他们与业界在培养人才、发展学科方面客观上存在一定的矛盾，但这对矛盾体才正是发展教育、支持社会的原动力。 四、对欧美大学管理规则、程序等问题的思考 结合以上对三个国家大学治理文化(理念、制度、规则等)相关问题的深入研究，也结合中国高等教育的实际，我们可进一步从以下几方面来认识和探讨现代大学治理的有关问题。 第一，从历史来看，中国大学制度相当程度从形式上模仿了西方大学内部制度和管理。比如：学位制度(学士、硕士、博士)；管理制度(学院、系、研究所、中心)；系统形式(所有大学体系的职称和名词)。但这只是形式上的模仿。深入地看，西方大学的建设发展过程中“由下而上”的路径特点明显，而中国大学的建设发展的路径则具有“由上而下”的特征。这两条不同的发展路径是由历史条件、政治社会经济文化背景等许多因素决定的。但不管什么发展路径，提高大学治理能力的根本目的还是在于“尊重知识，尊重人才”和“立德树人，培养人才”。相比欧美国家，中国近现代意义上的大学虽然产生的晚，但以古代书院为代表的古典教育思想的积淀和经验，对现代的大学理念依旧能起到指导作用，对此必须认真加以研究和总结。此外，在我国当前推进高等学校章程建设、实现治理能力现代化的背景下，只有通过扩大对外教育交流与合作深入了解和学习对方，才能更科学地建设中国特色的现代大学制度，才能对自己更有“道路自信”。 第二，就欧美大学看，其治理在基本要素上具有一定的共性，但是，对各国大学的外部关系、内部治理结构、管理制度机制等问题不能一概而论。它们模式不同，各有特点，受限于各自的历史传统和现实处境，它们在现代大学的建设中都面临新的治理问题的挑战。欧洲历史上的大学就是特定的行会组织，其基础单位为学院，规模小、组织结构简单，容易形成共同价值、共同目标、共同制度、共同规范，形成学者学生共同体。这种共同体是中世纪以来传统大学管理的组织基础。但是，现代大学规模扩大、学科分化，校内学术单位越来越多，有众多彼此疏远分离的小利益群体或集团，各自为自身利益努力乃至相互争斗，学校整体利益变得越来越遥远。在欧美，大学教职工组织工会化、学生组织也开始变成利益群体，强调维护自身利益，要求对学校问题发表意见，并派代表参加校董事会，传统的师生、校生关系发生根本改变。这样一来，公共治理结构、民主决策、科学管理、科层制度、管理专业化，以及被改造过的高校自治和学术自由传统，就共同构成了欧美现代大学治理和管理制度的几个基本要素。 第三，研究欧美大学治理，有三个前提是明确的。一是各国法律对高校办学自主权有明确界定，如果没有办学自主权，大学就无法结合自身实际自行制定发展规划与管理制度；二是欧美社会对包括大学在内的各类组织有一套逐渐完善的运行和管理规则，没有组织运行规则和程序，大学自主管理、自我约束、自我发展就会无章可循；三是欧美国家已经形成一套较健全的问责制度和办学质量保障制度，大学作为公共组织必须被问责，没有外部问责制度，推动大学提高办学质量与效益就会缺少动力。前文已对第一个前提做了较详细的讨论，这里仅对第二、三个前提再谈些笔者的看法。 首先，必须建立和健全符合我国国情的大学工作规则。欧洲中世纪大学里集中了来自各国的求学人员，他们遵循所在组织特有的学习、生活规则，同时不断吸收和学习外部社会组织的规则。大学的学习者被要求成为“规则”(Rules)的捍卫者和倡导者。这些规则有明文规定的，也有潜在默认的。工业革命后，组织的管理规则和程序细节越来越被规范化，并与西方“民主”和商业文化密切关联。这些集中反映在140年前出版的《罗伯特议事规则》一书中。该书对西方规则文化进行全面总结、梳理、规范和发展，成为西方几乎所有组织所遵循的议事规范。这些规范既涉及基本法治思想(民主、权利保护、权力制衡、程序正当、程序性竞争、自由与制约、效率与公平)，也指导如何提出议事事项、听取和发表意见、提出动议和表决，并对董事会和委员会、公众集会和组建社团、章程、代表大会、纪律审查等都做出了详细规定，其对细节重视之程度令人惊叹。笔者先后参与(包括参加、组织、旁听等)过许多国际组织和大学的活动，深感罗伯特议事规则的根深蒂固的影响力。相比较，鉴于多种原因，在中国高校管理中许多工作遵循的“规则”更多是经验性的，而不是通过白纸黑字规范化的，无论是规章制度还是办事行为，都需要更加注重细节和规则、规范。这些问题在院系等基层一级更需要重视。 其次，应积极推进“管、办、评分离”的大学管理体制建设。我国“管、办、评分离”面临的挑战之一是全国性、地区性的教育专业组织不够成熟，专业能力建设亟待加强。从欧美大学外部对大学的问责运动发展历史看，地区性和全国性的专业协会在评审、监督、指导本专业和本地区的教育发展方面发挥了重要作用。这些协会参与制定教育与职业从业标准，并负责对各校的相应学科专业进行定期检查，促成了全国性教育职业与学术标准的形成。同时，这些行业委员会构成了统一的全国性教育质量标准的组织基础，推动了对欧美大学的质量控制。总之，制度性的专业行会(办学质量认证)与高校联合管理学术质量的体系形成，对稳定和提高院校学术质量作用巨大。在欧美国家，这些协会的标准成了大学学术管理的基本参照，保证本校教育达到专业标准并通过专业协会的定期检查，是学校声誉、生源和财源的基本保证，没有通过质量认证的学科项目则只能关门。 最后，应大力推进高校信息公开工作，推动大学外部对大学的问责。这是大学治理的重要方面，没有信息公开透明和问责，就不可能有现代治理。以美国为例，经过100多年的发展，社会全面树立和建设了对大学的问责意识和问责制度。从1909年科学管理专家库克对哈佛大学等八所大学管理效率进行调查得出负面结论后，由社会发动的对高等学校的检查越来越多。高校意识到，社会问责是高校必须认真对待的问题，质量与效益对学校生存是重要的。同时，一些学校开始增选工商业人士为学校董事，推进管理程序标准化；强调数据为基础的决策方法；实行管理岗位专业化，增加专业岗位和专业管理人员(聘用受过专业训练的硕士或博士担任中层甚至高层管理者)。由此，以改进学校工作、提高管理效益的“院校研究”应运而生。需要指出的是，这种“院校研究”必须以真实数据为决策依据和参考，如果数据弄虚作假，则会阻断通过研究改进工作的可能性。 总的来说，欧美国家大学治理与大学制度的演变和经验可以给我们不少启示和借鉴。但是对中国来说，更为重要的是依据自己的传统和国情，探索具有中国特色的大学治理之道，不断推进体制机制创新和现代大学制度建设，推动大学治理体系的完善和治理能力的提升。
标签：大学论文; 达姆施塔特工业大学论文; 现代大学制度论文; 大学专业论文; 社会管理论文; 社会改革论文; 法国文化论文; 法律规则论文; 制度文化论文; 欧美文化论文; 工作管理论文; 项目预算论文; 美利坚大学论文; 德国大学论文; 法律论文;
