扶贫新政与农民职业教育培训策略的选择，本文主要内容关键词为：新政论文,教育培训论文,策略论文,农民论文,职业论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
中图分类号：G725 文献标识码：A 文章编号：1674-7747(2012)16-0027-07
扶贫开发既是我国面临的一个重要的经济问题，又是一个急需解决的综合的社会课题，它关系到我国社会主义新农村建设，影响着我国和谐社会建设目标的实现。应该说，改革开放以来，特别是《国家八七扶贫攻坚计划(1994-2000年)》和《中国农村扶贫开发纲要(2001-2010年)》实施以来，我国的扶贫事业取得了巨大成就，但今后仍然任重而道远。为进一步加快贫困地区发展，促进共同富裕，我国政府颁布了《中国农村扶贫开发纲要(2011-2020年)》(以下简称《纲要》)，向贫困发起了新一轮的“攻坚战”。《纲要》依据我国扶贫开发的新环境、新特点，提出了扶贫开发的新思路、新政策。本文试图通过对《纲要》精神的理解，就扶贫新政背景下我国农民职业教育培训问题进行一些思考。
一、扶贫新政特点解读
从新近颁布的《纲要》可以看出，我国的扶贫方针和政策既保持了一定的延续性，又体现了新时期扶贫开发的新特点，这里主要就可能对农民职业教育培训产生影响的几个方面做一简要解读。
(一)扶贫标准：大幅提高，首次接近国际贫困标准线
2011年中央决定将农民人均纯收入2 300元(2010年不变价)作为新的国家扶贫标准，这个标准比2009年的标准提高了92%。经过此次上调，中国国家扶贫标准线与世界银行每天1.25美元的名义国际贫困标准线的距离为史上最接近。2007年之前，我国共有两个扶贫标准，即1986年制定的绝对贫困标准(206元，2007年提高到785元)以及2000年制定的低收入标准(865元，2007年底调整为1 067元)。2007年我国农村绝对贫困标准仅为联合国设定的通行标准——人均收入每天1美元的22.2%。此次扶贫标准的大幅上调，标志着我国扶贫开发工作进入新阶段，这必将引发整个扶贫战略的重大转变，从而要求进一步创新扶贫开发机制、完善扶贫政策体系，所有这一切转变必然对我国农村职业教育及农民职业教育培训产生重要影响。
(二)扶贫目标：更加注重扶贫对象观念解放和自我发展能力的提升
贫困标准上调的实质是适应发展型贫困的新要求，以发展型贫困线代替原有的生存型贫困线，不仅关注贫困人口维持基本生存的需要，而且关注其发展的需要。新时期我国农村贫困呈现出了新特点——由生存型贫困向发展型贫困转变，绝对型贫困向相对型贫困转变。目前，我国农村贫困人口与其他人群的收入差距继续扩大，相对贫困问题日益严峻。国务院扶贫办公布的数据显示，2007年全国592个扶贫开发重点县的农民人均纯收入为2 200元，仅占全国农民人均纯收入4 140元的53.1%，占城镇居民可支配收入13 786元的15.9%。[1]而要缩小贫困差距，使相对性贫困和发展性贫困人口减少，依靠传统的扶贫方式显然是行不通的，必须按照《纲要》的要求，“更加注重扶贫对象观念解放和自我发展能力的提升”。
(三)扶贫区域：着力推进集中连片特困地区扶贫攻坚
由区域贫困向分散贫困转变，是我国必须面对的另一个扶贫新特点。目前，我国区域性贫困有所缓解，贫困人口从原来的集中分布，逐步向点(贫困村)、线(沿边境贫困带)、片(特殊贫困区)共存态势演变。592个国家扶贫工作重点县只覆盖了62%的农村贫困人口，其他贫困人口大多分散于一些特殊类型区域。这种贫困分布态势提高了脱贫成本，影响了脱贫速度，同样，也必将会对包括农民职业教育培训在内的各类教育扶贫增加难度，提出新的要求。
(四)扶贫路径：政策支持，强化农民职业教育培训
根据《纲要》精神：要“以促进扶贫对象稳定就业为核心，对农村贫困家庭未继续升学的应届初、高中毕业生参加劳动预备制培训，给予一定的生活费补贴；对农村贫困家庭新成长劳动力接受中等职业教育给予生活费、交通费等特殊补贴。对农村贫困劳动力开展实用技术培训”。要“免除中等职业教育学校家庭经济困难学生和涉农专业学生学费，继续落实国家助学金政策。贫困地区劳动力进城务工，输出地和输入地要积极开展就业培训。”《纲要》的这一精神蕴含着两层涵义，即一方面要突出农民职业教育培训，通过培训路径实施扶贫开发；另一方面就是要通过职业教育培训费用的政策支持，确保有意愿的农民及其子女不仅有机会，而且有可能参加职业教育培训，保证农民职业教育培训工作落到实处。
(五)扶贫策略：强调主体意识，突出参与性扶贫
新一轮扶贫开发的一个显著特点就是，坚持“鼓励和帮助有劳动能力的扶贫对象通过自身努力摆脱贫困”的工作方针，这就改变了以往一味强调在扶贫工作中政府主导以及经济救助的做法。这既是新形势下扶贫开发所要求，也是遵循只有主体积极参与，才能有效脱贫，减少返贫的规律。主体参与意味着在扶贫开发中政府依然起主导作用，但是，这种主导作用的发挥必须以尊重贫困人群，鼓励他们主动参与贫困开发的设计为前提。只有这样，才能提高扶贫的效能，也才能从根本上改变扶贫基础不扎实，返贫率高的状况。
二、职业教育培训视野下反贫策略选择的基础
(一)理论基础
1.反贫困理论。在西方发展经济学中，关于反贫战略理论和模式已形成众多学说，其中最具代表性，更具影响力的是美国经济学家西奥多·W.舒尔茨提出的反贫战略理论。他认为，人力资本是“全面生产要素概念”的核心成分。认为决定现代经济发展的核心力量不是物质资本，而是人力资本。
人力资本缺乏是导致农村贫困的根本原因。关于贫困的原因有多种学说，如拉格纳·纳克斯的“贫困恶性循环理论”、纳尔逊的“低水平均衡陷阱理论”、哈维·莱宾斯坦的“临界最小努力理论”，以及冈纳·缪尔达尔的“循环积累因果关系论”等；而舒尔茨的理论更能揭示发展中国家之所以贫困的根本原因。舒尔茨认为：“土地本身并不是使人贫困的主要因素，而人的能力和素质却是决定贫富的关键。”[2]
教育是实现农村反贫战略的根本之策。舒尔茨认为，要改变贫困落后的状况，就必须向农民进行教育及文化投资，而促进农民掌握科技知识和技能的根本途径是教育，尤其是职业教育培训。他说：“农民学会如何最好地使用现代要素，这既需要新知识又要新技能。这种知识和技能在本质上是向农民的一种投资。仅仅从经验中学习不仅缓慢，而且在许多方面比其它学习方法还要付出更大的代价。在教育能承担起提供基本知识和技能的工作之前，在职培训起着很大作用，特别是对这一代人更是如此。”[3]
2.参与发展理论。参与式发展理论是20世纪70年代出现的关于发展的新思维，由福特基金会引入中国，这种理论的核心是强调发展的参与性，使项目本身更切合实际。参与式扶贫是参与式发展理念被运用于农村扶贫工作而形成的一种扶贫模式。这种模式强调为贫困农户创造表达意愿的机会，赋予贫困农户知情权和监督权，激发他们的参与意愿，发动群众参与扶贫项目的决策、实施和监督过程，从而提高贫困农户自主脱贫、自我发展能力，从根本上解决贫困问题。参与式发展理论还提倡“发展者”与“被发展者”之间的权力逆转，认为农民和政府的观念转变是关键。
(二)现实基础
返贫问题一直是一个世界性的难题，我国经过多年的大规模扶贫开发，绝对贫困人口大大减少，目前面临的主要是相对贫困、发展性贫困问题，这其中特别值得关注的是，由于我国经济不发达地区脱贫基础薄弱，返贫现象严重，返贫率居高不下。如甘肃省贫困发生率达21.3%(2008年)，为全国“之最”；返贫率一般为20%～30%，灾年时可达45%左右，也成为全国“之最”。[4]返贫现象的典型特征是返贫的频发性和反复性。有些地区几乎每年都要发生一两次大的返贫。由于脱贫基础不扎实，一旦外界出现一些不利因素，马上就会出现返贫现象；同时，由于脱贫户总体抗贫能力差、抗御经济风险能力薄弱，所以，潜在的反贫人口规模大。
返贫的根本原因是什么？农户返贫原因复杂，因灾返贫、因病返贫、因教育费用上升返贫、因市场风险返贫，等等，但最根本的、最深层的原因是返贫户农民的文化教育素质低，缺乏职业技能，导致抗风险能力低，创业能力低。也就是说贫困人口脱贫基础薄弱，经不起风浪，归根结蒂就是自我发展能力差。要改变这种状态，最有效的路径是通过教育尤其是职业教育培训，改变他们的素质基础，增强自我发展能力。
三、农民职业教育培训发展策略的选择
(一)以崭新的理念指导农民职业教育培训工作
1.观念扶贫。贫困地区之所以贫困，农民之所以难以脱贫致富并消极对待政府组织的脱贫工作，其中的重要原因是劳动者观念贫困，素质低，从而导致农民自我发展能力与脱贫能力差。所谓观念贫困是指人们由于受传统文化、地域文化等影响，而形成的滞后于时代、社会发展的观念，缺失现代生产生活的观念。观念贫困突出表现为因循守旧的生活观、故土难离的居住观、多子多福的生育观、封闭保守的市场观、重义轻利的义利观和靠山吃山的资源观等。滞后的观念固化为安贫乐道、不思进取、听天由命、重农轻商、坐等救济等愚昧保守的文化心态，弱化了贫困人口脱贫致富的意志和信心。[5]因此，要使我国的脱贫工作卓有成效地开展，那么，扶贫开发工作就应该在通过救济式、扶持式扶贫解决农民基本生产生活条件的同时，首先消除农民的观念贫困问题，必须更加注重通过解决人的观念和素质问题达成农民脱贫的目标。一些研究与实践也表明，人力资本价值的实现在很大程度上依赖于观念因素。因此，投资贫困地区的教育事业，首先要重视观念教育，将观念教育贯穿于知识技能教育中，培养他们的权利观念、风险观念、开拓观念、竞争观念、合作观念，等等，实现文化资本和人力资本的双重积累，从而尽可能地降低教育投资的风险，提高扶贫资源的使用效率，同时，也可以促使政府对发展战略和制度进行不断地纠偏，使制度惠及全体社会成员，而不仅仅是某些既得利益群体。[6]不仅如此，投资于农民的职业教育培训事业，还可以促进人们权利意识的觉醒，促使贫困文化的变迁与改变，可以培养农村弱势群体自我发展能力和“造血”能力，让他们容易并能够获得资源和机会，可以使他们能够逐步融入并适应主流社会，从而走向自我持续的发展之路。
2.主体扶贫。所谓主体扶贫，就是强调在扶贫开发中，农民作为扶贫主体的参与性与积极性。在我国以往各阶段各形式的扶贫开发中，都十分强调政府在扶贫中的主导作用。毫无疑问，政府的主导作用不仅需要，而且在一定的时期，这种作用还应进一步强化；但与此同时，我们始终不能忘记农民才是扶贫开发的主体，没有广大农民主动、积极参与的扶贫开发，难以真正实现扶贫开发的目标，更难以根治农村的贫困，特别是在进入相对贫困的今天，如果没有农民主体的参与，也就难以扭转返贫率居高不下的状态，难以跳出贫困恶性循环的怪圈。参与发展理论要求人们树立起主体参与的理念，这种理念的形成将会促进中国的扶贫开发超越以往仅仅在经济要素范围内谈论贫困的局限性，开始关注贫困人群的主体性对扶贫开发的重要作用；这一理念也要求我们在扶贫开发中让农民作为主体参与扶贫开发的设计，尊重农民的意愿，了解农民的需求。
3.人文扶贫。贫困，不仅仅意味着收入的低下，它还意味着教育、自由、尊严等社会人文要素的残缺和匮乏。一些地区、一些农民，之所以存在久扶不脱贫的问题，重要原因之一就在于贫困文化的束缚，而维系贫困的“贫困文化”极有可能是由外部援助力量和贫困人口共同建构的。这种“贫困文化”是由贫困人口本土文化和外部力量共同构筑的复合体，它以贫困人口本土文化为基础，既存在于贫困人口中，还制度化地存在于贫困地区扶贫政策的整个机制中。[7]大量实践也证明，正是由于政府部门及一些援助机构对贫困人口所处的社会和文化环境的特殊性以及对于外来援助的接受能力等缺乏必要的了解，因此，在很多情况下，虽然政府和有关扶贫机构与组织投入了大量的人力、物力和财力，但良好的意愿并没有收到预期的扶贫效果。所以，笔者认为，要使扶贫开发取得预期效果，就必须首先解决影响扶贫开发的贫困文化，鼓励民众积极地参与到扶贫开发活动中来，改变等、靠、要的惰性心理，逐步实现自主发展。
作为职业教育来说，要充分发挥职业教育的综合影响作用，在对贫困人群进行知识和职业技能教育培训的同时，注重通过教育改变他们的贫困文化，促进他们积极参与到扶贫开发中来。职业教育扶贫开发的作用要逐步从知识、技能层面的传授与训练，上升、扩大到对贫困人群进行生存、发展、文化等层面的深层教育与培训，要激发他们获取、学习、应用和交流知识及信息的能力的意愿。目前，中国的农村扶贫政策逐步强化对人的关怀，对人文贫困的关注正是基于改变贫困民众贫困文化的需要。
4.能力扶贫。在扶贫开发中要以人为本，注重对贫困人群的能力建设。即在尊重贫困人群意愿的基础上，通过适当的职业教育与培训，提高他们的自我积累、自我发展能力，形成有助于自身发展的人力资本。舒尔茨认为，“毫无疑问，无论怎么说，限制贫困经济增长的关键因素是资本比较缺乏。……缺乏哪种资本？是缺乏传统的再生产形式的资本吗？不。非传统形式的资本是由物质资本和人力资本组成吗？是的。”[3]与此同时，大多数农民也把产生贫富差距的原因归咎于自身能力及努力程度。56%的农民认为，能力差异是造成贫富差距的主要原因，41.3%的农民认为，缩小贫富差距主要依靠自身努力。[8]由此我们可以看到，一方面要通过职业教育与培训等路径加强贫困人群的自我发展能力的建设，另一方面，农民也有潜在的接受职业教育与培训，进行自身能力开发的意愿。职业教育与培训的作用正是在于激发他们接受职业教育与培训的积极性，实现他们人力资本积累及自我发展能力提升的愿望。
(二)积极投资于面向农村弱势群体的职业教育培训事业
中国农村贫困的主因在于教育贫困。通过教育改变命运，几乎是中国农村每个百姓都明白的一个道理。人人都希望通过接受教育增加收入，跳出“农门”进“龙门”或“城门”，希望通过教育有更多、更好的择业机会与发展机会，能够从根本上改变自己的命运。这其中就蕴含着这样一个结论：农村贫困的根源在于教育的贫困。中国农村存在的贫困的代际传递或者说世袭贫困现象就说明了这个问题。所谓贫困的代际传递，是指贫困存在父贫困、子贫困、孙贫困的传递性。贫困的代际传递性主要源于农民经济的贫困导致对人力投资的不足，使得农民子弟不能受到应有的更好的教育。有关学者的实证研究表明，在南京市的贫困家庭当中，父辈与子辈的受教育水平之间具有显著的正相关性，即受教育水平在贫困家庭中具有很强的传递性。[5]
世界发展中国家的反贫实践也表明，彻底消除农村贫困的根本之策在于教育。当一国的绝对贫困人口总数下降到总人口的10%以下，这部分人口就很难在短期内通过全面的经济增长摆脱贫困。中国目前农村贫困人口发生率正好落入了这个区间。所以，要真正解决我国农村的相对贫困、发展贫困问题，仅仅依靠通过经济增长的途径难以实现，关键还在于教育，核心在于给予农民及其子弟合适的职业教育培训。
要让农民接受职业教育培训，一方面要调动他们的学习积极性，要为他们提供良好的学习条件，另一方面国家、各级政府应该积极投资于农民职业教育培训事业，让有意愿接受职业教育的广大农民及其子弟不仅有书读，而且读得起书。世界银行组织1999年在对23个国家2万多穷人进行实地考察后认为，“在给消除贫困的各项议题进行排序的时候，几乎所有的穷人都表明他们把教育和技能培训作为他们，特别是他们的子女们能赢得美好未来的关键因素”。[9]
(三)建立有利于保障农民接受职业教育培训权益的制度与政策，搭建贫困人群自我发展能力建设的平台
1.突出制度配置与政策创新，保障农民职业教育权益。在某种意义上可以说，正是由于人们缺乏权利意识，才在很大程度上导致贫困地区必需和必要公共服务的严重缺位，使贫困人口丧失了最基本的生存权和发展权，由此陷入权利意识薄弱——生存和发展必需的公共服务缺失——人力资本匮乏——资源和机会的可获得性差——贫困的恶性循环，进而难以摆脱贫困的命运。因此，与其说能力匮乏是贫困的主要表征，毋宁说权利缺失是导致贫困的重要原因，毕竟能力的贫困在很大程度上是因权利贫困而起。[6]反贫困既需要物质性的救济，更需要包括观念脱贫以及消除非物质的能力剥夺和社会排斥，而要做到这一点就需要通过完善有利于贫困地区、扶贫对象的扶贫战略和政策体系，保证制度的公正，赋予农民以真正的、公平的教育权益。这里需要做的工作主要包括：(1)要降低接受职业教育与培训的学费标准，让农民既有意愿又有经济能力接受职业教育培训，不要让农民因为职业教育与培训的昂贵性而将他们挡在职业教育大门之外；(2)要逐步实行农民职业教育培训免费制度，在条件成熟时，实行农村义务职业教育制度和农民免费培训制度。这既是因为农村职业教育具有准公共产品的属性，应该作为国家的公益性事业予以支持和发展，还因为我国广大农民在现阶段依然难以有富足的经济力量支持其接受职业教育与培训，特别是那些还在贫困的泥淖中挣扎的农民，他们生计尚且难以维持，又何来经济实力去支付职业教育培训费？但接受职业教育与培训又是改变他们命运的最佳之路。要解决这一矛盾，唯有国家和政府成为最主要的职业教育培训买单者；(3)要让贫困农民容易获得职业教育，就必须降低教育的投资风险。接受职业教育是一种投资，有较高的预期收益，人们也正是怀着对教育未来的预期收益才投资或接受职业教育，否则，农民是不会有这样的投资意愿的；与此同时，我们也必须看到，只要是投资，包括对职业教育投资，就必然存在风险。投资职业教育的风险主要来自于学费成本、就读期间的收入的失去和发展的机会成本、就业成本、“读而无用”的成本以及其它生活成本等。所以，必须通过各种路径，降低农民接受职业教育与培训的成本，尤其是要降低他们的就业风险，为提高他们就业的收入待遇提供高质量的教学和就业服务等。
2.建立、优化有利于贫困人群学习和发展的职业教育培训服务体系。既然教育尤其是职业教育和培训是改变中国广大农民命运的关键，那么首先就必须为他们提供有利的学习条件，包括：(1)建立发达的农村职业教育与培训体系，既要为农民提供充足的教育机会，更要为他们提供适当的教育类型和形式，即不仅要为他们的子女提供优质的初中等教育的机会，还要为他们的子女及自身创造接受职业教育与培训的机会；(2)不仅要有丰富、优质的教育机会和教育类型选择，还应该为他们创造便利的学习机会与条件。要根据农民的特点，进行职业教育与培训点的布局以及学习时间的安排，为他们提供时时处处都能够接受职业教育与培训的条件；(3)改善农民职业教育培训的质量，包括提供优质的师资、良好的实践教学设施等等。
(四)精确锁定贫困目标人群，积极组织和推进现代农民职业教育培训工程
1.瞄准贫困人群，建档立卡，保障每个贫困人口的职业教育培训权利。有关教育主管部门以及职业教育培训机构，要根据各级扶贫部门掌握的贫困人群信息，对贫困地区劳动力资源进行深入调查，摸清贫困人口劳动力的数量情况、分布特点、教育程度以及接受职业教育与培训的意向，对他们进行科学分类，做好建档立卡工作，在此基础上制定近中期贫困人口的职业教育与培训计划，包括：每年、每学期对贫困人口的培训数量、培训形式、培训时间、培训菜单以及培训项目，等等。
制定职业教育培训计划必须注意做到：既有年度计划又有中长期计划；要确保每个贫困家庭在短期或者近期都有一个劳动力得到培训的机会；确保每个有意愿接受职业教育培训的贫困人口有机会接受职业教育培训；要优先满足弱势群体接受职业教育培训的需要，使每个具有培训意愿的贫困人口不至于因为经济问题而失去通过培训实现职业发展和改变命运的机会。
2.突出贫困地区新生代农民工职业教育培训。这是通过对新生代农民工职业教育培训，满足其对城市文明的渴望，使他们能够更好地融入城市生活，同时，使他们获得在城市生存与发展的职业技能和市民素质；通过积极有效的职业教育培训，使新生代农民工有更大的生存和发展空间，既保证他们的生存质量，又能使得他们具有发展的前途；通过培训，提升他们的创业技能、维权技能；通过培训，建设他们的心灵家园，充实精神世界。这是一个新课题，职业教育培训部门应对这部分人给予特别的关注，并付诸积极的行动。
3.关注贫困地区留守农民的职业教育培训。关于新生代农民工以及转移农民的培训问题，已经或者正在受到越来越多的关注，但与此同时，我们也应该看到，留守农民的职业教育培训问题却成了被教育遗忘的角落。应该说，培养一代新型农民，鼓励有文化和农业技能的青壮年农民留在农村，事关农业长远发展，应作为一项基础性重大工程来抓，而且，这项工作已经到了非抓不可的时候了。“3860部队”留守农村是我国当今农村的真实写照，这一现实如果不能得到改观，那么，不仅现代农业难以发展，社会主义新农村缺乏建设的生力军，甚至留守儿童落水找不到青壮年施救之类的悲剧、心酸新闻将会继续上演，频频见之于报端和电视。
社会主义新农村建设需要部分青壮年农民留守农村，现代农业发展需要以青壮年为主体的新型农民，这就给我们的职业教育培训提出了研究的课题。笔者认为，基于职业教育培训的视角，培养留守农民、新型农民有两个问题特别值得重视：一是要研究社会主义新农村建设、现代农业发展需要怎样的留守农民？现有的青壮年农民具有什么样的特点？已经具备了怎样的基本素质？他们的职业素质结构存在怎样的缺陷？有什么样的需要？二是要研究如何通过职业教育与培训使他们成为真正的留守农民、新型农民？这是一个关键问题。如果通过我们的职业教育培训，他们感到“学非所用”或者“无用武之地”，那么他们仍将成为被动的“飞鸽牌”“转移农民”。
4.积极开展现代农民职业培训工程。职业教育是脱贫致富的重要途径，因此，要按照培养“讲道德、有文化、懂技术、会经营的新型农民”的要求，通过职业教育与培训，使贫困地区的农民整体素质有所提高，就业能力与创业能力明显增强。尤其是要通过职业技能培训，帮助青壮年贫困农民成功转移就业；通过创业培训，使扶贫开发工作重点村的干部及致富骨干真正成为贫困地区新农村建设的带头人；通过农业实用技术培训，使每个贫困农户至少有一名劳动力掌握1-2门有一定科技含量的农业生产技术。为此，教育部门要加大统筹协调力度，集中实施一批教育富民、教育移民、教育惠民工程，着力推进集中连片特殊困难地区教育扶贫攻坚。一方面要通过实施“现代农民教育培训工程”，培养农村星火科技人才、农村科技创业人才、农村乡镇和社区干部、农民大学生，另一方面要通过实施“现代农民教育培训基地建设工程”，即通过实施农村“成人教育标准化建设工程”、“星级社区教育中心建设工程”等推动农民教育培训条件的完善，提高成人教育服务能力和水平；同时，通过“农民信息高速公路建设”等工程，提高教育媒介在新农村建设中的作用，尽最大可能扩大培训覆盖面，让更多的农民受益。[10]
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