社会转型与公共政策，本文主要内容关键词为：公共政策论文,社会转型论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
分类号：D601
文献标识码：A
文章编号：1000-5218(2001)-04-0021-06
社会转型“是指社会结构和社会运行机制从一种型式向另一种型式转换的过程”。[1](306)政策理论和实践证明，社会结构和社会体制类型与公共政策选择之间密切关联。很明显，单一公有制的所有制结构和高度集中的计划经济体制条件下的公共政策，同以公有制为主体、多种所有制并存与共同发展的所有制结构和社会主义市场经济体制背景下的公共政策，就有着基础性乃至根本性的区别。因此，随着当代中国由传统农业社会向现代工业社会、高度集中的计划经济体制向社会主义市场经济体制、封闭型社会向开放型社会的转型，探讨社会转型与公共政策的内在关系，对转型时期的公共政策进行重新认识和定位，确立发展、效率和公平的价值取向，建立以利益协调为基础的政策机制。这对于推动社会转型进程，促进中国社会发展和现代化建设，无疑具有重大的理论意义和实践意义。
一、社会转型：公共政策重新定位的客观依据
美国著名政治学家截维·伊斯顿认为，“公共政策是对全社会价值作权威性的分配。”[2](2)这是西方学者关于公共政策论说中一种颇有代表性的定义，突现了公共政策范畴的社会利益分配功能，可资我们借鉴。我们认为，所谓公共政策，就是政府、执政党在特定时期为实现一定的社会政治、经济和文化目标，在对社会公共利益进行分配的过程中所制定的行为准则，它是一系列谋略、法令、措施、办法、方法、条例等的总称。
发生于20世纪70年代末、80年代初的改革开放，是中国有史以来一次最全面、最深刻的社会转型，其实质就是完成经济、政治和文化等领域全面性的社会变革，由传统农业社会向现代工业社会、高度集中的计划经济体制向社会主义市场经济体制、封闭型社会向开放型社会转变，实现中国特色的现代化。社会转型使中国政府公共政策面临的客观环境发生了深刻而全面的变化：一是政策环境由相对稳定的状态进入现代化全面启动、社会结构全面转型的状态，现代化由经济到政治、文化向社会各个领域全面推进，社会转型涉及社会结构、社会运行机制以及价值观念等方方面面；二是建立社会主义市场经济体制、建设社会主义民主政治和精神文明成为中国共产党、政府和全国各族人民新时期的总任务；三是社会发展战略和价值取向由“以阶级斗争为纲”、以政治运动为中心转向以经济建设为中心，大力发展生产力成为社会主义初级阶段的根本任务；四是科学技术迅猛发展，渗透到社会生活的各个领域，正在成为推动当代中国社会发展及其现代化的“第一生产力”；五是整个社会由闭关自守走向全面对外开放，批判地借鉴和吸收人类创造的一切优秀文明成果，成为当代中国人的大众心态和普遍共识；六是国与国之间的竞争已由以往的政治、军事较量为主转变为以经济、科技、文化和意识形态为主的综合国力较量，经济发展与科技进步成为衡量一个国家综合国力的根本标志，各国政府都把发展经济和高新科技作为公共行政及其政策的首要任务，等等。上述变化，使中国政府公共政策的客观环境今非昔比，要求对转型时期的公共政策进行重新定位，从而与变化了的社会结构、体制及其运行机制相适应，求得两者的动态平衡，发挥其应有的政策功能。
首先，从所有制结构与公共政策的关系看，由单一公有制的所有制结构向以公有制为主体、多种所有制并存与共同发展的所有制结构转型，必然对我国政府公共政策的制定及其实施，产生重大而深远的影响。
改革开放以来，我国逐步打破了公有制一统天下的所有制结构，形成了以公有制为主体、多种所有制并存与共同发展的新格局。1978年，我国工业总产值的所有制结构中，国有经济占77.63%，集体经济占22.37%；1999年，国有经济占20.31%，集体经济占35.37%，个体经济占18.18%，其他经济占26.14%。[3](409)所有制结构转型的这种客观现实，要求对我国政府的公共政策进行重新定位：一是为各类所有制经济的发展创造公平竞争的市场环境和同等市场条件，逐步消除这方面的政策倾斜乃至政策歧视，这是保证多种所有制并存和共同发展的一个重要条件。二是打破各种所有制界限，在政策上允许和鼓励不同所有制经济之间的相互渗透与相互融合。因为在现代企业制度下，只有如此，才符合公平竞争的原则和市场经济的内在要求。
其次，从经济体制、运行机制与公共政策的关系看，由高度集中的计划经济体制向社会主义市场经济体制转型，必然对资源配置方式、政府经济角色和宏观经济调控模式等产生重大影响，要求实现公共政策基础和功能上的转变与转换。
中国经济体制转型的基本含义和本质所在，就是实现资源配置方式由以行政手段为基础的计划配置方式向以市场机制为基础的市场配置方式的根本转变。在中国，经过20多年的改革开放，市场的资源配置格局已经基本形成。资源配置方式的转变，必然伴随着相应的政策基础转变，即政府公共政策的立足点和出发点发生根本变化。在市场经济条件下，政府及其公共政策必须尊重市场配置的内在要求和客观规律，为市场机制作用的有效发挥提供政策支持，而不是相反地去限制、干扰或破坏市场的基础性配置功能。同时，随着市场经济体制的确立，政府的经济角色也必须实现从政经合一、政企合一向政经（职能）分离、政企分开的方向转变，按照市场经济的要求，彻底转变政府职能，建立适应市场经济要求的行政管理体制，减少对企业经济活动的行政干预，培育和发展社会中介组织与市场中介组织。与此相适应，政府公共政策也必须从旧体制下那种政经角色不分、职能不分、以干预微观经济活动为己任的状态下彻底摆脱出来，转变到切实分清政府的行政管理职能和所有者职能，以宏观调控为重点，以弥补市场缺陷、充分发挥市场机制作用为基本着眼点，为各种所有制企业、各类市场主体和投资主体创造公平竞争环境，为全社会提供必要公共产品和公共服务的轨道上来，体现现代市场经济中政府应有的经济角色职能和地位。此外，随着中国经济市场化进程的推进，市场机制作用不断增强，政府宏观经济调控模式实现由以计划为基础向以市场为基础、以行政手段为主向以经济和法律手段为主、以直接控制为主向间接调控为主的转变，政府公共政策在宏观经济调控中的地位和作用，也必然重新加以定位，实现自身的功能转换，即通过公共政策以及有关法规，逐步健全市场规则，消除市场障碍，打破地区封锁和部门、行业垄断，以便尽快形成统一开放、竞争有序的市场体系；逐步建立适应现代市场经济要求的宏观调控政策体系和政策协调机制，以利于保持经济总量平衡，促进结构调整与优化，实现国民经济的持续稳定增长。
最后，从对外开放与公共政策的关系看，对外开放政策的实行，促进了我国由封闭型社会向开放型社会的转型；反过来，对外开放的深入发展，又对中国政府的公共政策提出新的要求。
对外开放是中国政府一项长期的基本国策。正是对外开放政策的实行，促进了中国由封闭型社会向开放型社会的转型，使中国经济日益与世界经济接轨。当前，世界经济正日益趋向全球化、一体化，在国际经济体系已经形成、世界市场被瓜分完毕、国际竞争日益激烈的历史条件下，包括中国在内的“后发展”国家要想在基本一体化了的世界经济体系中保护民族经济、开发海外市场、打破外国贸易壁垒、反对经济贸易制裁，并在竞争中争得一席之地，在尽可能短的历史时期内实现工业化，向现代化国家过渡，就必须组织起一个具有前导意识和民族责任感的现代化领导集团，通过各种必要的公共政策以调动、集合、配置、开发、获取、优化资源，进行现代化建设，尽快缩小与发达国家的发展差距。同时，还应当看到，出于既得利益的考虑和对一个强大中国的莫名恐惧，以美国为首的西方国家总是千方百计地遏制中国，不遗余力地炮制所谓“践踏人权论”、“中国威胁论”、“粮食危机论”、“遏制中国论”等论调，企图以此来诋毁中国的国际形象，给我国的经济发展设置障碍。这一切都对中国政府的公共政策提出新的要求：一方面，坚定不移地坚持对外开放，走向世界，加强国际合作，积极争取有利的国际条件，促进经济快速增长，增强国际竞争能力；另一方面，坚持独立自主，反对霸权主义和强权政治，健全防范风险体系，确保国家经济与政治安全，维护国家利益和民族利益。
二、发展、效率、公平：转型社会公共政策的价值取向
价值取向是公共政策不可回避的问题。在公共政策制定和实施的过程中，价值不仅体现着对人的需要的某种满足，而且还体现着人的主动追求。的确，在通常情况下，公共政策不过是人们在比较、鉴别、协调、平衡的基础上进行价值选择的结果，背后体现的是利益关系。当代中国社会转型的实质就是完成经济、政治和文化等领域全面性的社会变革，实现中国特色的社会主义现代化，其目的就在于为了中国各族人民的根本利益，最大限度地满足人民群众日益增长的物质文化需要。这样，发展、效率和公平，必然成为转型时期中国政府公共政策的价值取向和追求目标。
“发展才是硬道理。”[4](377)当代中国社会转型的要旨在于发展自己，这是现阶段全国各族人民的根本利益所在。中国政府的公共政策，要把发展作为自己的首要价值取向与追求目标。这是因为：首先，发展是一个时代性的问题。20世纪80年代以来，和平与发展成为时代的主题。世界各国特别是我国周边国家都把发展作为本国政府的首要任务，致力于发展经济，推进现代化进程。这就深刻地表明，发展已经成为一种带有世界历史性的客观需要，成为人类的普遍共识。中国政府及其公共政策，如果没有认识到这种需要的客观性、迫切性，就要使我们的国家在时代的发展中落伍，就无法实现振兴中华、屹立于世界民族之林的夙愿。只有抓住机遇，加快发展，把已经耽误的时间弥补回来，中国才有希望，中华民族才能复兴。其次，发展又是一个政治性的问题。中国的发展首先是发展经济、提高综合国力，这是毫无疑问的。但是，对于发展问题的认识，却不能仅仅停留在经济上，要把经济问题同政治问题紧密联系起来，把经济发展上升到政治问题的高度。对于中国来说，经济发展“是当前最大的政治”，“是压倒一切的政治问题”。[5](194)20世纪80年代末、90年代初的东欧剧变、苏联解体，其根本原因就在于没有解决好发展的问题。历史和实现一再告诉我们，社会主义只有不断发展自己，不断提高综合国力，不断提高人民群众的生活水平，才能立于不败之地。否则，就要被开除“球籍”。最后，发展还是一个战略性的问题。中国现代化建设包含的问题很多，矛盾十分复杂：我国经济、文化、科学技术落后，还有诸如保持政治稳定、维护和实现国家统一、加强国防建设等等一系列问题。所有这些问题，都需要采取正确的政策和措施逐步加以解决。而解决中国所有的困难和问题，都集中到一点，就是必须把发展放到首位，用发展统领一切，在发展中变被动为主动，变不利为有利，变困难为成就。“中国解决所有问题的关键是要靠自己的发展。”[4](265)
效率问题，实质上就是如何实现社会资源的有效配置问题。提高效率，加快发展，创造出更高的劳动生产率，这是社会主义初级阶段中华民族孜孜追求的目标和利益所在，必然成为转型时期中国政府公共政策的基本价值取向。我国社会主义初级阶段发展生产力的历史任务和市场经济的确立，把效率问题提到了突出的位置。所谓效率，从经济学上讲，就是劳动的效果与劳动量支出的比率，或者讲是投入与产出的比率，它是生产力发展水平的反映和标志。效率问题归根结底就是发展生产力的问题。作为一个“后发展”国家，现阶段我国生产力水平低、层次多，经济相对落后。如何在一个相对而言比较短的时间内，大力发展社会生产力，缩小与发达国家的发展差距，步入现代化国家行列，效率问题至关重要。是否有利于效率、有利于生产力的发展，归根结底是否有利于社会的发展，这是任何一个社会，任何时候都普遍适用的判断一切是非得失的基本原则。一个国家、民族，如果效率低下，浪费人力、物力和财力资源，就必将被效率高于它的国家或民族所剥削、侵略，即“落后就要挨打”。因此，对于中国来讲，只有高效率所带来的社会生产力的极大发展，才能加速社会转型的进程，实现中国特色的社会主义现代化。
保证社会公平，这是公共政策选择的一个永恒主题，当然也是转型时期中国政府及其公共政策的基本价值取向。“一切公平问题归根结底都是人与人的利益关系问题。”[6](3)公共政策作为理论与实践、理想与现实的结合点，是处理各种利益关系的原则和决策，其本质是通过政府的权威性活动向社会分配利益。当前，我国正处于社会转型时期，由于市场经济建立的过程性以及自身不可避免的缺陷，使得中国政府及其公共政策对市场干预的目标必然是多元的。就经济目标而言，除了经济增长外，中国政府及其公共政策还要着眼于解决公平问题。这既是建立市场经济的客观需要，也是保证市场经济健康发展的要求。因为，市场所表现出的种种缺陷，如垄断性竞争、公共产品缺乏、假冒伪劣充斥、生态与环境破坏、社会收入分配不公、地区发展差距拉大等等，都需要中国政府及其公共政策更多地从公平角度处理，才能从本质上加以解决。否则，不仅影响经济增长，而且危机社会稳定，最终导致社会转型和现代化进程的中断。战后，许多发展中国家只重视经济增长而忽视社会公平，最终导致分配不公、两极分化、政治腐败、社会动荡的“有增长无发展”的沉痛教训，应当引起我们的高度警惕。中国实现由计划经济体制向市场经济体制的转型，关键在于正确处理政府干预与市场的关系，通过公共政策解决公平问题，即制定公平的竞争规则，营造公平的市场环境，建立公平的分配机制与原则，从而保证社会主义市场经济健康、有序地发展，保障人民群众的物质经济利益。
三、利益协调机制：转型时期公共政策的理性选择
马克思曾指出：“人们奋斗所争取的一切，都同他们的利益有关”。[7](82)公共政策作为特定政府、执政党所制定的具有明确目的、目标或方向的计划、规划或所采取的行动，作为由一系列的活动所构成的过程，自始至终与人们的利益密切相关。因此，公共政策的本质是社会利益的集中反映和体现，是对社会公共利益的调节与分配。公共政策的制定和实施，实质上就是政策主体（政府、执政党等）依据自身所代表的社会利益的需求，对复杂的利益关系进行调整、协调的过程。基于这样的理解，我们认为，随着中国由传统农业社会向现代工业社会、高度集中集权的计划经济体制向社会主义市场经济体制、封闭型社会向开放型社会的转型，建立以利益协调为基础的公共政策机制，这是中国政府明智而正确的选择。
利益协调，是当代中国转型社会有效发挥公共政策功能的客观要求。转型时期中国社会所有制结构由以往单一的公有制结构向以公有制为主体、多种所有制并存与共同发展的所有制结构转型，市场经济的建立与发展，必然在现实社会中产生不同的利益主体，加剧原有利益结构的分化、转换和新的利益结构的组合、重构，从而导致社会利益结构的转型，即由计划经济时代的整体性社会利益结构向市场经济条件下的多样性社会利益结构的过渡。因此，从利益的角度看，当代中国社会转型以及由此而引起的利益主体分化的实质，就是在社会利益趋向于多样化和复杂化的变化过程中，既有新生利益的出现和对新生利益的分享，又有对既有利益格局的调整和重新分配；既有利益竞争的扩大，又有多年积累下来的社会利益差别、利益摩擦和利益矛盾的显形化。旧体制中形成的利益主体，新体制条件下正在产生的利益主体，以及新旧体制转换过程中形成的利益主体等等，相互交织在一起，亦消亦长，使社会利益结构呈现出多元发展、急剧变动的鲜明特征，使社会利益关系变得更加纷纭、复杂。在社会利益大分化和新组合的背景下，如何建立与转型社会、市场经济相适应的政策机制，成为当代中国公共政策面临的主要问题。我们认为，建立中国社会转型时期的公共政策机制，要以处理和协调好各种社会利益矛盾、利益关系为基础，着眼于问题的解决。为此，必须做到利益明晰化、利益市场化、利益规范化和制度化，并使之成为当代中国公共政策利益协调机制的三个重要环节。
第一，利益明晰化，这是转型时期公共政策利益协调的前提和基础。
利益明晰化，就是要认清现阶段中国社会有哪些利益差别、哪些利益矛盾，辨别各种利益差别、利益矛盾质的规定性及其量的区别，使不透明、混沌模糊的利益差别、利益矛盾、利益关系变得明白、透明和清晰。完全可以这样说，利益明晰化是当代中国社会转型时期公共政策实现利益协调、正确处理利益矛盾的首要环节和基本前提。要使利益明晰化，就必须做到：其一，利益主体明晰，即承认并确立各个利益主体的独立利益，打破单一利益主体的格局，允许多元利益主体存在和发展，使各利益主体的利益边界明晰化，形成多元化的利益发展格局。相反，如果利益主体不明晰，利益关系就无从理顺。其二，利益表达明晰，即要有反映、表达和代表各种利益要求的利益表达主体——社会政治组织或群众团体组织，强化利益表达主体的自主性，加强利益表达的明晰度和透明度，畅通利益表达渠道，使不同利益主体的不同要求明晰化，扩大不同利益主体之间以及不同利益主体与政府决策部门的信息交流和沟通。相反，如果利益表达不明晰，就不能及时暴露利益矛盾，影响政府决策的针对性和科学性。其三，利益差别明晰，即承认利益差别并将其限定在一定的限度内。利益差别是社会主义初级阶段乃至整个社会主义时期必然存在的一个客观事实，承认利益差别，并自觉利用利益差别调动劳动者的积极性，通过一部分人先富起来最终走向“共同富裕”，这是社会主义社会发展动力持久不衰的重要原因。但是，利益差别作为社会发展动力而起作用，不是无限度的，利益差别只有在一定限度内才具有积极的意义。利益差别太大，会激化社会矛盾，造成社会不安定；利益差别太小，不足以激发人们追求利益的内在动力和积极性，同样起不到动力的作用。
第二，利益市场化，这是转型时期公共政策利益协调的核心。
利益分配、利益调节方式、利益结构的构成，从来都不是人们能够随心所欲的，而是受制于一定社会的经济结构和经济关系。在当代中国，人们交换各自的劳动和产品，必须通过商品经济形式。商品经济的存在，决定了现阶段人们的利益分配、利益调节方式，必须以市场为主要途径，以价值为其主要经济形式。简言之，决定了利益必须市场化，即主要通过市场、用经济手段调节利益矛盾。在此意义上，完全可以这样说，利益市场化是建设利益协调机制的核心与主体。要使利益市场化，就必须首先打破产品经济型利益分配方式，如供给制分配、暗补性分配、实物性分配、无偿分配、福利分配等等，使利益分配逐步货币化、市场化，走出产品经济旧体制。同时，与市场机制相适应，利益调节必须纳入市场的统一轨道，从以行政手段为主转变到以经济杠杆为主，使利益调节既能有力激发利益主体的利益驱动力，又能有效调动利益主体的利益约束力，并通过利益推动，自觉引导人们的经济行为，从而使社会经济有序而富有活力。此外，还要打破原有的城乡、阶层、身份等等封闭与隔离的利益结构，构造一个具有开放性、流动性的市场型利益结构，推动和催化旧的利益结构的分化与重组，培育和扶植新的利益主体形成，从而造就一个有利于生产力发展、市场经济所需要的开放性利益结构。
第三，利益规范化、制度化，这是转型时期公共政策利益协调的保障。
建立利益协调的政策机制，必须有一整套完善而科学的具体制度、体制、法规作保障，形成一个规范化、制度化的利益环境。实现利益的规范化和制度化，是建立利益协调的公共政策机制的根本保证。当前，建设新型利益环境，实现利益规范化、制度化，根本和首要的任务就是使公共政策体现效率原则，坚持生产力标准；体现公正和公平原则，坚持机会平等与按劳分配。效率优先是市场经济的根本目标，以更快的速度发展社会生产力，是社会主义优越性的根本所在和中华民族的根本利益。效率优先意味着充分调动每个利益主体的劳动积极性，以促进时间的节约，物化劳动和活劳动消耗的减少，社会资源配置的有效与科学，人的活动能力和素质的改善，科学技术发展步伐的加快，等等。发展生产力，提高效率，是社会主义社会发展的根本途径，是社会主义社会不同利益主体关系协调的基本前提。在一个效率低下、物质财富和精神财富普遍匮乏的社会中，要实现不同利益主体之间的协调关系是根本不可能的。公正和公平是实现社会主义社会利益规范化、制度化的又一基本点，它与效率共同构成社会主义社会利益协调乐章的和谐主旋律。社会主义制度的本质，要求在利益协调中贯彻社会公正和公平原则。社会主义公正、公平的利益关系，是由机会平等和按劳分配两个层次的公正平等所构成。所谓机会平等，是确立每个商品生产者平等劳动、平等交换的权利，是使一切个人获得其才能总和得到充分发挥并由此取得成就的机会，包括就业、教育、参与民主管理、合作、参政议政、民主监督等机会。所谓按劳分配，就是承认每个人具有不同的劳动能力，要求等量劳动取得等量产品，允许和鼓励能力强、贡献大的人得到更多的物质和精神利益。很显然，劳动差别的存在是社会主义利益公正关系的前提，而结果差别、报酬差别的存在则是社会主义利益公正关系的必然结果。社会主义的利益公正与平等，就是以机会均等、平等劳动为基础的按劳分配。机会平等是效率的源泉，它为每个利益主体提供了自由竞争、多方面发挥能力的环境，提供了自主选择生产资料、资金和劳动力、优胜劣汰的市场；按劳分配是效率的动力，它为具有不同劳动能力和不同生产、经营、决策、应变能力的利益主体带来不同的利益、收入。因而，机会平等和按劳分配，必然成为利益主体增加收入和扩大利益的内在驱动力，推动他们不断提高劳动生产率；必然成为利益主体形成趋利避害和自我约束的内在制动力，规范和制约他们按照客观经济规律办事。
收稿日期：2001-03-27
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