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摘要：在政府投资项目的建设过程中，由于各方面的原因常会出现工程变更问题，为确保财政资金能够安全、有效地运行，必须进行合理地政府投资项目的工程变更管理。文章重点就政府投资建设项目的工程变更管理对策措施进行了探讨。
关键词：投资项目；工程变更；原因分析；对策措施；建议
政府投资工程建设项目与国民生关系密切，财政资金投入大，占用公共资源多，社会关注度高，在很大程度上决定着我国经济发展的速度、规模、质量和效益。近年来，我国出现了越来越多的政府投资项目工程，对大多的政府投资项目工程而言，出现项目工程变更是常有的现象。如果忽视对这些政府投资建设项目工程变更的管理，会对政府投资项目工程的质量、财政资金的合理利用性带来巨大的影响。因此，针对此类现象，采取必要的手段，加强对政府投资项目工程变更的管理势在必行。下面，笔者简要分析了工程变更的主要原因，并提出了相关的对策措施及建议，以期能提高政府投资建设项目工程的变更管理水平。
1 问题的提出
社会、经济的快速发展带来了政府投资项目的大量实施，同时伴随科技的进步，项目建设周期越来越短，各个环节的工作时间都被大大压缩，必然引起论证和决策的粗糙和不严密，出现项目实施过程中大量的工程变更。
从中可看出，无论是有变更项目数、变更投资额、单个最大变更投资额还是单个最大变更比例都很大，而且是逐年大幅度提高。如，有变更项目从2006年的3.6%提高到2009年24.5%，单个最大变更比例从2006年的2.9%提高到2009年的35.1%，单个最大变更比例超过了项目估算的1/3。而在这些变更中几乎没有项目是调低的，可以说政府投资项目的投资概算控制在某些项目中形同虚设。
工程变更的普遍存在，带来以下问题：影响项目功能的实现、影响工程质量和进度、影响工程投资、严重的影响政府投资计划的实施，有可能带来腐败现象，等等。因此，严格控制政府投资项目工程变更，进一步规范政府投资项目变更行为势在必行。
2 工程变更的主要原因
2.1 基本建设程序执行不严格
工程建设项目应该经过项目立项申请、可行性研究、初步设计的审批程序，再进行施工图设计和工程招投标。但目前政府投资项目建设中存在投资概算未经批准即进行招投标，进入施工，也有为应付立项而设计的现象。由于建设程序错位，产生边设计、边施工、边变更的“三边”工程，造成设计变更频繁，现场签证多的情况，不仅增加了工程管理难度，也造成投资失控。某污水处理厂工程，由于设计深度不足，招标后对设计方案进行了大幅调整，导致超原立项金额100%还多；某中学新建工程初步设计时为使投资概算不超过立项，其中运动场跑道设计为煤渣跑道，实际调整为塑胶跑道，这一项就由原来的议标价135万元调整到276万元，增加1倍多。
2.2 招标文件编制不够严密
招标文件的编制质量是保证整个工程实施是否顺利实施的关键之一。审计中发现的主要问题一是招标文件的编制存在漏洞，有的工程量清单中项目内容描述不够详细或漏项少算、有的工程量清单报价与材料清单表报价缺乏一致性和严密性，与编制的标底存在矛盾、对新增项目的结算条款未作明确规定等等，这些都将引起工程变更。如某污水泵站工程，标底编制时已计入调节池防腐项目，而在统一口径说明中未涉及调节池防腐，为此标底编高20多万元。泵池盖板为钢板，设计厚度10cm，标底编制时由于未能及时发现设计厚度这一明显错误，在实际施工时取消了此项从而产生变更。二是招标时暂定项过多。由于有些项目的设计不完善或部分材料一时不能确定等原因，建设单位和招标代理机构往往将不明确的部分作暂定价的形式处理。暂定价的项目越多，实施过程中的重新设计或重新明确的量也越多，也就是工程变更越多。某道路改造工程中标价2985万元，扣除规费税金193万元，甲方预留金150万元，剩余工程量清单项目合计为2642万元，但其中的暂定总价项目或暂定材料价项目合计1609万元，占清单项目总费用的60.9%，过多的暂定价使得工程招标竞争失去了实际意义，也影响了工程的顺利实施。
2.3 建设管理松懈，工程变更签证不够规范
（1）建设单位擅自提高建设标准，随意更改建筑材料。由于建设单位概算控制意识普遍比较淡薄，设计阶段为规避一些敏感问题而降低标准，在工程实施过程中通过变更来提高标准或改变功能，这是比较普遍存在的现象之一。
（2）实施阶段控制力度不够，工程变更联系单滞后，变更的材料价格未及时确定，此类情况最为普遍，直接后果就是增加了结算价确定的难度。
（3）工程变更签认程序不合规，随意性大，如擅自变更材料品种、规格。某给水管改造工程，2008年4月开标，中标价179万元，因设计变更由原来的dn1000球墨铸铁管改为dn1000PCCP管等原因，不仅延期开工，而且承包商以已采购为由要求索赔11.8万元；另一种情况是投标时故意将压低单价，中标后以厂家不生产为由要求变更，实则是承包商在“投机取巧”，利用工程变更签证做文章，类似情况较多在绿化工程中尤为明显。
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2.4 其他原因
转卖投标权的行为，是造成工程变更内容增多的另一主要原因。以摇号确定投标人是目前控制投标单位数量的有效办法，也可以避免许多人为因素的干扰，但随着这一办法的实施，社会上产生了以摇号为目的的建筑企业，一旦中号即转卖投标权。以这种方式取得中标工程很可能让承包商设法增加工程联系单来弥补买号的付出。
3 完善工程变更管理的对策措施
3.1 严格执行建设程序，科学安排时间，确保各个环节工作质量
项目决策各环节的科学性、合理性是保证政府投资项目质量和进度的前提，必须规范基本建设程序，杜绝搞虚假论证。设计单位应从功能需求出发，以提高建设项目综合效益的目标把好设计关；招标代理机构要重视招标文件的质量，防止招标文件存在“隐患”；监理单位要建立有效的监理岗位责任制，总监工程师负责制，规范工程变更操作，切实为业主把好有效的投资控制，真正发挥监理作用。时间是质量的保证，在制定项目计划时一定要科学、合理安排各阶段的时间，特别要保证前期可行性研究、初步设计、施工图设计和招标代理的时间。只有把前期各个阶段的工作做深做细了、各个问题都研究透了，才能作出科学的决策，才能有一张科学的、切实可行的“蓝图”，才能有效减少工程变更，才能保证工程的顺利实施。
3.2 严格各项管理制度和监督制度
合同管理是项目管理的核心，合同确定了各方的项目实施目标和责任。要履行合同内容，首先要严格按照设计文件实施项目内容。严禁随意变更建设规模、提高设计标准、增加建设内容等行为，建议推行“分级控制，限额签证”的制度。对必须发生设计变更，尤其是涉及到费用增加的设计变更，必须按规定程序确认和批准，而且应尽可能提前实现这类型变更，减少损失，因为已完成或部分完成的工程内容还需拆除，势必造成重大变更损失。其次，严格现场签证管理，及时掌握工程造价变化。许多工程就是由于现场签证不严肃、不到位，给工程结算带来非常大的困难，因此严格现场签证管理，是施工阶段控制工程造价的关键。三是明确勘察、设计、招标代理等单位责任，将工程的投资控制引入相应的合同中。
3.3 完善事后检查和各个环节的责任追究
近年来，政府投资决策失误和建设项目违章实施的案例不断出现。政府投资项目出现一些重大问题，究其原因除了决策机制不科学、不完善，预算约束不严，项目实施随意性大，监管制度不落实等，最大的原因就是责任追究不力。同时工程咨询、投资项目决策、设计、施工、监理等部门和单位，都应有相关的责任约束，在各自的合同中明确。对因勘察不周全、设计不完善、招标清单漏项等原因引起变更，造成投资增加的应对建设单位、勘察单位和设计单位及相关责任人员进行处罚。对不遵守法律法规给国家造成重大损失的，要依法追究有关责任人的行政和法律责任。当前应尽快制定并完善相关的制度，严格加以落实。建议制定各环节变更总额控制制度，以约束随意变更行为。
3.4 加强建设项目全程控制与管理
政府投资建设项目管理涉及环节众多，参与部门众多，唯有加强全程控制与管理，才能最大程度发挥投资资金的经济和社会效益。
加强政府投资项目全过程跟踪审计监督，尤其要加强对工程变更的审计监督。加大跟踪审计力度，加强审计成果利用工作，实行信息化管理。全过程跟踪审计监督，改变以往事后监督为事前、事中监督，使审计监督关口前移，及时发现纠正工程实施中存在的问题，避免事后审计无法纠正或者损失浪费无法挽回等现象的发生。
4 相关建议
（1）政府投资项目工程变更无论是项目数、变更总额、变更比例还是单个项目的变更投资百分比，都有迅速扩大的趋势，应引起各有关部门、项目相关单位的重视；
（2）控制工程变更必须从严格、科学执行建设程序入手，抓好各环节的技术论证和决策工作，从源头控制投资和质量，在建设中必须坚持概算控制预算、预算控制决算，实行更强的计划性、更严格的管理程序；
（3）完善各项管理和监督制度并严格执行，加大跟踪审计力度，充分发挥审计专业监督作用，规范工程变更审计。建议制定各环节变更总额控制制度和责任追究制度，以约束随意变更行为。
5 结论
综上所述，加强对政府投资建设项目的工程变更管理势在必行。为加强对政府投资建设项目的工程变更管理，我们应从制度建设人手，建立和完善政府投资项目工程变更管理的体系，确保各个环节工作质量；不断探索政府投资项目变更管理新办法，加强可行性研究和勘察、设计的质量监管；提高监理人员的综合素质，施行项目全程控制与管理，加强监督，从而逐步形成运作规范、管理科学、投资高效的政府投资项目工程变更管理，以取得良好成效，确保财政资金能够安全、有效地运行，提高政府投资项目工程的施工质量。
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论文作者:张自文
论文发表刊物:《基层建设》2016年4期
论文发表时间:2016/6/12
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