建国前后关于人民代表大会制度的理论与实践，本文主要内容关键词为：理论论文,人民代表大会制度论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
新中国成立前后，毛泽东、党中央对人民代表大会制度的理论进行了深入探讨，提出人民代表大会制度分步骤实施，中国民主化进程的长期性和阶段性相统一，既坚持共产党领导又要加强民主建设等一系列颇有远见的思想观点，对人民代表大会制度的确立和推进民主化建设，有着深远的意义。在庆祝中华人民共和国成立50周年之际，对西柏坡时期关于人民代表大会制度的探索，作一历史考察是很有必要的。
一
召开人民代表大会，由人民代表大会选举政府，建立新中国，是毛泽东、党中央构筑的建国蓝图。早在抗日战争时期，毛泽东即对这个问题有所思考。《新民主主义论》提出新民主主义共和国的“国体——各革命阶级联合专政”，“政体——民主集中制”，并由各级代表大会选举政府；后来，在《论联合政府》中，又对这些原则作了更加具体的论述。解放战争时期，毛泽东、党中央对这个问题的思考比抗战时期更加深入。
1948年4月25日， 毛泽东在河北阜平县城南庄致电西柏坡的刘少奇、朱德、任弼时，通知他们即将召开的中央会议准备讨论的问题，其中第一条就提出：邀请港、平、津等地各中间党派及民众团体的代表人物到解放区，商讨召开人民代表大会并成立临时中央政府问题。4月27 日，毛泽东写信给晋察冀中央局城市工作部部长刘仁，请他经过妥善的办法告诉张东荪、符定一，感谢他们的来信，并邀请他们及许德珩、吴晗等民主人士来解放区参加各民主党派、各人民团体的代表会议，讨论召开人民代表大会成立民主联合政府和关于加强各民主党派、各人民团体的合作及纲领政策问题。会议名称拟称为政治协商会议，开会地点在哈尔滨。4月30日， 中共中央书记处扩大会议讨论通过中共中央庆祝五一节口号，提出“各民主党派、各人民团体、各社会贤达迅速召开政治协商会议，讨论并实现召集人民代表大会，成立民主联合政府！”（注：《中共党史参考资料》（6），413页，人民出版社，1979。）5月1日，毛泽东致函李济深、沈钧儒，信中说：“在目前形势下，召集人民代表大会，成立民主联合政府，加强各民主党派，各人民团体的相互合作，并拟订民主联合政府的施政纲领，业已成为必要，时机亦已成熟。”“但欲实现这一步骤，必须先邀集各民主党派、各人民团体的代表开一个会议。在这个会议上，讨论并决定上述问题。此项会议似宜定名为政治协商会议。一切反美帝反蒋党的民主党派、人民团体，均可派代表参加。不属于各民主党派各人民团体的反美帝反蒋党的某些社会贤达，亦可被邀参加此项会议。”（注：《毛泽东年谱》下卷，306页， 人民出版社，1993。）5月7日，毛泽东在为中共中央起草的致香港分局、上海分局及潘汉年的电报中说，召开人民代表大会的主张，现尚未到正式决定和实行时期，要求以“非正式交换意见的态度”和各真诚反美反蒋的民主党派、人民团体及社会知名人士交换意见，并以各方反映电告。6 月13日，毛泽东在西柏坡为中共中央起草的致上海局、香港分局并告潘汉年电中，请他们向各民主党派、各人民团体、社会贤达征询关于召开新政治协商会议的有关问题，如开会时间、地点，何人召集，到会代表，应讨论的问题，人民代表会议何时召集以及如何召集等项的意见。7 月18日，毛泽东在审阅修改中共中央关于揭破国民党的和平阴谋的指示稿时，加写了一段话。其中提出：召集人民代表大会成立不包括反动派在内的民主联合政府。8月1日，毛泽东复电香港李济深、何香凝等各党派及无党派民主人士，对他们赞同中国共产党5月1日关于召开新的政治协商会议讨论并实现召集人民代表大会建立民主联合政府的主张，并热心促其实现，极为钦佩。希望他们对召开会议有关事宜进行研讨。
1948年9月8日至13日，中共中央政治局会议在西柏坡举行（即九月会议）。毛泽东在会议报告中提出：我们政权的阶级性是这样：无产阶级领导的，以工农联盟为基础，但不仅仅工农，还有资产阶级民主分子参加的人民民主专政。我们是人民民主专政，各级政府都要加上“人民”二字，各种政权机关都要加上“人民”二字，如法院叫人民法院，军队叫人民解放军，以示和蒋介石政权不同。关于建立民主集中制的各级人民代表会议制度问题，毛泽东指出，我们政权的制度是采取议会制呢，还是采取民主集中制？过去我们叫苏维埃代表大会制度，苏维埃就是代表会议，我们又叫“苏维埃”，又叫“代表会议”，“苏维埃代表大会”就成了“代表大会代表大会”。这是死搬外国名词。现在我们就用“人民代表会议”这一名词。我们采用民主集中制，而不采用资产阶级议会制。议会制，袁世凯、曹锟都搞过，已经臭了。在中国采用民主集中制是很合适的。我们提出开人民代表大会，孙中山遗嘱还写着要开国民会议，国民党天天念遗嘱，他们是不能反对的。外国资产阶级也不能反对，蒋介石开过两次“国大”他们也没有反对。德国、北朝鲜也是这样搞的。我看我们可以这样决定，不必搞资产阶级的议会制和三权鼎立等。毛泽东进一步提出，实现党内民主的办法，是实现代表大会及代表会议的制度：“我们党内是有民主的，但是还不足或者缺乏，现在要增强。办法是用代表大会、代表会议代替干部会议。干部会议的好处是迅速、便利，召集比较容易，代表会议要保存干部会议的好处，不要太繁杂了。”（注：《毛泽东文集》第五卷，137页，人民出版社，1996。）可见毛泽东倡导人民代表大会制度的目的是实现政治民主，靠人民来管理国家。
1948年10月10日，毛泽东在起草关于九月会议的通知中指出：“召集政治协商会议的口号，团结了国民党区域一切民主党派、人民团体和无党派民主人士于我党周围。现在，我们正在组织国民党区域的这些党派和团体的代表人物来解放区，准备在1949年召集中国一切民主党派、人民团体和无党派民主人士的代表们开会，成立中华人民共和国临时中央政府。”（注：《毛泽东选集》第四卷，1347页，人民出版社，1991。）
从《新民主主义论》和《论联合政府》提出人民民主专政国家应采取民主集中制的各级人民代表会议制度，一直到1948年10月，以毛泽东为代表的中国共产党人始终不懈地探讨通过人民代表会议制度，建立人民民主国家的途径。正如刘少奇1948年12月14日《对马列学院第一班党员的讲话》中指出的：“人民代表会议制度，就是研究了资产阶级议会制度和苏维埃制度的经验而提出的。 ”（注：《刘少奇选集》上卷，415页，人民出版社，1981。）毛泽东、 党中央把人民代表大会制度始终作为人民民主的组织形式，即将建立的新中国的各级人民政府，必须是由各级人民代表大会选举产生的。
二
1948年冬季开始，中国革命战争已经面临着即将夺取全国胜利的形势，这就需要群策群力，广泛听取人民意见，组织群众参加政权建设，协助党和政府组织克服困难，恢复和发展生产，建立和巩固革命秩序，进行民主改革等项任务。在新解放城市，党和政府在开始虽然采取了一些方式，加强与群众的联系，但还不能适应需要。有些城市曾召开各界人士座谈会或临时参议会，但是，座谈会是临时性质的，不能解决经常与群众的联系问题。临时参议会又易于使人民联想起国民党统治时代召开的参议会而产生不良印象；聘请参议难以做到代表的广泛性；临时参议会不可能与群众建立密切的联系。由此可见，临时性质的座谈会与咨议机关的参议会都不能很好解决民主建政问题。
召开人民代表大会是实现民主建政的好方式，但需要一定的外部条件，民主选举人民代表。当时解放不久的城市，一时又不具备召开普选的人民代表大会的条件，中共中央和毛泽东从当时中国实际出发，对人民代表大会制度的实现形式和步骤进行了深入的探讨。提出在地方首先召开各级代表会议，为人民代表大会制度奠定基础。
1948年11月30日，中共中央发出了关于新解放城市中组织各界代表会的指示。指示中说，根据石家庄、洛阳、济南等城市解放后的经验，在这些城市工作的中心弱点，是与广大群众联系不够。虽然我已掌握了政权，但还没找到与广大群众联系的最适当的组织形式和工作方法。因此，为纠正上述这些缺点，中共中央决定：（一）在城市解放后实行军管制的初期，应以各界代表会为党和政权的领导机关联系群众的最好组织形式。（二）各界代表会的人数不拘，但每个代表应具有团体的代表性，由团体推选，然后加以聘请，以增强其代表性。（三）各界代表会的职权，是由军管会和临时市人民政府赋予的。（四）各界代表会的开会日期，在城市初解放时，应根据需要酌量多开，军管会和市政府须有负责人出席参加领导。（五）各界代表会可选出主席、副主席，并组织秘书处以执行日常事务。各界代表会为市人民代表会议召开以前的临时政府的协议机关，故无对政府约束之权。（六）各城市解放后，人民代表会议何时召开，须视军管期间，共产党各项政策实施效果及人民群众组织情况而定，但最主要地还要看我们运用各界代表会这一组织形式的成效如何。“人民代表会议是我们的组织武器，而各界代表会则可看作是人民代表会议的雏形。”（注：《共和国走过的路——建国以来重要文献选编》（1949—1952），91页，中央文献出版社，1991。）各界代表会是人民代表会议的前身，是一种“政权和半政权的组织形式”（注：《共和国走过的路——建国以来重要文献选编》（1949—1952），91页，中央文献出版社，1991。）。
中共中央这一指示发出以后，一直到1949年7月， 只有少数城市召开了各界代表会议，大都没有召开。有的城市虽然已召开，但由于准备不足，使会议流于形式，不能发挥应有的作用。同年7月1日发表了毛泽东的《论人民民主专政》一文，这时中国大部分地区已经解放，从中央到地方都需要建立和健全同形势相适应的在人民内部充分发扬民主的组织形式。因此，这个时期中共中央在准备召开全国人民政治协商会议的同时，于7月31日给各中央局、 分局发出了迅速召开各界人民代表会议的指示。毛泽东把召开地方各界人民代表会议，当作一件大事来抓，并且以此加强地方政权的民主建设，逐步健全人民民主专政制度，推进革命事业的发展。
三
通过人民代表大会选举产生中央政府，这是毛泽东的一贯主张。随着三大战役的胜利，建立新中国已指日可待，但是，召开全国人民代表大会的条件尚不具备。毛泽东、中共中央从中国国情出发，探讨通过人民政治协商会议代行全国人民代表大会职权，选举产生中央人民政府。第二步，再由中国人民政治协商会议向人民代表大会制度过渡。
中共“五一口号”发出后，得到各民主党派、无党派民主人士和海外华侨的热烈响应，一个新政协运动在全国兴起。1948年8、9月份，已有部分民主党派代表及无党派民主人士陆续到达河北省平山县李家庄（中央统战部所在地）和东北解放区哈尔滨。为更具体地同这些民主人士商谈召开新政协的各项事宜，毛泽东向周恩来提出：“似宜将名单及其他各项拟成一个文件，内容字句均须斟酌”。周恩来和中央统战部在同到达李家庄的民主人士商讨后，拟定了《关于召开新的政治协商会议诸问题》草案。这个草案经毛泽东审改后，于10月8 日由中共中央电发东北局。中央指示高岗、李富春邀集在哈尔滨的民主人士“会谈数次”。这些民主人士讨论中共中央提出的关于召开新政协诸问题协议草案时，对如何成立中央政府一项，产生了不同意见。有人主张新政协即等于临时人民代表会议，即可产生临时中央政府。中共中央赞同这种意见，在11月3日给东北局指示电中说：依据目前形势的发展， 临时中央人民政府有很大可能不需经全国临时人民代表会议，即迳由新政协会议产生。共同纲领第二稿明确规定：由新政协直接选举临时中央政府。 随后，1948年12月30日，毛泽东为新华社写的1949年新年献词《将革命进行到底》宣布：1949年将要召集没有反动分子参加的、以完成人民革命任务为目标的政治协商会议，宣告中华人民共和国的成立，并组成共和国的中央政府。这个政府将是一个在中国共产党领导之下的、有各民主党派各人民团体的适当的代表人物参加的民主联合政府。
1949年1月6日至8日，中共中央政治局会议在西柏坡举行。 会议通过毛泽东起草的《目前形势和党在1949年的任务》的决议。决议指出：“1949年必须召集没有反动派代表参加的以完成中国人民革命任务为目标的各民主党派各人民团体的政治协商会议，宣告中华人民共和国的成立，组成共和国的中央政府，并通过共同纲领。”（注：《毛泽东年谱》下卷，430页，人民出版社，1993。）1月14日，毛泽东发表的关于时局的声明重申了上述主张。
1949年3月13日，毛泽东在中共七届二中全会上的总结中， 对人民代表会议制度和党的代表会议制度作了进一步的论述：“我们不采取资产阶级共和国的国会制度，而采取无产阶级共和国的苏维埃制度。代表会议就是苏维埃。自然，在内容上我们和苏联的无产阶级专政的苏维埃是有区别的，我们是以工农联盟为基础的人民苏维埃。‘苏维埃’这个外来语我们不用，而叫做人民代表会议。苏维埃是俄国人民创造的，列宁加以发扬。在中国，因为资产阶级共和国的国会制度在人民中已经臭了，我们不采用它，而采用社会主义国家的政权制度。”（注：《毛泽东文集》第五卷，265页，人民出版社，1996。）
1949年6月15日至19日， 新政治协商会议筹备会第一次全体会议在北平召开。其任务是完成新政协的各项必要的准备工作，迅速召开新的政治协商会议，成立民主联合政府。9月21日至30日， 中国人民政治协商会议第一届全体会议在北平举行。会议通过的《中国人民政治协商会议共同纲领》丰富了中国共产党的民主建政理论，对中国人民政治协商会议与人民代表大会的关系作了透辟的阐述。共同纲领指出：中华人民共和国的国家政权属于人民。人民行使国家政权的机关为各级人民代表大会和各级人民政府。各级人民代表大会由人民用普选方法产生之。各级人民代表大会选举各级人民政府。各级人民代表大会闭会期间，各级人民政府为行使各级政权的机关。国家最高权利机关为全国人民代表大会。中国人民政治协商会议为人民民主统一战线的组织形式。在普选的全国人民代表大会召开以前，由中国人民政治协商会议的全体会议代行全国人民代表大会的职权，制定中华人民共和国中央人民政府组织法，选举中华人民共和国中央人民政府委员会，并付之以行使国家权力的职能。在普选的全国人民代表大会召开以后，中国人民政治协商会议得就有关国家建设事业的根本大计及其他重要措施，向全国人民代表大会或中央人民政府提出建议案。
共同纲领是中国共产党和中华人民共和国历史上一个非常成功的文件。它切合实际而又坚定明确，系统阐述了人民政协与人民代表大会制度的关系。中国人民政治协商会议是一个包含了工人阶级、农民阶级、城市小资产阶级、民族资产阶级和一切爱国民主人士的统一战线组织。人民政协的全体会议闭幕后设全国委员会，领导实行全体会议的决议。在全国中心城市、重要地区和省会，设立地方委员会。通过这一组织进行地方的统一战线工作。在全国各地方未能实行普选以前，人民政协和它的地方委员会分别执行全国和地方的人民代表大会的职权。召开全国人民代表大会以后，人民政协不再代行全国人民代表大会的职权，但它仍将以统一战线的组织形式而长期存在。国家的大政方针，仍要经过人民政协进行协商。共同纲领集中体现了以毛泽东为代表的中国共产党人在西柏坡时期关于人民代表大会理论探索的最高成果，对中华人民共和国政治制度的确立和民主建政工作，有着极其深远的历史意义。
四
在筹备召开中国人民政治协商会议的同时，中共中央特别是毛泽东非常重视召开各级、各界人民代表会议。毛泽东一系列指示和电报，表明他对人民代表大会制度的建立和民主建政问题新的深入思考。
从1949年8月至12月间， 毛泽东发出的有关召开各界人民代表会议的电文有19件之多。8月13日， 毛泽东亲自参加了北平市各界代表会议并作简短演讲，庆祝各界代表会议的成功，希望全国各城市都能迅速召集同样的会议，加强政府与人民的联系，协助政府进行各项建设工作，克服困难，并从而为召集普选的人民代表大会准备条件。会上，毛泽东取出一封随身带来的未署名的市民来信（向他反映物价高涨、捐税多和失业多等问题），当即交代表会议处理，希望代表能够答复这个市民，乃至北京市的所有市民的问题。代表们对信中所说的问题进行了热烈讨论。最后大会主席彭真归纳了大家的意见，指出了目前处在一个困难时期，这封信也反映了这种困难，分析了困难产生的原因，提出了解决困难的办法。全体代表听了彭真的总结意见，掌声雷动，一致赞成。有的代表说，中共态度这样真诚，“我实在感动得没有话说了，一定要同中共和人民政府一致努力，克服一切困难。”会后，毛泽东在修改审定新华社报道他在这次会议上发表讲演的新闻稿时加写了一段话：“一俟条件成熟，现在方式的各界人民代表会议即可执行人民代表大会的职权，成为全市的最高权力机关，选举市政府。依北平的情况来说，大约几个月后就可以这样做了。这样做的利益很多，希望代表们加紧准备。”（注：《毛泽东年谱》下卷，548页，人民出版社，1993。）8月19日，毛泽东为中央起草的电报中指出：“（一）三万以上人口城市均须开各界代表会。（二）会期：中小城市至少每月一次，每次一天，至多两天。大城市每月或每两月一次，每次一天两天，至多三天。（三）每次解决问题不要多，应集中在一两个问题上。（四）代表应固定为半年改选一次，连选者得连任。在六个月内，不称职者临时改换，未吸收者逐步增加。（五）代表会毕，有向人民传达和解释会议报告和决定的任务。（六）此指示转达所属三万人口以上的一切城市勿误。”（注：《共和国走过的路——建国以来重要文献选编》（1949—1952），93～94页，中央文献出版社，1991。）8月19日后至12月29日， 毛泽东以中央或个人名义发出许多电报，督促各地尽快召开各界代表会议，并要求向中央报告开会情况；批复和批转不少地区关于召开各界代表会议的报告，推广开会经验。8月26日，毛泽东为中央起草了给华东局并告各局、 各野战军前委的电报。指出，30万以上人口的城市和各县均应召开各界人民代表会议。9月3日，毛泽东给当时任中共中央华东局第一书记的饶漱石的电报中说，要积极利用城市的各界代表会议及各县的全县的代表会议，将一切施政中的重大问题，逐一提出自己有了准备的、想过了的、有了办法的问题向会议作报告，并交付讨论，征求他们的意见。新区各县的各界代表会议我们尚无经验，请你考虑选择上海附近一二个县亲自领导，开一二次会试试。9月4日，毛泽东为中央起草给各中央局等的电报，指出召开各界代表会议必须反对形式主义。7 日毛泽东为中央起草的电报中说，召开县的各界代表会议有益无害。16日毛泽东在审阅新华社社论时加写了一段话：“不论是过渡性的各界人民代表会议，或是全权的普选的人民代表大会，必须召开。召开是正确的，不召开是不许可的。”（注：新华社社论：《迅速召开各界人民代表会议》（1949年9月 16日）。）23日中共中央就召开各界人民代表会议问题给东北局发出指示，指出“因在东北还没有经验，目前还不宜普遍召开全权的人民代表大会”。10月13日毛泽东致电饶漱石：“松江会议成功，极为欣慰。——这是一件大事，如果全国一千几百个县都能开起全县代表会来，并能开得好，那就会对于我党联系数万万人民群众的工作，对于使党内外广大干部获得教育，都是极重要的。”（注：《共和国走过的路——建国以来重要文献选编》（1949—1952），105页，中央文献出版社，1991。）希望在各地推广松江县召开各界人民代表会议的经验。从10月30日毛泽东处理当时华北局书记薄一波10月29日关于华北各城市召开各界代表会议情况的报告，可以看出他对推广这方面的工作经验抓得是很紧的。毛泽东接到薄一波的报告后当即批转各中央局、分局和野战军前委，指出“这个报告总结了华北各城市所开各界代表会议的主要经验，写得清楚明确，可为一切各界代表会议或人民代表大会所取法”（注：《建国以来毛泽东文稿》第一卷，104页，中央文献出版社，1987。）， 要求各中央局，分局，前委负责同志们“认真研究”，“并且印发全党干部研究”，以引起全党干部对这一重大问题的注意。11月27日，毛泽东为中共中央起草的致华南分局的电报中指出，必须将市县各界人民代表会议看成团结各界人民的重要工具。
这一时期，刘少奇也对人民代表大会制度进行了探讨。1949年8 月28日，他在东北局干部会议上的讲话中说：“人民代表大会制度与苏维埃制度接近，但是也不完全一样，我们是人民民主专政、新民主主义，苏联是苏维埃制度，是社会主义制度，这只是接近。”（注：《共和国走过的路——建国以来重要文献选编》（1949—1952），97页，中央文献出版社，1991。）刘少奇认为，人民代表大会是以后的国家制度，与资产阶级旧的民主主义议会制不同，“是人民政府和人民联系的最好形式”（注：《共和国走过的路——建国以来重要文献选编》（ 1949 —1952），97页，中央文献出版社，1991。）。
总之，这一时期中共中央和毛泽东在指导各地召开各界人民代表会议的实践中，提出了一系列带有方针、政策性的重要指导思想。认为各界人民代表会议是人民代表大会的前身，是人民群众参政议政的初期形式，是人民代表大会召开以前地方性的“政治协商会议”，是人民代表大会的雏形和准备，是人民参加管理政权的组织形式。召开各界人民代表会议是一件大事，这个会议是团结各界人民的重要工具。各地要在党的领导下，充分发扬民主，切实开好各界人民代表会议。在总结实践经验和理论探讨基本成熟的基础上，1949年12月2日， 中央人民政府委员会召开第四次会议，通过了《中央人民政府关于省各界人民代表会议组织通则》、《中央人民政府关于市各界人民代表会议组织通则》、《中央人民政府关于县各界人民代表会议组织通则》。这表明召开各界人民代表会议日趋制度化，中华人民共和国在民主建设的道路上前进了一大步。中央要求：1950年全国各级领导同志必须重视各界人民代表会议，必须开好各界人民代表会议。
五
人民代表大会制度是中华人民共和国的最根本的政治制度，是人民民主专政（国体）的基本组织形式（即政体），是全国人民管理国家政权的基本方式，是中国在政权工作中实行民主集中制、走群众路线的最有效、最重要的形式。中华人民共和国的政权属于人民，但人民掌握国家权力总要有一定的组织形式和制度来体现、来保证，人民代表大会制度则是根本的组织形式。
人民代表大会制度是具有中国特色的政治制度。在这一制度的探索过程中，中共中央和毛泽东把马克思列宁主义原理同中国实际相结合，发展了马克思列宁主义。新中国不采取资产阶级共和国的国会制度；采取无产阶级共和国的苏维埃制度的形式，而不照搬其内容。苏联采取的是无产阶级专政，新中国采取的是以工人阶级为领导的、工农联盟为基础的、团结各民主阶级和国内各民族的人民民主专政。这充分体现了中国共产党人从中国国情出发，实事求是的马克思主义思想路线。人民民主专政、人民代表大会都充分体现了人民当家作主的建国主张。它使国家权力最终掌握在人民手中，这是维护人民利益的保证，也是新中国比较能够经得起各种风险、克服各种困难的可靠保证。实践证明，人民代表大会制度是符合中国国情，具有中国特色的，是科学的、优越的、有效的。
从新中国确立人民代表大会制度的历史过程中可以看到，政治民主化的过程是一个渐进过程，不可能超越中国实际和人民现时的认识水平。1940年，毛泽东在《新民主主义论》中指出：“中国现在可以采取全国人民代表大会、省人民代表大会、县人民代表大会、区人民代表大会直到乡人民代表大会的系统，并由各级代表大会选举政府。但必须实行无男女、信仰、财产、教育等差别的真正普遍平等的选举制，才能适合于各革命阶级在国家中的地位，适合于表现民意和指挥革命斗争，适合于新民主主义的精神。这种制度即是民主集中制。只有民主集中制的政府，才能充分地发挥一切革命人民的意志。也才能最有力量地去反对革命的敌人。”（注：《毛泽东选集》第二卷，667 页， 人民出版社，1991。）1945年，毛泽东在《论联合政府》中进一步指出：“新民主主义的政权组织，应该采取民主集中制，由各级人民代表大会决定大政方针，选举政府。它是民主的，又是集中的，就是说，在民主的基础上的集中，在集中指导下的民主。只有这个制度，才既能表现广泛的民主，使各级人民代表大会有高度的权力；又能集中处理国事，使各级政府能集中地处理被各级人民代表大会所委托的一切事务，并保障人民的一切必要的民主活动。”（注：《毛泽东选集》第三卷，1057页，人民出版社，1991。）1945年4月， 毛泽东在中国共产党第七次全国代表大会上的报告中提出，召开中国解放区人民代表会议。中共七大以后，1945年7月13日，各解放区、各人民团体以及八路军、新四军各方面的代表，曾在延安开会，成立“中国解放区人民代表会议筹备委员会”。日本投降后，因时局变化，中国解放区人民代表会议没有召开。从《新民主主义论》发表到1948年10月，中共中央和毛泽东一直探讨通过人民代表大会，建立人民民主国家。由于实行人民代表大会制度的外部条件不具备，1948年11月3日，中共中央给东北局指示电中说， 由新政协会议直接选举临时中央政府。12月30日，毛泽东在《将革命进行到底》中宣布，由政治协商会议产生共和国中央政府，宣告中华人民共和国成立。与此同时，中共中央提出在地方首先召开各界代表会议，为人民代表大会的召开创造条件。在中华人民共和国成立前后，中共中央和毛泽东非常重视召开各界代表会议，并将其作为“人民代表会议的雏形”。由此可见，人民代表大会制度的实现和民主建设是一个渐进的历史过程。
人民代表大会制度是人民政府联系广大人民群众的极好的组织形式，也是动员广大人民群众协助人民政府完成各项工作的有效办法。历史表明，凡是召开了各界人民代表会议的地方，经过人民政府负责同志的报告和代表们的讨论决定及传达，人民政府的政策法令和施政意图为代表们及广大人民群众所了解和掌握，这就大大的促进了人民的政治觉悟，提高了人民的政策思想水平，启发了人民群众的责任心和积极性，广大人民群众便自动起来协助人民政府推行各项法令；而人民政府也就能比较更多地了解各阶层人民的生活和要求，少犯官僚主义的错误。同时，由于各阶层代表相聚一堂，充分地发表自己的主张和见解，相互切磋协商，使彼此的困难和要求得到对方的谅解，正确处理人民内部矛盾，打破平素的隔阂，走向进一步的团结，可在很多问题上求得一致的意见。人民政府推行各项工作也就便利得多，并且可以避免发生许多偏差，并及时纠正错误，所以“各界人民代表会议又是一个干部和人民互相学习的学校”（注：东北人民政府民政部：《东北区各界人民代表会议材料汇编》，11页，新华书店东北总分店，1950。）。通过人民代表会议可以上下通气，使干部树立民主的领导作风，学会经过人民代表会议布置工作，检查工作，进行批评和自我批评；学会通过人民代表会议把人民的意见集中起来然后坚持下去，变为各阶层人民大众的共同意志和行动。
中华人民共和国建立前后，是探讨人民代表大会制度理论的一个重要时期。中共中央和毛泽东关于人民代表大会的理论逐步趋于成熟，并且付诸实践。特别是关于人民代表大会制度分步骤实施、分阶段实现的思想，关于民主化进程长期性和阶段性相统一的观点，关于既坚持共产党的领导，又要加强民主建设的观点，关于人民代表大会是人民管理国家政权、建设国家的组织形式的观点，对我们今天进行社会主义民主建设和政治体制改革，对密切政府和人民、干部与群众的联系，都有着极其重要的借鉴意义。
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