试析旅游景区中的权力关系及其管理体制，本文主要内容关键词为：管理体制论文,旅游景区论文,权力论文,关系论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
一、旅游景区中的几种权力关系
（一）旅游景区产权
产权是我国旅游景区中存在的最基本权力。产权的归属是旅游景区的基本法律属性。
产权或财产权利（property rights）是一系列权力组合。产权专家劳伦斯·贝克（Laurence Becker）引述了著名法学家霍逽尔（A.M.Honmore）关于某物充分所有权（property rights）的定义，他把某物的产权细分为11项权力：（1）占有权；（2）使用权；（3）管理权；（4）收益权；（5）对资本的权力；（6 ）安全的权力；（7）可遗赠的权力；（8）无限期使用权力；（9）禁止有害使用权力；（10）执行法院判决的义务；（11）剩余财产处理权。[1](P54) 产权包含有多种权利，根据不同对象可包含的权力种类不同。胡敏认为：对于我国旅游景区而言，在我国现有的法律框架下，存在着三种主要的权力。这三种权利是影响我国旅游景区管理体制的最主要权利属性，它们分别是：（1）占有权；（2）使用权；（3）管理权。[2]
1.占有权——资源使用的决定权力，排除他人使用的权力
占有权决定了我国旅游景区资源的共有性。这一特征决定了对排他性使用的拒绝选择，从法律定义上体现了旅游景区资源的公共财产属性。另外，旅游业的开发又需要相应的设施设备及正常配套服务，因此在生产上又存在排他性的占有权。但这两种占有权都取决于资源所有者所做出的决策，以达到统一。
2.使用权——经营权和风景欣赏权
使用权是我国旅游资源景区目前最容易转变的一种权力，转换方式多样，但这种权力受制于资源的所有者。经营权和风景欣赏权存在于生产性使用权和消费性使用权之中。生产性使用权是排他的，可以用于交换，在资源的所有者代理人手中时表现为控制权，在经营企业手中时表现为经营权。经营权本质上是让渡的资源控制权。消费性使用权在现实中则体现为风景欣赏权。
3.管理权——决定怎样使用旅游景区资源的权力
这一权力主要由资源拥有者行使。可以依据旅游景区的不同类型与目标功能，决定如何使用资源。如，是否提供风景欣赏权，将控制权让渡给谁，控制权的约束条件怎样等。
（二）旅游景区的几种权力关系
从法律所赋予的权力角度看，我国旅游景区目前存在三种权力关系：（1）所有者代理人与最终所有者的关系；（2）所有权代理人与经营企业的关系；（3）经营企业与旅游者的关系。
1.所有者代理人与最终所有者的关系
旅游景区资源是共有的，所有者是国家或者集体，表面上看二者是统一的，国家代表全体人民的利益，人人都享用风景资源的权力。集体资源在确定资源的旅游消费后，有均等地取得报偿的权利，但资源存在代际性，所以对资源的使用是有限制的。这就说明不可能存在资源的完全共有性和完整经营权。所有权代理人与最终所有者间的关系处在一种不断变化当中。
2.所有权代理人与经营企业的关系
这二者之间的关系是目前学术界争议最多的焦点。所有权代理人对经营企业是否应该授权、一般为多少、什么程度等都是这两者间关系的体现。旅游景区资源向产品转换的过程中，是需要媒介的，这个媒介就是经营企业。
所有权代理人可以通过某种方式将权力“释放”给企业。但在这一环节中有一个权力约束——开发经营权，指“公司”（所有权代理人通过它实施资源管理）约束下的一组权利，包括资源开发经营机构的占有权、使用权、管理权、转让权等。这时的所有权代理人主要行使三方面的权力：（1）决定谁有权行使资源的经营权；（2）决定经营权转让的价格；（3）制定合同约束条件。
3.经营企业与旅游者的关系
经营企业通过某种方式获得使用权后，便开始出售其产品。只有通过旅游者支付一定的费用，企业才能获取利润，实现经营目标。而这时，旅游者便成为真正定义上的旅游景区资源的实际占有者。两者之间的权力关系是建立在服务与被服务之上的。但这里有一个问题应注意，即旅游者没有资源消费的转让权，因为它已经被交给了资源代理人——国务院、各级风景名胜管理部门和资源开发经营企业。
除了上述三种主要的权力关系外，旅游景区内还存在另外一种不能完全用法律权力来论述的权力关系。这就是当地居民的合法权利。当地居民是旅游景区的长期居民，在某一旅游景区未设立前就已经居住在此。当旅游景区建立时，他们的基本生活方式便开始发生变化。从法律的角度看，他们是旅游景区的弱势群体，他们的权力不能完全用法律来界定，更多的将涉及到社会习惯以及历史问题。这是旅游景区管理中最难解决的问题之一。
二、旅游景区资源及产品性质分析
（一）公共产品
P·萨缪尔森于1054年给出了公共产品的经典定义，[3]从此便开始了人们对产品或物品属性的探讨。根据他的定义，公共产品具有两个本质特征：一是使用上的非排他性；二是消费上的非竞争性。完全满足上述两个特征，某产品（或物品）可以被称为“完全公共产品”，反之则被称为“私有物品”。这是两种极端的产品属性。现实中的情况是在这两种产品（或物品）之间存在着大量中间产品（或物品），这些产品（或物品）部分地满足公共产品的属性特征，故被称为“准公共产品（或物品）”。
再依据P·萨缪尔森的定义，可以推论出， 公共产品基本可分为三类：第一类是纯公共产品，即同时具有非排他性和非竞争性，如国防、环保等。第二类公共产品的特点是消费上具有非竞争性，但却可以较轻易地做到排他，如公共桥梁，公共电影院等。第三类公共产品与第二类刚好相反，即在消费上具有竞争性，但却无法有效地排他，如公共渔场、 牧场等。 可将这类产品（物品）称为公共资源（Commonresources）。后两类产品（或物品）由于不同时具备非排他性和非竞争性，故被通称为“准公共产品”（quasi-public goods）。准公共产品具有“拥挤性”的特点，即当消费者的数目增加到某一个数值后，就会出现边际成本为正的情况，与纯公共产品不同，增加一个人的消费，边际成本为零。准公共产品到达“拥挤点”后，每增加一个消费者，将减少原有消费者的效用。“拥挤性”特点是区别准公共产品和纯公共产品的重要依据。
（二）旅游景区资源（产品）性质分析
在我国现行法律框架下，旅游景区土地（资源）的所有权主体是国家或集体。推论之，旅游景区作为产品是当然的公共产品。但旅游景区该属于哪一类公共产品，则需要具体分析。一般认为，只要满足非排他性和非竞争性，就可以认定为公共产品。但对于旅游景区而言，情况要复杂一些。这主要由于任何一个旅游景区，都有一定的空间范畴，生态环境容量也是有限的，当消费者（游客）数量达到一定规模时，尽管旅游提供者依然认为拥挤成本为零，但对于游客而言拥挤则是一种成本。从这个意义上说，旅游景区有时会从公共产品向准公共产品转变。
另一个原因则源于旅游景区的门票。门票是国家或政府始终对风景名胜区进行管理的一种重要形式，[4]是具有法律效力的一种管理方式。但门票的设立就使得旅游景区有了排他性，门票限制了一些人对旅游景区产品的使用。
因此，我们认为从我国的实际情况出发，旅游景区作为产品应被视为准公共产品更为合适。这为旅游景区多种经营方式并行提供了更多的理论依据。
三、旅游景区管理体制现状分析
（一）行政管理
旅游景区的行政管理基于两点而存在。其一，国家是旅游景区的法定拥有者，故有权行使行政管理权；其二，在旅游发展的初始阶段，我国的许多旅游相关机构主要担负的是政府接待任务，运营方式也都是事业型的。
旅游景区行政管理也是目前大家讨论并要求改革的重点。主要原因是不同类型景区归属不同的政府部门，甚至同一景区内的不同资源都属于不同的政府部门管理。根据我国现行的行政管理体制，各类旅游景区资源和文物资源仍分别归建设、林业、环保、文化、文物、宗教、海洋、地质、旅游等部门行使管理权，纵向又划分为国家级、省级、县级，由各级相关行政主管部门管理，上下左右矛盾重重。目前，对旅游景区行使某种行政管理权力的部门多达12个。
（二）经营管理
所谓经营管理是指将所管理的对象视为企业性质，并以市场规则来进行的管理。我国旅游景区早期是没有上述产业的经营管理的，资源所有者、经营者、使用者三者交错，实际上是三者合一。
我国旅游景区的经营管理可以说是随着旅游景区机制改革逐渐被引入的，并且已经成为旅游景区管理的重要部分之一。以华山为例，它的第一次改革始于20世纪70年代末，将华山革命委员会改名为华山管理处。首先明确了管理组织的性质是行政管理机构，标志着公益性管理的结束和经营性管理的开端。第二次管理体制改革产生于80年代中期，于1988年成立了华山管理局。从1988年到1998年10年间华山的收入增长了15倍。第三次重大变革发生于1999年，原华山管理局一分为三：纯企业性质的华山旅游发展总公司划归陕西旅游集团公司，由其负责华山风景名胜区的整体经营管理。[5]由此可以看出，我国的旅游景区是处在行政管理（公益性）和经营管理（市场性）交错的状态下。
（三）我国旅游景区的管理体制
目前，我国虽然有许多不同的旅游景区运作方法，但不外乎两大类，或以行政管理为主，或以经营管理为主，也可以被称为企业化治（管）理和非企业化治（管）理。彭德成调查、总结了10种目前我国旅游发展景区管理模式。[1](P72) 见图1：
附图
图1 旅游景区治理模式分类结构
目前，这些管理模式的出现是旅游业发展和社会需求的推动所致，这是大前提。有许多学者依然在呼吁要理清权力关系，其实在上述10种模式中，各种权力关系，从理论上说，都已经被分辨得很清晰了。旅游景区的权力关系并不复杂，也不混乱。
我国现存旅游景区管理体制既有法律基础又有理论依据。所谓法律基础，是指从相关法律法规中（如土地法等），我们完全可以理清各类权力之间的关系及使用范畴。而理论依据则是指公共产品理论，上文已说明旅游景区是准公共产品，在消费中存在“选择性进入”（selective access），即消费者只有在满足一定的约束条例，如付费后，才可以进行消费。即使我们排除门票限制，在旅游景区进行旅游时，必须使用旅游设施等相关服务，而这些设施需通过市场机制来提供。故总体上说，旅游景区完全可以，似乎也应该运用不同的管理方式来运作。
通过上述分析，我们可以这样来表述目前我国旅游景区管理体制的一般模式。如图2：
附图
图2 旅游景区管理体制一般模式（注：源自汪德根等，但有改动）[6]
笔者认为，目前我国旅游景区存在的问题主要是：第一，谁是旅游景区管委会的主管上级？第二，旅游景区管委会的各机关行政部门与各地政府的同类部门之间存在何种关系？第三，旅游景区实际上是政企难分，从图2中也能看出。因此，行政管理与经营管理之间是个什么关系？这是个问题。谁有资格做旅游经营管理者？这又是一个问题。一般而言，多数国家风景区管委会与其经营管理共有一批人马。这种自我委托是目前景区体制转型的主要现象之一，而且是不符合公司法规定的，就是说应该增加其他各种形式的旅游提供者。此外，还存在旅游景区不同利益主体之间的分配关系问题。
（四）变革中的旅游景区管理体制
公共资源类型旅游景区具有多元化的利益主体和多样化的利益需要，由此而构成了复杂的利益关系。旅游景区经营（管理）模式的选择与运用，是法律法规、政府部门、社会公众、当地居民、市场环境与景区资本等众多因素相互作用、均衡制约的结果。[1](P103) 景区管理模式的生成，有着极其复杂的驱动机制。 这些年我国旅游景区管理体制一直处在变革中，合理、完善的管理方法不断地被运用。
笔者不否认变革的重要性，问题是应该以什么样的伦理观来指导我们在变革路上的行为。旅游景区体制改革不仅需要技术标准，更主要的是生态伦理理论。例如，景区中什么可以转化，什么不允许转化。以什么为标准，不仅是法律、技术问题，而更重要的是参与者持何种伦理观的问题。如表1：
表1 经营权出让的景区类型表[7]
经营性质 景区类型经营权出让模式
非经营性 世界遗产原则上不出让，
“人与动物圈”计划
可适度出让区
项目： 内与旅游接待
自然保护区
直接相关的经
地质公园营性项目
保护性湿地
重点文物保护单位
高级别原生型景观
经营性
人工景观在法律框架下
不以保护区为首要目的的地区
可整体出让
唯一性不显著的省级以下
景区
四、结论
本文旨在对我国旅游景区管理体制做一个较全面的分析，理清其中的合理关系，弄清旅游景区中的各种权力及其类型。文章分析了旅游景区管理体制的现状及存在的主要问题，最后简单提出了在旅游景区变革的过程中最值得关注的是人的伦理观。
李嘉乐先生在谈到对于风景区的理解时，曾说过一段精辟的话：“风景名胜区不是产业，既然不是产业，当然也没有理由成为企业，也无需从游客身上盈利。它所需要的开支只是为游览建设一些游路、桥梁、栈道、亭、廊等设施，并恢复因游览而出现的损坏。它们是全体人民乃至全人类不可再生的宝贵财富。为了全体人民的利益，国家可以利用这些资源开展旅游活动，从交通、食、宿、旅游商业等经营中获得税收或其他收入；但决不能拿风景名胜区本身与任何价值进行交换。”[8]我们当认真体味。
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