论《企业法》的修改与国有企业厂长权力的监督，本文主要内容关键词为：企业法论文,厂长论文,国有企业论文,权力论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
中图分类号：F272.91 文献标识码：A
文章编号：1000- 176X（1999） 08-0025-03
一
《全民所有制工业企业法》（以下简称《企业法》）确立了厂长在企业中的重要法律地位，厂长是企业的法定代表人，是企业生产经营的核心，对企业物质文明、精神文明建设全面负责。《企业法》确立的厂长负责制，适应了社会化大生产的需要，实现了厂长的责权利的统一，对理顺企业内部的党政关系，克服企业权责不清的弊病，加强企业的经营管理工作都大有裨益。然而，厂长职权的强化具有双重性，厂长负责制的负面作用不容忽视。据国家纪检监察部门在一些省份调查显示：国有企业亏损破产的主要原因是企业领导特别是厂长滥用职权、贪污腐化。目前，我国国有企业普遍面临着困境，如何使国有企业走出低谷，实现振兴，厂长起着至关重要的作用。可见，如何保证厂长依法行使职权，使厂长在法定范围内有充分的自主权，又能防止其滥用职权、以权谋私、是促进企业发展的关键。因此，在国有企业建立对厂长权力的有效制约机制尤为必要。
在权力制约方面，我国比较重视对国家机关工作人员的权力监督，而对企业法定代表人的权力监督并未予以足够的重视。事实上，某些企业对厂长的监督极为不利，厂长负责制成了厂长制，职工代表大会形同虚设。厂长行使职权缺乏具体的法律规范，主观随意性大，企业管理更多依靠的是人治、而不是法制，企业兴衰依赖于厂长个人的品格和素质。这样，既没有外在约束机制又不能廉洁自律的厂长把国有企业一个个盗窃、搞垮，原本廉洁奉公的企业家由于纵权无束也逐渐蜕化的腐败分子。造成上述情况的原因是多方面的：
（一）从社会背景上看，我国历来就缺乏对国家权力的制约机制，特别是对行政权的制约
尽管近些年我国通过立法对行政权力的制约得到加强，但现实中人们仍不断地为防止行政专断、滥施行政职权而不懈努力。在我国，厂长负责制属于我国行政体制的首长负责制，所以，厂长职权可以被认为是行政权的延伸。另外，在我国计划经济体制时期，国有企业是政府的附庸，政府依靠行政命令来指挥企业生产经营，厂长是政府代言人，特派员，这一时期不可能对厂长进行有效的内部监督。在从计划经济向市场经济转轨过程中，企业原有的管理模式不可能在短时间内消失。
（二）从立法上看，我国《企业法》存在着严重的缺陷。
1.关于厂长的产生。《企业法》第44条规定：“厂长的产生，除国务院另有规定外，由政府主管部门根据企业的情况决定采取下列一种方式：（1）政府主管部门委任或招聘。（2）企业职工代表大会选举。政府主管部门委任或招聘的厂长人选，须征求职工代表的意见；企业职工代表大会选举的厂长，须报政府主管部门批准。”可见，厂长产生最后取决于政府主管部门。不仅如此，企业职工代表大会是否有机会选举厂长也取决于政府主管部门的决定。立法者的本意是；全民所有制企业财产属于国家所有，国家有权决定自己财产的经营者，而这一权力由国家授权给企业的上级主管部门行使。同时在社会主义国有企业中，职工有权参与企业的民主管理。所以，全民所有制企业采取政府主管部门委任或招聘和职工代表大会选举这两种方式相结合、政府主管部门最后决定厂长人选的方式。但是根据《全民所有制工业企业转换经营机制条例》第41条：国务院代表国家行使企业财产的所有权。政府主管部门并没有国家法律授权行使企业财产所有权。因此，上述法律规定的立法依据值得研究。不仅如此，上述法律规定在实践中也暴露些弊病：（1 ）按上述规定产生的厂长多数是官员而不是企业家。在旧体制下，我们习惯于用行政手段管理经济，用行政人事制度安排厂长人选，把厂长视为国家干部，按企业的行政级别来选择相应级别的政府官员作为厂长，对厂长实行任期制和干部交流制，厂长任期短且更换频繁。这种体制造就的厂长业务素质低下，责任心不强，追求短期效益，急功近利。我国社会主义市场经济呼唤专业的企业家群体出现，而现行的厂长的用人机制显然与之相悖。（2 ）上述规定使职工代表大会对厂长任用发挥不了实际作用，事实上成为政府主管部门的陪衬，职工在企业的主人翁地位，职工对企业的民主管理权利化为空谈。
2.关于企业内部领导体制。由于厂长不是由职工代表大会产生，而是由政府主管部门产生，因此厂长对政府主管部门负责，而不对职工代表大会负责，这种领导体制决定了厂长在企业内得不到真正的有效监督；由于职工代表大会虽有一定的监督权，但定期开会，所以厂长在企业内也得不到经常的监督。尽管职工代表大会有其日常工作机构——工会委员会，但工会委员会对厂长没有法律监督权。企业的党委是企业的政治领导核心。其主要职责是保证、监督党和国家的方针、政策以及法律、法规在本企业的贯彻、实施，而不再领导企业的生产经营管理工作，也不直接监督厂长的生产经营工作。应当说，厂长主要的法律制约来自企业之外的政府主管部门，这似乎与企业的法人主体地位相矛盾。从理论上说，国有企业是自主经营、自负盈亏、自我约束、自我发展的独立享有民事权利，承担民事义务的法人实体，其权利的行使、意思表决以及监督、制约机制应当来源于企业内部，而不是外部。
3.在执法、守法方面，我国目前对企业法定代表人的监督主要问题不是无法可依，而是有法不依。尽管我国《企业法》及相关法律不尽完善，但现有的法律规定并未得到很好的实施。如厂长不依法行使职权、履行职责，不自觉接受职工的监督。特别是职工代表大会不健全，不能定期开会，有些企业职工代表大会多年没开过一次会，其职权无法行使；即便开会，也不能行使法律所赋予的各项职权，职代会很难评议和监督厂长。目前，我国一些国有企业按照建立现代企业制度的要求实行公司制，根据《公司法》改制为有限责任公司或股份有限公司。应该说公司这种企业形式，其内部管理体制更科学、更规范，对公司的管理者、经营者的职务行为能作到有效的监督和制衡。我国《公司法》规定：股东会或股东大会是公司的权力机构，董事会向股东会（大会）负责，股东会可选举和更换董事。董事长是公司的法定代表人，召集并主持董事会会议，董事会通过开会来议事表决。公司设有监事会，负责监督董事、经理执行公司职务时违反法律、法规或者公司章程的行为。《公司法》还专门规定了董事、监事、经理违反《公司法》的法律责任。从上述规定可以看出，只要严格遵守《公司法》，公司的法定代表人——董事长就可以得到有效的监督。然而，有些国有企业没有按照《公司法》的要求设立和运作，如有些国有企业在改制时并未按《公司法》建立、健全各项机构，有的只是为了应付审批、注册设立了各机构，填充一些人员，但实际上各机构从未发挥作用。有的企业干脆将原有机构直接更名（如企业的纪检委更名为公司监事会）。有些企业即使按照《公司法》设立了各项机构，但并未按《公司法》的要求运作，董事会会议不按期正常举行，重大问题，董事长一人决断，监事会对董事长违法职务行为损害公司利益的，也不能予以纠正。实际上这些公司还是因循原有的管理模式，搞公司名义下的厂长负责制。
二
加强对企业法定代表人的监督制约应从体制上、机制上采取以下措施。
（一）完善厂长的任免制度
加强对企业法定代表人的监督应从源头上——用人制度上把关，保证使那些德才兼备的人走向企业的领导岗位。为此，《企业法》规定的现行厂长任职制度应该修改，厂长由职工代表大会选举产生而无需报政府主管部门批准，即厂长的产生取决于“民选”，而不是“官派”。通过选举产生的厂长能赢得民心，使企业更具向心力、凝聚力，同时厂长由职工代表大会选举也保证了厂长的素质。《企业法》还应该赋予职工代表大会对厂长的罢免权。职工代表大会应加强对厂长的工作进行定期的考核、评议，对厂长违法乱纪的行为进行监督，对不称职的以权谋私的厂长通过会议表决直接罢免。职工代表大会只有行使对厂长的选举和罢免权才能使厂长置于职工代表大会有效的监督之下。
（二）健全企业内部的领导机制
在企业内部，树立职工代表大会最高法律权威，把厂长对政府主管部门负责改为厂长对职工代表大会负责，把职工代表大会确立为企业的权力机构。这既符合现代企业制度的发展趋势，又不有悖于我国法律原则。尽管职工代表大会不享有国有企业的所有权，但这并不妨碍其成为企业的权力机构。因为全民所有制企业财产所有权归全体人民，这一财产所有权主体却无法行使其权利，而企业内职工有资格根据国家法律规定授权行使其权力。那么，厂长负责制与厂长对职工代表大会负责是否相矛盾呢？回答是否定的，厂长对职工代表大会负责并不是对厂长负责制的否定。因为，厂长对职工代表大会负责主要是在厂长任免上、企业经营方针、长远规划上、企业重要规章制度上以及企业利益分配等重大事项，而企业的日常经营经理工作，如产供销，人财物仍由厂长负责。在企业行政系统内，仍实行厂长个人负责制，只是与职工代表大会的关系上，厂长应向职工代表大会负责。作为职工代表大会工作机构——工会委员会的职权也应相应地加强，对厂长工作定期考核、审评，使对厂长的监督经常化。
企业还应发挥管理委员会的作用，作为厂长负责制的辅助机构。管理委员会在厂长决策中切实发挥顾问、咨询的作用，特别是在企业重大问题上，为厂长当好参谋，避免厂长的个人专断。
（三）建立对厂长的弹劾制
对平庸无能、以权谋私的厂长，在职工代表大会闭会期间，经过工会委员会考核或一定数量职工的提议，由工会委员会召集职工代表团（组）长和专门小组负责人议定，提出对厂长弹劾的提案。经工会委员会提议，召开职工代表大会临时会议，职工代表大会代表超过二分之一多数即可通过弹劾提案。对厂长的弹劾与对厂长的罢免不同，对厂长的罢免是在职工代表大会定期开会期间，由职工代表大会直接免除厂长的职务；而对厂长的弹劾是在职工代表大会闭会期间，由工会委员会提出议案并召集职工代表大会临时会议通过弹劾议案的形式来免去厂长职务。对厂长的弹劾制是对厂长罢免制的补充，它解决了对不称职的厂长的即时免职，以实现对厂长监督的经常化。
（四）健全、强化对厂长的责任追究制
厂长的责任是其职务违法行为的法律后果，我国现行法律，如《企业法》《破产法》对企业厂长的法律责任有所规定，但比较简略，涉及面窄，对厂长很多违法行为并未涉及，如厂长违反票据法、税法的法律责任、低价出售国有资产的法律责任等。在厂长责任追究上存在的问题与其说是无法可依，不如说是执法不严。我国近些年出现较多的破产企业，都是属于经营管理不善造成的，但很少有厂长受到法律上的追究。
厂长的法律责任包括行政责任、经济责任、刑事责任。我国立法对厂长的行政责任规定较多，主要是行政处分，而经济责任规定较少。在经济责任中，应当设立对厂长的经济追偿责任制度，即厂长因为故意或重大过失致使企业遭受经济损失的，该损失应由企业直接承担，然后由企业向厂长追偿。厂长作为企业法定代表人，其职务行为的法律责任应由企业直接承担，但是如果企业的损失是由于厂长的故意或重大过失造成的仍完全由企业最终承担，这无异于纵容厂长的违法和失职。国有企业在承担全部损失后再根据厂长的故意或过失程度向厂长追偿损失的全额或一部分。当然企业的经济损失与厂长的偿还能力经常不成比例，因此，对厂长的追偿制度的意义不仅在于追偿的经济利益本身，而在于其惩戒和警示作用。对厂长的追偿责任不适用于厂长故意侵吞企业财产，对厂长侵吞的企业财产应全部追缴。虽然对厂长的追偿所得的利益对企业损失来说有时是杯水平薪，但对厂长而言，对其财产的剥夺，特别是对损公肥私的厂长，这种处罚尤为必要。可以说经济追偿责任所起的作用是行政责任和刑事责任所不能替代的。此外，我国对企业法定代表人的责任追究力度不够，对违法乱纪的厂长往往仅给予行政处分，已经明显触犯刑律，应当追究刑事责任的厂长却常逍遥法外。因此，对厂长责任追究、行政责任、经济责任、刑事责任应并行不悖，相互补充，这样才能起到应有的惩戒作用。
（五）实行厂长职务工作公开化
公开是监督的前提，职工只有了解厂长的工作，才可能进一步对厂长工作进行评议，考核和监督。只有把厂长工作公开了，才能将厂长真正置于广大职工的监督之下，才能带来厂长的廉洁、勤政。厂长职务工作公开还应附带厂长个人收入公开。对企业法定代表人的监督，除了要强化其内部监督机制，还应注重外部监督，纪检监察机关、组织人事部门、国家审计机关、司法机关都应加强对企业法定代表人的监督、制约。形成内外结合、上下贯通的监督网络体系，发挥监督体制的整体合力，进行综合监督。使企业法定代表人因受教育而不想滥用职权，因制度健全而不能滥用职权，因监督有力而不易滥用职权，因法责严明而不敢滥用职权。
收稿日期：1999－01－06