摘要：建设用地档案是城建档案中土地利用及使用过程中的历史记录，是城建档案中的重要组成部分，也是国土资源管理和维护相关权益人合法权益的重要依据。因此做好城建档案中“建设用地档案”的管理工作具有十分重要的意义。本文从建设用地档案管理的现状出发，整理了建设用地档案管理目前存在的一些问题，并提出相应的对策和建议，希望为解决城建档案的管理工作提供一些思路。
关键词：建设用地档案；城建档案管理
一、背景
建设用地档案是指城乡建设用地审批、土地使用权有偿出让等方面的文件资料，是具有法律效力的土地使用权凭证，随着社会的进步、城市的发展和自然灾害的发生，导致一些建筑被拆除、被损毁，与之相关的绝大部分城建档案也随之失去了它的作用，有的被销毁。然而，建设用地档案是不能随着建筑的消除而销毁，因为它是国家土地管理部门对建设单位工程土地利用的审批过程中形成的有保存价值的文件图样等材料，是土地管理档案的重要组成部分，它真实地反映了土地利用（包括征用、使用、划拔、调换和使用权出让等等）的客观现状，是国家对土地利用依法管理、合理利用土地，妥善解决土地纠纷的重要依据，因此管好、用好建设用地档案具有重大的现实意义[1]。
二、建设用地档案的特点
建设用地档案的特点主要体现在以下几个方面。1、档案项目成套，是一个不可分割的有机整体；2、涉及的用地单位面十分广，且数量很大；3、内容多样性，不同时期档案构成内容差异大；4、受自然因素和人为因素影响，土地数量、质量、权属、用途呈动态性变化；5、真实地反映土地利用的客观现状，具有不可替代性；6、生产生活与土地密不可分，档案具有很高的社会价值，利用率很高[2]。
三、建设用地档案管理现状
（一）时间跨度大，管理难度高
我国建设用地档案经历了不同历史阶段。20世纪70年代前建设用地管理较为简陋，很多档案只有不规范的审批文件与征地草图，显得用地管理较为草率。20世纪70～80年代，用地审批文件由手写转变为政府统一印制格式，内容方面也有所完善，例如包含建设用地协议书、建设项目选址定点审批表等文件。20世纪90年代至今，建设用地审批文件更加完善，加入了地籍面积调查计算成果、土地权属界线调查表、建设用地勘测图等内容。由于建设用地档案时间跨度大，不同时期档案内容、形式差别较大，这给档案管理增加不小难度。
（二）用地管理不完善，工程档案有漏洞
目前，仍有不少企业建设用地档案存在“硬伤”，这些企业用地是在当地政府的协调、土地评估部门的配合下，经过征询农民意见，采用合约形式，有偿征用农村集体用地或农民自留地，由于未经过土地管理部门，法律手续不完备，为日后用地单位与原土地使用者纠纷留下隐患，一方面企业为农民不断“滋事”不胜其烦，另一方面农民感觉合法权益受损而“申诉无门”[3]。产生这种问题的原因就在于建设用地管理不完善，未经过挂牌拍卖、司法公证、土地管理部门建档等合法程序，造成项目疲软，停滞不前。
（三）档案利用不方便，查询搜索难度大
很多建设用地档案仍然存在管理方式落后、查找困难的问题，这些档案一般不外借，内部利用也只限于能查找的指定卷宗，由于档案之间缺少有效联系，完整利用相当困难，尤其是对时间跨度大、报建审批次数多、交易变更频繁的档案利用更加困难。虽然信息化技术的发展，档案数字化的推动，一定程度上方便了查询利用，然而由于不同时期宗地审批部门不相同、档案存放地点不统一，档案资源缺乏有效整合，即使在同一档案管理系统中也难以互通共享，更遑论查询利用了。
（四）开放利用意识不足，不恰当保密影响利用
目前，建设用地档案只对行政机关等少数单位开放，公众个人想利用档案有很大难度。随着公众维权意识的提升，有大量需求却难以利用，即使符合有关条件，也要向相关部门申请，而审批程序非常繁琐、耗时，于是很多人只能选择放弃利用，同时相关保密规定也限制了用地档案的利用。由于建设用地档案敏感信息多，出于安全考虑，一般只允许内部管理和利用，尤其电子档案安全管理难度更大，为了不出错，只能严格保密，这就不可避免地提高了利用的难度。
（五）档案内容和载体多样，档案管理工具落后
从档案的内容和载体上看，主要体现在建设用地档案内容的多样性和不同时期档案构成内容差异大，档案主要以纸质为载体，保存成本较高。从档案的管理和利用上看，主要有检索工具简单，很难将其历史的来龙去脉呈现出来，从而利用困难；档案管理部门多，地方国家档案馆、城建档案馆、土地管理部门和建设项目单位均保管有建设用地档案。
针对建设用地档案的形成和目前的管理现状，应该如何加强建设用地档案的管理，笔者从以下几个方面提出了几点思考。
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四、加强建设用地档案管理工作的对策与建议
（一）开展源头控制，完善档案管理
建设用地档案来源广，内容涉及工业用地“招拍挂”、农用地转用与“三旧”改造、土地征收等多个类别，由于取消了市、县两级土地审批权，大量建设用地档案存放在市、县两级国土部门档案室中，而电子审批、在线审批尚不完善，仍需要采用纸质公文审批单并通过邮递方式送达，因而影响到建设用地档案资料收集、整理和归档。基层单位通常一年整理一次，这个时间有点长了，建议加强对建设用地档案目录要件规范管理，以简化建设用地档案收集工作。其次应加快建设用地档案整理、分类、装订进度，由一年整理一次缩短到半年一次或3～4月一次。第三，加强档案管理。例如采用合理的保管方法延长纸质档案寿命。再如加强与国土部门与规划部门的联系，对用地档案实施动态管理，做好及时变更、存档工作。
（二）注重探索创新，改善服务方式
建设用地档案的管理应与社会对其的需求结合起来，故应转变思想认识，在保密的前提下以利用最大化为工作目标。在传统档案管理部门，档案信息利用基本处于被动地位。档案信息化的实现从根本上改变档案管理者与利用者之间的关系，实现档案管理工作以手工检索为主向以计算机管理为主、以管理档案实体为主向以管理档案信息为主、以档案存储保管为主向利用服务为主的转变。建设用地档案本质上是社会公共信息资源的组成部分，当前可以公开的部分应当列入政府信息公开的一部分，以满足公众对建设用地档案的需求，民生化也是提高建设用地档案利用率的重要途径。同时，要做好档案信息编研工作，善于围绕热点问题对档案信息进行深入研究、开发、综合加工，使编研工作的服务具有主动性、针对性、超前性、知识性、成果性，方便民众利用档案。通过服务方式的转变最大限度地发挥档案的社会效益和经济效益，提高档案工作的社会地位，提升档案工作对社会发展的贡献率。
（三）加强队伍建设，提升管理水平
万事人为本，诸道专业长，做好建设用地档案管理的关键是档案管理队伍的整体素质，因而提升档案管理人员的专业化水平十分重要又迫切。在基层建设用地档案管理队伍中，由于业务繁忙，兼职多，专业技能有所欠缺。由于未经过系统化的档案专业培训，档案管理人员在收集、整理档案资料的时候随意性较强，分类不规范，不仅影响建设用地档案的安全存放，也会影响档案的利用，因此应加强对档案工作人员进行技能培训。其次，引进专业档案人才充实队伍，提升档案管理队伍整体素质。
（四）重视硬件建设，推进技术进步
硬件设施是做好建设用地档案管理的物质基础，不可谓不重要，所以基层档案管理单位应重视硬件设施建设，按照档案管理规范化要求加大投资力度，在档案室硬件设施配备上下点功夫，例如专门配置档案室、阅档室，同时配备温湿度调控设备、档案密集架、计算机、扫描仪、服务器等相关设备，并建立建设用地档案管理数据库。其次，加快建设用地档案信息化建设，配置建设用地档案信息管理系统，实现建设用地档案管理网络化、实时化和共享化，有条件可配置通过身份识别登录然后自动查询功能，为用户提供方便快捷的服务。
（五）健全管理制度，完善服务机制
按照《档案法》、《城市建设档案管理规定》等相关要求，建立健全建设用地档案管理各项规章制度，明确建设用地档案管理人员职责范围，建立档案工作责任制，提升档案工作人员的使命感和责任心，自觉履行建设用地档案管理职责与义务，保障建设用地档案管理质量。为了完善建设用地档案管理服务机制，应规范建设用地档案保密与利用的关系，根据建设用地档案内容准确鉴别保密级别，并通过保密级别的划分明确建设用地档案开放程度，对不同单位及个人设置相应的查阅制度。
（六）挖掘现有馆藏，推动编研开发
编研开发是提升建设用地档案利用价值的有效途径，所以基层城建档案管理单位应重视编研开发工作。编研开发的基础是现有馆藏，故应深入挖掘现有馆藏。编研主体是城建档案编研人才，同时还可引入社会力量弥补城建档案管理人员知识结构与专业素养方面的不足。
五、结束语
建设用地档案是城建档案中不可分割部分，管理好建设用地档案不仅有助于国土资源的科学管理，对城市建设的顺利开展、维护相关权益人的合法权益也具有非常重要的作用，因此应高度重视城建档案中“建设用地档案”管理工作，打破既有思维和条条框框，本着服务于用户、服务于社会、服务于经济建设的原则，互相协作，实现资源共享的良好局面。
参考文献：
[1]陈莉.建设用地档案的利用现状及思考[J].城建档案，2013（11）：56-57.
[2]孙海英.加强对城建档案中“建设用地档案”的管理[J].档案天地，2015（12）：38-39.
[3]樊悦.试谈加强土地档案管理的必要性[J].兰台内外，2016（6）：51.
论文作者:黎小英
论文发表刊物:《基层建设》2019年第19期
论文发表时间:2019/9/20
标签：档案论文; 建设用地论文; 档案管理论文; 城建论文; 土地论文; 内容论文; 管理部门论文; 《基层建设》2019年第19期论文;