大部门制：政府机构改革的新思路，本文主要内容关键词为：新思路论文,部门论文,政府机构改革论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
[中图分类号]D630.1[文献标识码]A [文章编号]1000-7326(2008)02-0040-08
一、研究背景
目前国内针对政府机构改革的研究成果可谓汗牛充栋，相关的著作就有十几种。另外，根据对截至2007年12月19日中国期刊全文数据库(CNKI)1980年以来的文献检索结果，以政府机构改革为篇名的文献有962个。这些已有成果的基本研究思路之一是回顾和总结中国政府机构改革的经验和教训，并提出相关的对策思考。多数成果认为改革不太成功，因为始终摆脱不了“精简—膨胀—再精简—再膨胀”的恶性循环。提出的改进对策则包括：转变政府职能、精简机构和人员、法制化建设、破除官本位和小团体利益等。①也有一些人从纵向职责同构的角度分析中国政府机构改革失败的原因，提出下放权力，让地方政府自主决定自己的机构设置。②这些成果内容雷同的地方较多，没有把政府机构改革放在特定的历史条件下进行探讨，而对于西方发达国家较为普遍采用的大部门制的做法，则还没有人进行专门讨论，只有少数几篇论文中有所涉及。③涉及中国实行大部门制的文献目前只有2篇，④但也没有分析中国政府机构改革为什么需要向大部门制方向发展，大部门制有哪些优势，以及实行大部门制应该注意的问题，从而对实践没有多大的指导意义。2007年10月，中共十七大明确提出：“加大机构整合力度，探索实行职能有机统一的大部门体制，健全部门间协调配合机制。”于是，大部门制作为中国政府机构改革的一个确定方向，迅速走进人们的视野。本文力图弥补现有研究之不足，探讨中国政府机构改革选择大部门制的历史必然性，分析它与传统的部门设置相比有哪些优势，在运用大部门制时应注意哪些问题等。
二、大部门制：中国政府机构改革的历史选择
改革开放以后，中国经历了5次大的政府机构改革，分别是1982年、1988年、1993年、1998年和2003年。
1982年，中国处于改革开放的初期，这次机构改革有两个重要的任务，一是要适应经济建设的需要，加强对经济建设的集中领导，精简机构，提高效率；二是要废除领导干部终身制，解决新老交替的问题。由于其时我们还处于“摸着石头过河”的初期，没有任何经验可循，也没有什么理论的指导，因而，从改革效果来看并不理想。例如，在改革之前，即1981年底，国务院共有100个机构部门，改革后减少为61个。但到1986年底，国务院机构部门又增加到72个。
1988年的改革首次提出了以转变政府职能为关键，按政企分开的原则，使政府对企业由直接管理为主逐步转到间接管理为主，改革使国务院机构部门由原来的72个调整为65个。但由于这时关于市场和计划的争论还处于胶着状态，国家仍然以“有计划的商品经济”为目标，对转变政府职能还只是一个模糊的认识，这就不可避免会导致改革方向难以明确，再加上后来的政治风波，使这次改革暂停下来。
1992年10月召开的党的十四大明确提出了我国经济体制改革的目标是要建立社会主义市场经济体制。1993年3月召开的第八届全国人民代表大会第一次会议上，又一次提出了机构改革的任务。《关于国务院机构改革方案的说明》指出：“加强宏观调控和监督部门，强化社会管理职能部门，减少具体审批事务和对企业的直接管理，做到宏观管好，微观放开。”在这次机构改革中，国务院共设立59个机构部门，比以前的86个减少了27个，国务院定员精简了20％。
1998年的改革可以说是改革开放后的一场力度最大、规模最大的政府机构改革。这次改革除了继续坚持转变政府职能的目标定位以外，侧重点是要优化政府组织结构，建立一个办事高效、运转协调、行为规范的行政管理体系。经过改革，除国务院办公厅外，部委数由原来的40个减少到29个，人员编制减少了50％。此外，在国务院的带动下，省一级政府机构也进行了较大规模的改革，人员编制同样也减少了50％。
2003年的机构改革没有延续前几次精简机构的路线，而是着重围绕转变职能这一主题，深化国有资产管理体制改革，完善宏观调控体系，健全金融监管体制，继续推进流通管理体制改革，加强食品安全和生产安全监管体制建设。为此，国务院设立了国有资产监督管理委员会，将国家发展计划委员会和国务院体改委合并改组为国家发展和改革委员会，设立中国银行业监督管理委员会，组建商务部和国家食品药品监督管理局。
学术界对上述机构改革的评价负面的居多。笔者则认为，衡量机构改革的成败，要把它放在一定的历史社会环境下审视，主要应看它与经济社会的发展是否相适应，是否有利于促进经济和社会的发展。改革开放的近30年来，中国的经济和社会获得了快速的发展，这是一个不争的事实，其中最重要的原因就是我们对管理体制进行了不断的改革，包括政府机构改革。笔者比较认同唐铁汉对政府机构改革的评价，他认为我国的政府机构改革取得了明显的成效，一是撤销了适应计划经济体制的专业经济管理部门，调整了适应市场经济体制的政府职能定位和机构设置；二是在政企分开、政资分开、政社分开方面有明显的进展，强化了政府宏观管理、市场监管和公共服务职能；三是编制法制化加强，普遍实行“三定”方案；四是政务综合管理迈出了新步伐，如2003年组建的商务部；五是精简了机构和人员，提高了行政效率。[1]
那么，为什么人们又会普遍认为政府机构改革失败了呢？原因在于：一是人们普遍把机构改革等同于精简机构和人员，因而对机构改革后机构设置的反弹，尤其是虽然政府部门的人员精简了，但财政供养的人员的总量并没有减少这一点普遍不满；二是对政府机构改革的期望过高，希望把计划经济体制下累积起来的政府管理体制中的所有问题一次性加以解决；三是对机构改革的长期性和艰巨性认识不足。中国的市场化改革是一个渐进式的政府主导的路径选择。由于原来市场基础性力量薄弱，其培育需要一个过程，法制化也不完善，再加上与上述因素密切相关的信用问题，都使中国的市场化改革面临着很多不确定因素，人们之间的交易行为面临着巨大的风险和费用，因而需要有一个比市场更有权威的力量——政府暂时代行市场的部分职能，以维护基本的市场秩序。等到条件成熟后，再还权于市场，这就是为什么政府改革不可能一步到位的根本原因。
那种以行政供养人数的多少来判断机构改革的成败的观点是站不住脚的。持这种观点的人认为，虽然几次政府机构改革在国务院和省政府一级实现了机构和人员的精简，但在省级政府层级以下的机构和人员却没有减少，或者被精简的人员又流到了事业单位，还是由国家财政供养。2005年，针对社会上有报道说中国官民比例过高的说法，人事部副部长、公务员法起草者侯建良给出了一个权威的数字予以纠正，即中国财政供养与人口比例为1∶197.69，而美国的比例为1∶15，法国为1∶11.5，德国为1∶15.77。[2]另外，简单地把目前我国财政供养的人员理解成由国家“养”是不公平的，是不尊重这一类人群的劳动和贡献的表现。其实，这一类人群与其他就业人员一样，也在为社会的发展和进步贡献自己的力量，也是社会财富的创造者。还有人认为，随着社会的发展，人们物质生活水平的提高，对公共物品和公共服务的需求也会越来越多，公共服务需求的个性化也会更强。因此，从事公共事务管理的人员数量在客观上会呈现一种上升趋势，从各国的经验来看，这是一个带有规律性的东西。[3]这就告诉我们，对政府机构改革不能简单地以人员数量的增加与否为标准来判断其是成功还是失败。如果我们过于追求人员精简，会带来一系列的负面效应，会使一些优秀的专业人才流失，从而降低政府官员的素质，进而削弱政府的能力。
笔者无意为以前的政府机构改革唱赞歌，而是认为，在评价其成功与否时，首先要弄清楚它究竟在追求什么。在改革开放初期，政府机构改革是把直接管理社会经济生活的机构裁减掉，改变由政府包揽所有资源配置权力的状况，激活其他社会主体的机能，并相应地减少冗员和提高效率。事实证明，这些目的基本达到了。但是，随着市场化进程的日益深入，各类市场主体越来越成熟，在要求政府进一步转变职能、减少对经济和社会的不必要的干预的同时，还要求提供更好的公共服务，为市场创造一个良好的外部环境。经过近30年的高速发展，现在中国的市场化程度已不可与改革开放初期同日而语，这可以从各类非公经济主体和社会组织的繁荣、中国经济与世界经济日益融为一体(如加入WTO)等事实中可见一斑。市场化的纵深发展向政府改革提出新的要求和任务，即尽快朝“小政府、大服务”的方向转变。
除了市场化外，我们还面临着信息化和全球化的挑战。市场化、信息化和全球化是三个孪生兄弟，它们伴随着改革开放而向我们走来。信息化使人们生活的节奏加快，社会分群更加多样化，导致利益和价值的多元化，人们的个性化色彩浓厚，因此，信息社会是个性化的社会。它不仅要求政府向公民和社会提供快捷的和个性化的服务，也要求政府把更多的职能让给市场，因为，竞争会使市场更接近信息的本来面目。它要求政府集中精力致力于市场的培育和监管，以及完善法制和社会环境，为市场主体创造更加稳定和宽松的外部环境。而信息化又会加速全球化进程。全球化同样要求让渡政府管理权限，如WTO的很多规则都是要求成员国政府减少对市场的干预，让市场主体在透明公正的全面的市场规则下进行公平的竞争；同时，全球化使企业面临更为激烈的竞争压力，要求各国政府改革行政体制和行政管理方式，实现高效决策，提供高效服务，以使本国取得竞争优势。
然而，当我们回顾改革开放后的5次政府机构改革时却发现，它们无法应付上述挑战。因为它们有一个共同的特点，即都是一种“应急式”的改革，都是在全国人大召开的一年或者半年前才开始着手研究方案，目的是要与执政高层的政策目标相适应。1982年的机构改革增设了国家体制改革委员会，目的是要促进体制改革；以乡镇政府取代人民公社，是要巩固包产到户的成果。1988年国务院新设立特区办、版权局、专利局、环保局、技术监督局、进出口商品检验局，是要适应对外开放的需要；撤销国家经济委员会是要为各级财政和国有企业的承包铺平道路。1993年，将国家税务局升格为总局，新设立国家外汇管理局，是要为税制改革和汇率并轨奠定基础。1998年，强化经贸委的功能，组建劳动和社会保障部，是要加强应对亚洲金融危机和国内经济紧缩的能力。2003年，设立商务部是为了加入WTO的需要，成立国资委是要进一步推进国有企业改革，推进乡镇机构改革是要减轻农民负担。正是由于这种“应急式”的改革，导致了缺乏首尾一致的明确思路，机构是分还是合、是上规格还是降规格、单独设置还是内设于某一部门以及职能的配置等，都是服从于短期的政策目标，从而使一些根本性问题长期得不到解决。这些问题主要表现在：
第一，职能转变没有得到根本解决，与“小政府、大服务”的新的社会需求不相适应。在渐进式和政府主导型的改革过程中，中国近30年的政府战略基本上是一个经济“赶超型”的战略，政府深深地介入了经济生活，中国政府及其官员在从事经济建设方面的本领发挥得淋漓尽致，类似招商引资、优惠政策、上项目上工程、基础设施(如道路桥梁建设)等方面的事务对很多人来说都是得心应手的事。它一方面促进了中国经济的持续高速发展，但也带来了严重的后果，出现了社会的非均衡发展，导致公共服务和公共物品的缺失。在2006年全国人大召开期间，代表们讨论的一个热点话题是所谓新时期的“三座大山”(即上学难、看病难和就业难)就是这种发展非均衡性的突出表现。也就是说，时至今日，政府职能转变仍然没有得到根本解决，政府管了很多不该管的事，而该管的事却没有管好。下面的数据可以较好地说明这一点。2002年我国人均GDP水平接近1000美元，与英国、瑞典、芬兰、丹麦、法国、德国等发达国家1960年的人均GDP相近，但该年我国社会保障支出水平占GDP的比重为7.15％，与发达国家1960年普遍在12.5％至20.5％之间的支出水平有较大差距，甚至低于当时人均GDP仅458美元的日本(8.0％)。[4]另一则数据显示，我国社会保障占财政支出的比例不足15％，[5]而在不少发达国家，如法国、丹麦、瑞典等国，其社会保障总支出占公共总支出的比重超过50％。[6]国际经验说明，当一国人均GDP从1000美元向3000美元过渡时，也就是该国公共需求快速扩张时期，这一时期需要的是“小政府、大服务”，但根据零点研究咨询集团的调查显示，我国目前却存在“保障型公共产品总量短缺”，“文体娱乐等高层次需求的公共服务供给不足、服务水平不高”，“公共产品硬件供给不足”，“公共产品分配严重不均衡”等几个突出问题。[7](P2)
第二，与第一点相联系的政府部门的权力过大。在很多政府部门，集决策、执行和监督于一体，仍然拥有过多的资源配置权力，由此造成部门主导的公共政策，部门利益凌驾于公共利益之上，进而导致公共政策的变形和被扭曲，甚至导致权力部门化、部门利益化、利益集团化。公共选择理论认为，政府官员的效用函数包括选票、薪金、所在机构的规模、荣誉、额外所得、权利和地位。在一个拥有过大权力，缺乏制衡的体制中，这种“经济人”的特性会有更大的作用空间。人们通常说的“跑步(部)前(钱)进”就是这种权力集中的一个注解。它会诱发创租和寻租活动，使腐败滋生和蔓延。近年来，一些矿难和安全事故的频繁发生，以及国家药监局集体腐败和其他管制失灵的事件不能不说与这种权力的集中有莫大的关联。最终必将损害公共利益，阻碍市场公平竞争环境的形成。
第三，与第一、二点相联系的是横向部门划分过细，职能交叉严重。大多数西方国家内阁机构或组成部门的设置都很精干，除内阁办公室外，一般在12至19个之间。而我国现在的国务院组成部门却有28个，加上直属机构和办事机构等，共有66个机构部门。在农业管理方面，产前、产中、产后管理涉及14个部、委、局；在人力资源管理方面，劳动、人事、教育等部门的职能交叉；在城市供水、地下水管理方面，水利、建设、国土资源等部门的职能交叉；在外商投资、境外投资管理等方面，国家发改委、商务部两者之间职能交叉。由于部门划分过细，部门之间职能交叉过多，导致协调沟通困难，决策周期长、成本高，影响了行政管理效率的进一步提高，进而影响到整个政府效率和效能的提高和改进，不利于各类市场主体和社会组织参与国际竞争。
第四，纵向机构之间的权力配置关系失衡。改革开放以来，中国上下级政府之间的权力关系处于一种集权与分权的不断变化和调整之中。虽然从总体上我们可以把改革称为是分权化的过程，但在很多领域的集权程度仍然偏高，地方政府缺乏应有的自主权，在机构改革的问题上同样摆脱不了这个逻辑。[8]
总的来看，上述问题的症结在于没有从根本上理顺政府与社会、政府与市场、政府内部各部门之间的关系。长此以往，将不利于我们更好地迎接市场化、信息化和全球化的挑战。而大部门制机构设置则为我们提供了一个很好的新思路。
所谓大部门制，即在政府机构设置上，在横向整合职能和管辖范围相近、业务性质类似的政府部门，组建一个大的部门统一行使相关管辖权的管理体制。与传统的专业性部门相比，大部门管辖范围较宽，侧重于宏观管理，侧重于制定战略和大的政策。
大部门制的优势主要表现在：
第一，有利于理顺政府与社会、政府与市场的关系。大部门制跳出了传统机构改革的模式，朝“小政府、大服务”的方向突破。由于大部门制把相关的职能和权力集中在一个统一的部门行使，就更容易摆脱传统因过细的部门设置而造成的囿于单一行业甚至部门利益的角度思考和行事的定式，强调政府的宏观调控作用，容易从公共利益的角度思考如何创造一个有利于不同行业、不同利益主体之间和谐共处、互补协调发展的制度环境，突出政府的公共服务职能，更多地思考如何更好地为市场服务、为社会服务的问题。另外，大部门制必然要求政府部门减少自己的职能和权力，把一部分权力还给社会和市场，并实现决策、执行和监督三个职能的相对分离，克服过去部门权力过于集中所造成的弊端。
第二，大部门制有利于决策的科学性，提高决策效能。由于大部门制把职能相关或相近的部门事务都集中在一起，这样在做决策时，一是信息更加全面可靠，二是视野更宽，三是可以减少“经济人”的自利动机，四是决策与执行分离后可减少非决策因素对决策的不当干扰而使决策更接近“应然”状态，从而提高决策的科学性和效能。
第三，大部门制有利于提高行政管理效率。大部门制有利于化解政府机构重叠、职责交叉、政出多门和有责无权或有权无责的矛盾，减少互相扯皮和公文旅行的现象，减少传统部门细化设置下不同部门之间过多的协调环节，较好地做到权责匹配明确，提高管理效率。
第四，有利于精简机构和人员。在部门设置过多的情况下，每个部门都是相对独立的，自然就会有各自相应的一套内部机构和人员，所谓“麻雀虽小，五脏俱全”，从而引起机构的膨胀和人员臃肿。而大部门制则不同，虽然其目的不在于机构精简和裁减人员，而在于建立权责一致、分工合理、决策科学、执行顺畅、监督有力的行政管理体制，但由于部门数目减少，客观上有利于机构精简和人员裁减。
在西方国家，大部门制是一个普遍采用的方法。
有学者研究认为，西方国家中央政府机构设置具有以下几个特点：[9]一是内阁机构的数量较少(见表1)，比较稳定。二是很多国家的内阁机构的设置相同或基本相同。无论是联邦制国家还是单一制国家，政府面临的管理职能基本相同，国防、外交、财政、农业、教育、卫生、内政、司法、运输、环境保护、商务、文化、退伍军人安置等是各国必须承担的责任。三是依据本国实际设置个别独特机构，如新西兰的毛利人服务，加拿大的印第安人服务等部门，韩国的统一部等。
西方国家内阁机构数量之所以精干，除了较好地厘清了政府与市场的界线，政府管理的事务较少之外，还得益于大部门制。
英国的大部门主要有环境、食品和农村事务部及贸易和工业部。前者于2002年以后由原来的农业、渔业和食品部与环境、运输和地区部整合而成，主要负责环境保护、牲畜饲养与加工卫生、动植物防疫、种植业、食品和酒业、农村事务、乡村景观与旅游、经济持续发展和统计等政策和管理。该部仅执行局就有21个。在澳大利亚，工业、旅游和资源部以及通讯、信息和艺术部是联邦政府中两个较为典型的大部门。前者的前身是工业和商业部。目前，它负责所有的工业(包括制造业在内的所有重工业、建筑业、轻工业)、第三产业和资源管理。日本的大部门制始于1998年国会通过2001年1月正式实施的行政改革。目前大部门有经济产业省、国土交通省等。国土交通省由原运输省、建设省、北海道开发厅和国土厅合并而成，在12个省中块头最大，主要负责国家有关土木、建筑、国内外海陆空运输事务管理、国土整治、开发和利用等，下辖气象厅和海上保安厅等。法国的经济、财政和工业部是一个超级大部门，负责经济政策、财政政策和工业政策，还负责经济宏观管理、财政预算和决算、转移支付、国际贸易、税收管理、第一产业、第二产业和第三产业的政策和协调。[9]
美国也有类似的大部门，如运输部负责制定全国运输政策，主管公路的计划、发展和建筑，负责城市交通、铁路、航空以及水运、港口、公路和油气管道的安全等，是一个包括陆、海、空的大运输部门。此外，商务部、卫生与公众服务部、农业部、能源部等也具有大部门制的特点。[10](P6-7)
大部门制的普遍运用说明，政府机构设置在市场经济国家存在一定的规律性。中国要建立社会主义的市场经济体制，必然要求政府行政管理体制与之相适应，政府机构改革作为其中的重要环节，就必须顺应这一规律，适当运用大部门制，以加快实现由“全能政府”、“管制政府”、“权力政府”向“有限政府”、“服务政府”、“责任政府”的转变。
三、大部门制：若干设想和相关配套措施
前文指出，以往机构改革的效果受到影响的一个重要原因是“应急式”的，既缺乏首尾一致的考虑，也缺乏整体的系统思考。而中共十七大报告在关于行政管理体制改革方面，特别提到要制定“总体方案”。因此，进行大部门制改革应该与整体性改革联系起来，如：要着力转变职能、理顺关系、优化结构、提高效能；规范垂直管理部门和地方政府的关系；统筹党委、政府和人大、政协机构设置等。本文据此提出以下一些构想和相关配套措施：
第一，整合和精简国务院部门设置，实行大部门制。可行的方案是，国务院部委机构控制在20个以内，除了外交部、国防部、安全部、公安部等外，其他一些部委逐步向大部门制过渡。例如，整合石油、电力、煤炭、核能、现有电监会等，组建大能源部；整合区划、规划、现有建设部和国土资源部等，建立国土资源和建设部；整合现有农业部、水利部、林业局等部门，建立大农业部；整合现有的交通部、铁道部、民航总局、邮政管理局等，建立大交通部；整合现有的教育部、文化部、广播电影电视总局、新闻出版总署(国家版权局)、体育总局、旅游局、新华通讯社、宗教事务局以及文物、社科基金等部门，建立大教育与文化部；整合科技部、科学院、工程院、地震局、气象局、自然科学基金等，形成新的科技部；整合国家发展和改革委员会、国有资产监督管理委员会，重建国家体制改革委员会；整合人事部、劳动和社会保障部，建立人力资源部；整合卫生部、人口和计划生育委员会，建立公共卫生与人口计划部。除此之外，统筹党委、政府、人大、政协机构设置，把与政府部门相类似的机构整合在一起，或者采取合署办公，或一个机构两块牌子甚至多个牌子的方式，从而避免过去历次机构改革都没有涉及和难以解决的机构重叠、职能交叉的问题。
第二，继续转变政府职能。大部门的前提是“小政府”或“有限政府”。要使大部门制有效地运转，一个基本的前提是实现政府职能的根本转变，使政府从直接管理者的角色转变为规制者、监管者和服务者的角色。如果只是把一些职能相类似和相关联的部门组合在一起，事情没有减少，自然就需要相应的机构和人员承担某一职责，依附在机构中的权力和利益诱因仍然会随时发酵，合在一起的部门和机构，过不了多久又会重新分离。因此，提出如下一些建议：1.改变政府部门与行业之间的管理隶属关系，取消“主管部门”这一计划经济时代的称谓。2.取消或削减原来属于政府主管部门的权力，如财政划拨权。对一些需要政府投资拨款的事业或项目由法律予以规定或由权力机关进行决策，杜绝“跑步(部)前(钱)进”。3.下放权力。例如，各高校在招生、课程设置、人员聘用、日常管理等方面有充分的自主权，由法律对办学门槛、办学标准等进行规范，政府部门的主要任务就是监督法律的执行，严禁政府部门进行过多过滥的创设“基地”(或“实验室”)、“评估”、“排名”等活动。对一些政府需要扶持的项目研究，可以采取向社会公开招标竞争的方式进行。4.由法律以列举的形式规定政府相关部门的管理权限，凡法律未有规定的，政府部门均不得干涉。
第三，决策与执行、监管适度分离。从各国政府机构改革的趋势来看，都存在着强化综合性政府机构的特点，充分发挥大部门的优势，并实现决策与执行职能的分离；[11]政府内阁部门主要负责研究和制定政策规划，大臣及其助手们不负责管理和执行事务，政策执行和服务的提供由专门的执行机构负责，决策部门与执行机构之间建立合同关系，并通过绩效考核保证政策的执行。[12]我们也可以参照这些做法，成立执行机构，使其与决策部门之间形成清晰的责任关系，这样既有利于使政府核心部门专心致力于决策，保证决策的高效和科学，又有利于使政策得到更好的执行，还有助于减少因权力集中而导致的腐败现象。此外，鉴于目前我国一些管制机构内设于政府某一机构的综合型管制特征(如有关反垄断监督、价格监管、邮政管制等)，存在着管理职能与管制职能混杂在一起，受到来自行政机关的过多干扰的情况，[13]在一定程度上造成决策与监管之间的职责不清。建议把它们从政府部委或局中分离出来，建立类似质量监督和商品检验检疫、食品与药品监督、证券业监管、保险业监管等的独立的政府管制机构，使它们成为国务院的直属机构，实现决策与管制的分离。这些独立的管制机构均可以实行垂直管理体制，不设与地方政府层级相对应的机构，而由中央独立管制机构向各地派出分支机构。这些监管机构的组织成员由技术专家型人才代替过去的管理人才，并根据不同的业务领域形成不同的专业委员会，采取委员会制的决策模式，做到专业、权威、精干和高效，以有利于遏制监管部门的腐败行为。⑤这样，通过决策与执行和监督机构之间的相对分离，既有利于大部门的高效运作，又有利于厘清不同机构之间的职责关系，也有利于各自更好履行职责，从而有利于形成权责一致、分工合理、决策科学、执行顺畅、监督有力的行政管理体制。
第四，加强机构设置的法制化建设。通过法律的硬性规定保证政府机构的相对稳定性和改革的成果，这是西方国家机构改革的一条重要经验。这其中，日本的经验较具代表性。日本的《国家行政组织法》是内阁组织体系的基本法律，它规定了内阁各个部门设置的标准、领导职数、领导体制、组织体系和局级机构的最高限额等。此外，各省厅的《设置法》和各部门的《组织令》，规定了省、厅、局、课、室的职能和编制。《关于行政机关职员定员法》(简称《总定员法》)，对公务员实行总量控制，还规定每年按一定比例削减职员，这就使日本的行政编制一直呈负增长趋势。[14]相比之下，我国在这方面的法律则显得很不健全。以规范国务院机构设置的法律文件为例，目前主要有1982年全国人大通过的《中华人民共和国国务院组织法》和1997年由国务院颁布的《国务院行政机构设置和编制管理条例》。⑥前者的不足之处表现在：内容陈旧简单，全法仅有11条，约850个字，除了把宪法中的部门内容照搬过来外，没有对国务院机构设置的数量、领导职数、机构设置的程序等予以具体的规定。而后者则是由国务院自己颁布的法规，其中的第三条规定：“国务院根据宪法和国务院组织法的规定，行使国务院行政机构设置和编制管理职权。”而第七条规定：“国务院组成部门的设立、撤销或者合并由国务院机构编制管理机关提出方案，经国务院常务会议讨论通过后，由国务院总理提请全国人民代表大会决定；在全国人民代表大会闭会期间，提请全国人民代表大会常务委员会决定。”第八条规定：“国务院直属机构、国务院办事机构和国务院组成部门管理的国家行政机构的设立、撤销或者合并由国务院机构编制管理机关提出方案，报国务院决定。”这就是说，国务院可以自己决定机构的设置，人大只不过是确认国务院的决定而已。此外，该条例同样没有对机构设置的数量、领导职数、机构的权限等作出明确的规定。因此，现在的一个紧迫工作是完善政府组织法，建议由全国人大颁布国务院组织和编制法，对国务院的机构数量、领导职数、机构变更的程序、各机构的权限以及经费预算等，以及编制管理的基本原则、内容、程序、权限和纪律等作出明确的规定，从而实现机构管理的法制化，保证机构设置和管理的相对稳定性，也使大部门制成为今后中国政府机构的稳定方向，巩固机构改革的成果。
第五，下放权力，允许地方政府机构设置的多样化模式。前面我们提到，目前中国政府机构改革的目标是要形成运转高效的行政管理体制，以更好地为经济社会发展服务。为此，就要允许各地根据自身的实际去探讨符合自身特点的机构设置模式。有学者在总结了发达国家的经验和中国的实践后认为，地方政府机构设置多样化与国家的统一管理并不矛盾。[8]然而，长期以来，我国上下级政府之间职责同构，不利于各地自主探讨适合本地实际的高效的政府机构设置模式(包括大部门制模式)。但目前国内已有的研究并没有探讨导致职责同构的原因。其实，只要我们翻开1979年7月1日第五届全国人民代表大会第二次会议通过的《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》(1982年第一次修改，1986年第二次修改)就不难发现其中的原因了。该法明确规定地方各级政府的工作部门的设立、增加、减少或者合并，由本级人民政府报请国务院批准或上一级人民政府批准(1986年第二次修改版，第五十五条)。也就是说，地方政府工作部门的设置与否属于上级政府的权限。上级政府从上下一致和便于指挥的角度考虑，再加上部门本位主义的因素，往往会要求下级政府设立与自己相对应的机构，因此，上下职责同构的问题长期得不到解决也就不难理解了。该法后来在1995年的第三次修改中对上述条文作了一定的修改，地方政府“工作部门的设立、增加、减少或者合并，由上一级人民政府批准，并报本级人民代表大会常务委员会备案。”(2004年第四次修改版，第六十四条)。我们可以看出，地方政府机构设置的权限仍然掌握在上级政府手里，只不过象征性地让本级人大常委会备案而已。因此，要彻底解决职责同构的问题，就必须把地方政府工作部门的设置权力下放给地方人大，相关法律条文可修改为，地方政府“工作部门的设立、增加、减少或者合并，由本级人民代表大会或本级人民代表大会常务委员会决定。”
注释：
①相关论述参见吴江：《我国政府机构改革的历史经验》，《中国行政管理》2005年第3期；刘飞跃：《对政府机构再造的思考》，《当代世界与社会主义》2006年第6期；许前飞：《法治化是政府职能转变的正确路径》，《今日海南》2007年第2期；李景鹏：《回顾与反思：政府机构改革的经验与教训》，《中国行政管理》2005年第2期；韩继志主编：《政府机构改革》，中国人民大学出版社1999年版。
②相关论述参见张紧跟：《纵向政府间关系调整：地方政府机构改革的新视野》，《中山大学学报》(社科版)2006年第2期；叶麒麟：《打破职责同构：政府机构改革的新思路》，《学术探索》2007年第2期。
③相关论述参见左然：《国外中央政府机构设置研究》，《中国行政管理》2006年第4期；董武：《日本的行政改革及启示》，《北京行政学院学报》2005年第6期；周宝砚《西方国家改革政府机构的几点经验》，《唯实》2001年第3期；陈捷：《西方国家行政机构改革的趋势及其启示》，《福州党校学报》2003年第3期。
④相关论述参见张弥、周天勇：《行政体制改革的问题和教训及进一步改革的思考》，《科学社会主义》2006年第6期；熊文钊：《政府机构改革的基本思路》，《瞭望》2007年第41期。
⑤根据目前中国的国情，本文不主张实行美国那样的独立于政府系列的独立管制机构。
⑥遗憾的是，目前国内学者的相关研究都没有从法律条文中去发现其中存在的问题。
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