财政分权理论新思想：分权体制与地方公共服务，本文主要内容关键词为：公共服务论文,新思想论文,体制论文,财政论文,理论论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
一、引言
改革开放以后，中国的财政体制经过了20多年的发展和变化，经过1994年分税制改革，已基本建立起了全国范围的财政分权体制。政府的职能也开始发生转变，逐渐退出竞争性领域，转向为全社会提供发展所需要的公共服务。同时随着分权化财政体制改革的不断深入，目前地方财政支出在政府总支出中居于主体地位，从而使地方公共服务占有很大的比重。
所谓财政分权（Fiscal Decentralization），是指中央政府给予地方政府一定的税收权和支出责任范围，允许地方政府自主决定其预算支出规模和结构。其预期结果是地方政府能够更有效率地提供当地居民所需要的地方性公共物品与服务。
由于地方财政支出占总支出比重超过了50％①，我国财政体制可以说是过度分权的（王绍光，1998）。1994年分税制改革将大量财权收归中央，却下放更多的事权给地方政府，导致地方财政的纵向不平衡——在财权上集权，在事权上分权，其弊端正逐步显露出来，尤其是对于地方公共服务的负面影响（黄佩华和迪帕克，2003）。综合文献中各学者的定义，地方性公共物品一般而言只能满足某一特定区域范围内居民的公共消费需求，而全国性公共物品能够满足全国范围内居民的公共需要。教育、公共卫生和医疗、环境、社会保障、就业服务是广大城乡居民最关心的地方公共服务。目前在地方公共服务领域广泛存在的供给不足与地区间不平等成为亟待解决的一个问题（Zhang and Kanbur,2005）。
第一代财政分权理论指出，财政分权体制的好处是各个地方政府可以因地制宜提供当地所需的公共服务，但是第二代理论认为，过度放权会导致地方政府行为变异，从而导致公共服务供给不足。近年来，越来越多的国内外学者对于该问题进行了研究。本文的目的就是结合我国财政体制与公共服务领域现状，在总结国内外学者现有研究的基础上，提炼地方公共服务缺失的原因，并提出政策建议。由于支出分权对于地方公共服务的影响比收入分权大，因此当前学者对于财政分权的关注主要是在支出分权方面，本文也采纳了这个定义。
二、从第一代财政分权理论到第二代理论
第一代财政分权理论是从20世纪50年代及60年代流行的公共财政理论中发展而来的。在当时的公共财政理论中，3位经济学家起了主要的作用，他们是Paul A.Samuelson,Richard A.Musgrave和Kenneth J.Arrow，他们定义了公共部门的主要职责和目标，产生了Arrow-Musgrave-Samuelson（AMS）视角的公共经济学。在上述3位经济学家之后，起到重要作用的经济学家还有Wallace E.Oates和James M.Buchanan。
第一代财政分权理论的经济学家们认为，在提供公共品方面，市场会出现失灵，比如“公共地悲剧”。所以，政府应该进入这些领域，并且通过适当的政策来修正这些市场失灵。在他们的理论前提中，政府是“仁慈的公共利益的守护者”，政府官员会无条件地寻求最大化社会福利。
财政分权领域专家Oates（2005）在他近期的一篇财政联邦主义文献综述中，指出财政分权理论正在向“第二代财政分权理论”演化。20世纪80年代以来，世界各国的标志分权程度的联邦制程度指数都处于增长状态，并推动了第二代理论的发展。第二代理论的起源及代表是“市场保护型”财政联邦制理论，在分权框架上引入了激励相容与机制设计学说，是微观经济学最新进展在公共财政学中的运用。这种观点最早来自于Brennan和Buchanan（1980），由Qian和Weingast（1997）、Weingast（1995）和McKinnon（1997）等人的成果而得到进一步发展。
Brennan和Buchanan（1980）的研究可以说是这两代理论间的过渡。与第一代财政分权理论假设政府官员是“公共利益的守护者”不同的是，他们认为政府是追求自身利益最大化的，而不是无条件地最大化社会福利。他们的研究改变了财政分权理论的前提假设。
而后，Qian和Weingast（1997）试图阐述政府内部的运行机制，从而正式构建了第二代理论。他们认为传统理论只从地方政府的信息优势说明了分权的好处，但没有充分考虑制度问题，特别是没有考虑政府官员的激励。实际上官员有自己的物质与政治利益，如果缺乏约束，就可能会产生寻租行为。所以一个有效的政府结构应该实现官员利益和居民福利之间的激励相容。分权有助于形成一种称之为“市场保护型”的财政联邦制。在该体制下，中央政府与地方政府明确划分彼此的责任和权利，并由地方政府承担发展本地经济的主要责任。
Weingast（1995）指出，“市场保护型”财政联邦主义在英国和美国经济发展的早期，均对经济发展起到了关键的促进作用。他提出“市场保护型”财政联邦制体系所需满足的三个条件：地方政府对经济有基本的规制责任；体系中设立没有贸易障碍的共同市场；地方政府面临“硬预算约束”。McKinnon（1997）认为货币权力与财政权力的分离有利于实现硬预算约束，并认为这是欧洲货币体系建立的一个主要动因。Qian和Roland（1998）通过构建模型，也得出了同样的结论——财政联邦主义有助于防止软预算约束的出现。另外，Weingast和McKinnon都强调地方政府必须基本依靠于他们的自有财源，而不能过多依靠政府间转移支付，特别是不能依靠旨在从财政困境中解救地方政府的转移支付。
三、财政分权对公共服务的影响机制
在财政分权理论从第一代向第二代发展过程中，对于各国财政分权实践的研究也渐渐多了起来。我国关于财政分权的研究中，较常见的是其对于经济增长影响的研究，结论大多支持财政分权对于经济增长的正面影响。Lin和Liu（2000）采用中国大陆30个省级单位的28个省、市1970－1993年的截面数据，考察了财政分权对人均GDP的影响。实证结果表明财政分权提高了经济效率，促进了经济增长。乔宝云（2002）、张晏（2005）的研究也有相似的结论。在国际上其他国家的实证研究中，结论各异（Zou and Davoodi,1998；Xie,Zou and Davoodi,1999;Akai and Sakata,2002;Thiessen,2003;Brueckner,2006）。
但在促进经济增长的同时，财政分权对于地方公共服务的负面影响不容忽视。我国分权化的财政体制对于公共服务的影响早已有之，但相应的研究近10年才发展起来。自古以来，我国就有将人事权力收归中央，而将发展经济的任务与财政权力下放给地方的传统。而财政权力又并非完全下放。1994年分税制改革为了提高“两个比例”（财政收入占GDP比例，中央财政收入占财政总收入比例），将大量财权收归中央，并继续将大量事权压在地方政府肩上。而我国政治体制采用的以经济增长为主要指标的晋升竞标赛形式，使得地方官员在当地GDP增长率较高时更有可能得到提升。以上这些可能会导致地方政府行为的变异：如果简单地把政府投资分为基础设施投资与公共服务投资的话，地方政府官员有激励去把更多的资源配置到基础设施投资方面，从而吸引更多的资本流入以显著提升GDP（王文剑等，2007），但关系到民生福利的公共服务却因难以用硬性指标衡量而不受重视。
由表1可以看出，我国支出分权程度很高。事实上，在中国这样一个大国，分权和地方化是不可避免的。实际上我国的分权制不是一种所谓的联邦制，而是中央集权制下面的分权制。“在中央地方关系的问题上，本来应该是全国性的公共物品，也放在地方去提供，这是现在中国最突出的问题。”（樊纲，2006）公共服务与公共品的特点就是，具有很强的外部性和外部效应。而地方公共物品面临的价格困扰，以及公共物品本身具有的外部性，使地方公共物品不能被有效地提供。West和Wong（1995）以山东和广东为例，发现财政分权导致了地区间教育与医疗卫生不平等的不断扩大。1999年中国人类发展报告（UNDP,2000）也特别指出了财政分权对于教育与医疗的负面影响。
Qian和Roland（1998）用三级博弈模型解释了财政分权对于公共服务的影响机制。结合中国普遍存在的软预算约束（Soft Budget Constraint）情况，比较了三种情形下不同公共服务的供给情况②。三种情形分别是最优（First-Best）、财政分权与财政集权
四、财政分权对各领域公共服务的影响
根据类型将受到财政分权体制影响的地方公共服务分为以下三类——教育、医疗与环境。这三类公共服务与人民的生活福利关系也非常密切。除了财政体制的分权外，这些领域自身的分权化管理也无益于形成良好与平等的公共服务氛围（黄佩华和迪帕克，2003）。
（一）财政分权对教育服务的影响。
由于基础教育的基础性和重要性，因此基础教育财政模式成为学者最为关注的领域。到2006年，我国的基础教育发展取得了巨大的成就。小学入学率、初中毛入学率分别达到99.27％和101.9％，基本实现了普及九年义务教育的目标。但是，现阶段我国中、西部贫困农村地区经济发展滞后，教育支付能力还较为低下。乔宝云等（2005）发现，财政分权没有增加中国的初等教育投资，特别是在中西部省份。他们认为地方政府之间的激烈竞争减少了地方政府对于初等教育的投入，原因是初等教育的正外部性③。
早在1993年，中共中央、国务院制定的《中国教育改革与发展纲要》中就明确提出：“逐步提高国家财政性教育经费支出占国民生产总值的比例，在本世纪末达到4％。”但迄今为止，“4％”的政策目标尚未实现。2007年国家财政性教育经费占国内生产总值比例为3.32％，为近年来最高。最近几年，关于财政性教育经费投入占GDP比重的问题已经成为全国人大代表、政协委员关注的焦点。图2显示了近年来教育财政支出占GDP和财政支出的比重变化趋势。
我国庞大的义务教育支出主要由县、乡甚至村财政来负担，导致各地方政府的负担加重，会影响义务教育质量。黄佩华和迪帕克（2003）指出我国教育支出是过度分权化的。我国教育支出有90％以上是由地方政府负担，并且70％的支出发生在县级以下政府，这与国际上常见的教育支出分权模式有很大的不同（详见表2）。这导致教育质量的下降，而且分权化无助于消除地区间教育资源的不平等（Hannum and Wang,2006）。
1980年中央对财政体制进行改革，实行“划分收支，分级包干”的新财政体制，中央和地方便开始“分灶吃饭”。与此同时，财政部也决定对文教、科学、卫生事业单位试行“预算包干”办法。这样一来，中央财政只负担中央所属高等院校和中等专业学校的经费，而各省、市、自治区所属高校和中小学的经费完全由所属政府供给。1988年起，中央全方位推进财政承包体制，基础教育也开始了各级财政经费承包和使用包干的体制。1994年国家实施分税制财政体制改革，使农村义务教育发展面临严峻挑战。分税制增强了中央宏观调控的财政供给，但却削弱了地方政府的财政力量，使地方政府投资义务教育的能力大大降低。2000年，国家开始实行农村税费改革制度，取消农民教育集资，减轻了农民负担。但由于大多数中、西部贫困县政府财政收支不足，根本无力补上这30％的空缺，无疑使这些地区的农村义务教育办学处于更为困难的处境。如果不对教育财政体制进行改进，单靠目前的“两免一补”④ 政策是无法解决这个难题的。
另外，责任划分不清，也是教育投入不足的一个重要原因。在《义务教育法》中，并没有对各级政府义务教育经费的分担责任做出明确规定。该法第八条规定，“义务教育事业，在国务院领导下，实行地方负责，分级管理”，但对地方负什么责任、不同级次政府管理权限如何划分，并没有具体说明。
（二）财政分权对医疗服务的影响。
2007年全球221个国家和地区的预期寿命中，中国排在第76位，为72.88岁；新生儿死亡率为23‰；5岁婴儿死亡率为29.4‰，排在第103位。从数据来看，我国医疗状况有了较大的改善。而且，我国近30年来进行了多次医疗改革，但医疗体制依然存在很多问题。居民支出占医疗卫生支出比重高于50％，而政府支出比重低于20％，因此有学者认为，政府预算支出比重太低，成为制约我国医疗卫生部门效率的主要因素（Liu and Mills,2002）。另外，不同地区的医疗服务资源差距很大，发达地区比如北京、上海的医疗服务资源就比重庆、贵州等偏远地区要优越得多。分权化的医疗体系虽然提高了当地医疗机构的自治能力，但是相应带来了高昂的私人医疗费用和地区间的医疗资源不平等（Bloom and Gu,1997）。
我国医疗体系面临较大的资金缺口。卫生总费用是世界卫生组织（WHO）衡量卫生总投入的一般指标，它包括政府预算卫生支出、社会卫生支出、居民个人卫生支出三大项。尽管我国卫生总费用从总量上呈逐年增长的趋势，在卫生总费用中，政府预算卫生支出总额也在逐年增长，但其比重始终低于20％。图3显示了我国医疗卫生支出的结构。
图3 中国医疗卫生支出结构（1995-2006）
由图3可以看出，我国卫生支出结构的变化情况直接反映出我国医疗卫生保障制度的变革，即计划经济时期的公费医疗制度被彻底打破，居民开始成为卫生支出的主要负担人。在人均收入尚低的我国，很多人无法负担昂贵的医疗费用，“小病不医，大病等死”的现象很普遍。政府支出比重近年来一直低于20％。这个数字低于欧洲的80％－90％，美国的45.6％。这个数字甚至低于具有相近经济发展水平的国家，比如，泰国56％、墨西哥33％。甚至一些最不发达国家都具有更好更广的医疗服务，比如古巴已经推广了全民医疗。表3显示，我国医疗卫生方面政府和社会支出比重确实偏低。
我国政府医疗开支占GDP的比重也低于世界平均水平，2002年世界平均水平是5.81％，发达国家为6.53％，而我国只有1.95％。与之相对的是。从1993年至2005年，城镇居民人均医疗自费支出从56.89元增加到600.9元，增长了9.6倍。这是由于财政对医疗投入不足，许多医院便自谋出路，甚至不择手段地迫使患者支付高额的医疗费，或者抬高药价来创收。财政医疗资金投入不足是造成“因贫致病、因病返贫”的根本性原因，与建立和谐社会的理念是背道而驰的。而且，政府医疗开支的分配是不均等的，80％的资源被分配到了城市医疗机构，而这80％中又有80％被分配到了大医院。少部分大医院的医疗条件得到了很大的改善，但是整体的医疗资源普及程度却大大落后，很多中小医院没有得到足够的重视。
相比于普通医疗，公共卫生状况更不乐观。公共卫生服务不足的主要原因在于卫生服务机构专业人员有限，而这直接同资金财力不足有关。20世纪80年代前，中央财政将卫生防疫机构作为全额预算拨款单位，完全负责解决其经费开支，那段时间公共卫生的可及性和公平性远超过目前水平。之后，我国将卫生事业定义为公益性福利事业，实质上是将卫生事业定义为非营利性质，国家财政不再承担其全部费用，把其由全额预算单位变为差额预算单位，国家鼓励卫生机构以创收形式增加收入。市场化、实施有偿服务与公共卫生的公共品属性是背离的，于是公共卫生水平逐年下降。为了扭转由于创收而导致经营方向的偏离，2000年开始实行收支两条线管理，财政拨款实行预算内、预算外拨款。但问题依然无法得以彻底解决。黄佩华和迪帕克（2003）认为，公共卫生被削弱的另一个重要原因是缺乏有效的财政政策为公共卫生筹资，为提供的服务进行补偿。
（三）财政分权对环境质量的影响。
环境作为既无竞争性又无排他性的公共物品，对它的管理和保护具有很强的正外部性。环境保护提供清新的空气和优雅的生活居住环境，但是由于产权不清晰、每个人效用增加的程度很难衡量，因此很难排除“搭便车”的问题。“搭便车”问题的存在使得那些保护环境的企业和个人为别人提供了好处但得不到相应的报酬，因此企业和个人没有积极性和主动性去参与环境的保护和管理。比如，北京酸雨问题由来已久，而酸雨中的二氧化硫大多来自其他邻近省份比如煤炭大省山西。仅仅在北京市范围内关闭污染严重工厂是不会起到良好效果的，这并没有停止其他省份“以邻为壑”的行为。因此环境问题的整治是需要地区间进行协调的，仅将责任下放给地方政府是不够的。
“环境联邦主义”（Environmental Federalism）最早由Oatea（1999）提出。他认为环境治理的目标虽然是全球共同的，但如果采用制定一个高高在上的“最高纲领”，然后强制缔约方去执行的“集权”策略，其结果只能是“公共地悲剧”。可行策略应该是“自下而上”的，由各缔约国分别制定各自的减排目标，然后对燃料效率立法。各国国内也应该由中央—地方政府在不同层次上制定各自的政策来促成共同目标的实现。Sigman（2007）研究了国际上分权与河流污染情况的关系，检验了局部污染物和区域污染物的污染水平和空间变化性。结果显示，较高的分权程度带来较高的污染水平。该结果对于区域污染物更为明显，可能的原因是各国之间的搭便车现象。
List and Gerking（2000）陈述了在美国环境政策中的管制联邦主义。经过实证分析得出结论：在里根总统的新政策把环境管制的权力下放到联邦各州之后，环境质量并没有下降。Millimet（2003）检验了美国的分权化环境政策制定的影响之后，得出了一致的结论。其研究显示，随着20世纪80年代以来各州的财政地位不断改善，环境上的分权使联邦各州在污染控制投入上“竞优”。
联邦制是美国的政治组织形式，因此环境联邦主义相关文献也是从美国发起，有趣的是，美国和欧盟内部的环境政策也都经历过一个由“集权主义”到“联邦主义”的政策转变。然而我国政治体制并非联邦制，美国与欧盟的成功经验不能直接照搬。苏明等（2008）认为，政府间环境事权划分不清和财力与事权不匹配是我国环境财政投入不足的一个重要原因。由于中央与地方政府之间的环境保护事权划分不明确，致使环境保护投入重复和缺位并存，各级政府不能很好履行其环保责任。
五、原因分析和政策建议
财政分权的本意是让地方政府提供适合于当地居民的公共服务水平，并且我国幅员辽阔、人口众多，也适合于分权体制。但正如本文所分析的那样，地方公共服务水平并没有达到预期的水平。分权体制总体来说是好的，我们需要寻找产生问题的原因。本文总结出以下四点原因：
1.地方财政自给率不足。财政分权的基本思想就是主张中央政府提供全国性的公共物品，地方政府提供地方公共物品，并在事权划分的基础上进行财权的划分，这是符合效率条件的。但到目前为止，我国仍然没有对中央与地方之间支出责任做出明确划分。另外，地方政府缺乏有效的收入自主权，至今地方政府仍然没有开征一些地方性税种的权力。转移支付体制也不完善和规范。
2.省以下各级政府财政权责划分不清。1994年分税制改革明确的中央与地方财政收入的分享机制，实际上只是中央与省级政府之间的财政收入划分的原则，而对省以下各级政府之间的收入分配并没有做出统一规定。各地省级政府仿效中央的做法，加强本级政府的财力，地方政府的支出职责逐级下放，由此造成的后果是基层政府财政资金拮据，在地方公共服务支出规模上一再压缩。
3.地方公共服务财政体制上的分权和政府行政体制上的垂直集权之间存在着矛盾。高度集权的政治体制对于财政改革的阻碍突出地表现在行政人事上的任命制方面。在这一制度下，评价和考核下级行政官员的政绩主要取决于对上级下达指标（如地方GDP增长率）的完成情况。这导致下级政府更重视上级政府的命令而忽视民众的要求。
4.公共服务各领域过度分权。简单的分权已经不适合当前经济与社会发展，地方过度自治使得公共服务部门私人化进程加快，居民所负担的教育、医疗成本提高，无益于形成良好与平等的全国性公共服务蓝图。
在该领域研究逐渐丰富起来之后，如何从政策上有效解决问题就成为国内外学者下一步研究的重点。本文提出如下主要政策建议：提高地方政府财政自给率，使地方本级财权与事权对等；增加地方政府收入自主权，完善和规范转移支付体系；完善省以下财政分权体制；提高官员考核体系中公共服务比重。
注释：
① 近年来地方财政支出比重为70％左右。
② 这并非Qian和Roland（1998）的主要结论。该文主要结论为，财政分权体制有助于减少软预算约束现象的发生。
③ 初等教育的正外部性是指当地初等教育受教育者在其他地方就业的可能性比中高等教育受教育者要大。
④ “两免一补”政策是指近年来我国政府对农村义务教育阶段贫困家庭学生就学实施的一项资助政策。主要内容是对农村义务教育阶段贫困家庭学生“免杂费、免书本费、逐步补助寄宿生生活费”。
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