论出版物样本缴送制度改革——围绕图书馆立法的制度设计研究，本文主要内容关键词为：出版物论文,制度改革论文,样本论文,图书馆论文,制度论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
(来稿时间：2006-10-11)
分类号 G253
CLASS NUMBER G253
1 中国出版物样本缴送制度的源流与现状
1.1 制度溯源
“出版物样本缴送”是一个有中国特色的称谓，国际上通行的说法是“出版物法定呈缴”、“出版物法定缴存”、“出版物法定送存”、“出版物法定存储”、“出版物法定寄存”、“出版物著作权缴存”，等等。
在中国，出版物呈缴称得上是一件既古老又年轻的事情。说它古老，是因为如果从源头上说，中国从汉代初年就开始实行的“大收篇籍，广开献书之路”、“使谒者求遗书于天下”的政策[1]，就具有典籍呈缴的意味。中国确切的呈缴制度源头，有学者说已有800多年的历史[2]，比以法国国王弗兰西斯一世发布《蒙彼利埃敕令》(1537年)为标志的西方呈缴本制度早了350多年。说它年轻，是因为直到今天，国际上通行的“呈缴本”、“缴送本”等在中国依然只是学术语言，政策语言或法律语言则称为“样本”。从这个意义上说，中国直到目前至少在名义上并没有呈缴本制度，有的是“样本缴送制度”，或者说呈缴本制度在今天的中国是“有其实而无其名”。
新中国的样本缴送制度在20世纪50年代初就通过政府部门以规章的形式得以确立。1952年国家出版总署发布了《关于征集图书、期刊样本暂行办法(草案)》。“草案”经过试行，1955年修订后由文化部正式颁布。“文革”结束以后到目前，国家出版管理局、新闻出版署至少先后6次发布过有关出版物样本缴送的通知或规定。国务院2001年修订的《出版管理条例》和《音像制品管理条例》，也对出版物和音像制品向国家图书馆、中国版本图书馆和国务院出版行政部门“免费送交样本”作出了明确规定。至此，从理论上说，样本缴送制度的保障形式和约束力已经由政府部门规章上升到行政法规。20世纪90年代末以来，深圳、内蒙古、湖北、北京、河南、上海、浙江等地的地方性图书馆专门立法成果中，也都包括了对出版物样本缴送的规定。因此，我国的出版物样本缴送并不能说是无法可依，相对来说，这方面的规定还是比较明确、具体、持之以恒的。
1.2 实施现状
这一制度实施的状况怎样？在计划经济时代，“应该说执行情况基本较好”，“除个别图书(主要是一些价格高的图书)和个别出版社有漏缴拒缴外，大多数能按时、按量缴送”[3]。改革开放以来，随着经济体制发生重大变革，随着出版发行多元化、多渠道格局的形成，计划经济条件下颇为成功的样本缴送制度在市场经济环境中受到了空前的挑战，制度的延续陷入前所未有的困境。20世纪90年代初，面对书刊缴送“五缺二”的局面，时任北京图书馆馆长的任继愈先生就大声疾呼：要保障文献保存体系[4]。1993年，在北京图书馆和首都出版界举行的书刊缴送工作研讨会上，针对当时就已经出现的“很严重”的漏缴现象，与会者呼吁通过强化宣传和法律制约等措施，“健全书刊缴送机制，保障文献保存体系”[5]。但是，研讨和呼吁似乎并没有改变制度的软约束状况。及至世纪之交，以出版物样本接受情况最好的国家图书馆而言，2000年图书收缴率为62.23％；杂志完整缴送的为42.54％，不完整的为36.49％，不缴送的为20.97％，省市级以上大报完整缴送的只占21.28％，不完整的为10.62％，不缴送的占68.10％[6]。与20世纪90年代初相比，情况在进一步恶化。自1996年新闻出版署发布《关于缴送音像、电子出版物样品的通知》始，电子出版物被正式纳入缴送范畴，但直到1999年，国家图书馆的电子出版物样本收缴率仅为13.58％，2000年的收缴率被认为是取得了突破性进展，也只有45.43％[7]。省级图书馆的情况更是令人担忧。“拒缴、漏缴、少缴样本的现象相当普遍”，图书馆“几乎年年严重缺漏”[8]。电子出版物“在省级公共图书馆收缴样本的工作中还是一个空白”[9]。
我国现行的出版物样本缴送制度的制定者不能说不权威，制度要素不能说不明确，制度的连续性和稳定性不能说不正常，行政主管部门对此事不能说不重视，违反制度的处罚措施也不能说不严厉，但事实上在计划经济向市场经济转轨的20多年来就是出现了大面积的“执行难”，而且似乎看不到根本改观的前景。这就促使我们不能不回头审视制度本身，看看是不是制度本身已经与变化了的社会现实相脱节，是不是制度本身在今天已经缺少充足的科学性和合理性，看看导致大面积“执行难”的深层次原因到底是“有法不依”、“执法不严”，还是“恶法难行”。
2 他山之石：国外的出版物法定呈缴制度
目前世界上已经有100多个国家和地区确立了出版物呈缴制度[10]。不同国家的出版物呈缴制度最主要的共同点是出版者向国家指定机构缴送出版物是一种法律义务，因此，不论叫“呈缴”，还是叫“缴送”，抑或叫“送存”，都要冠以“法定”这一定语。也有不同点，最主要的一是呈缴制度确立的法源不同：有的国家在著作权法(或出版法)中加以确立，有的国家在图书馆法中确立，还有的国家是就出版物呈缴单独立法；二是履行义务的具体方式有所不同：有的国家是无偿呈缴，有的国家是补偿性呈缴。补偿性呈缴的实现方式也有区别：有的国家是通过出版物的著作权登记间接补偿，有的国家是直接的经济补偿，有的国家是无偿呈缴和有偿购买相结合的补偿形式。
美国、英国、澳大利亚等国家的出版物呈缴制度在著作权法中加以确立。以美国为例，著作权法第407条规定，美国发行的所有出版物在出版后3个月内，均需向国会图书馆缴送版本最优者2份，以此作为进行著作权登记的依据。对美国的著作权所有者来说，目前履行登记手续并不是获得著作权的要件，但事实上是只有进行了著作权登记，才能在遇到侵权时获得著作权保护[11]，还可以申请分享著作权团体获得的著作权使用补偿金[12]，这是其实际利益之所在。而著作权登记的前提，是向国会图书馆免费提供出版物的呈缴本。显然，这一制度设计是通过对著作权的有效保护来对著作权人的呈缴行为进行间接补偿。
加拿大、日本、韩国等国家和我国台湾地区的出版物呈缴制度在图书馆法中加以确立。法国、德国、俄罗斯、丹麦、芬兰等国家的出版物呈缴制度有单独立法。根据可及的资料，英国、俄罗斯、台湾地区的呈缴制度大体上都是无偿呈缴和有偿购买相结合。例如英国，早在1662年颁布的印刷法就规定所有新书、新版书都必须向皇家图书馆、牛津大学巴德里图书馆和剑桥大学图书馆缴送。1710年，英国的著作权法首次颁布，有关呈缴本的规定，基本援引了旧印刷法。此后，英国的著作权法虽然多次修订，但直到目前，出版物无偿缴送的规定依然保留[13]。但是，在规定无偿呈缴作为出版者的法定义务的同时，英国也有专门针对大英图书馆的另外的规定：如果有3位用户同时对某一呈缴资料提出利用要求，图书馆应酌情购买第2份；如果有6位用户同时提出利用要求，图书馆应购买第3份[14]。无偿呈缴和有偿购买在一定程度上捆绑到了一起。我国台湾地区2001年颁布的《图书馆法》规定了出版者缴送出版物是法定义务，但没有明确规定是无偿缴送还是有偿缴送，作为实施细则的《图书资讯出版品呈缴办法》正在制定过程中[15]。目前法定接受机构通常的做法是，贵重出版物(如大型从书、百科全书等)缴送一部购买一部，重要学术出版物缴送一部酌购若干复本[16]。把无偿呈缴和有偿购买捆绑起来的做法，既体现了出版物呈缴是一种法律义务的理念，同时又在一定程度上减轻了出版者的经济负担，平衡了各方利益，对确保完整缴存有积极的促进作用。如据英国图书馆2002～2003年度年报公布的统计数据，该年度共接受呈缴出版物638107件(册)，要求呈缴而未呈缴的出版物83997件，呈缴率达到了86.84％[17]。
日本的出版物呈缴本制度称为“纳本制度”，是在战后1948年2月颁布的《国立国会图书馆法》中确立的。该法律到目前为止已经经过5次修订。现行制度的要素主要包括：
(1)明确建立纳本制度的目的：一是文化遗产的积累和利用，二是政府出版物为社会广泛利用，三是政府出版物用于国际交换。
(2)对纳本实行直接经济补偿。1949年6月，《国立国会图书馆法》在刚刚颁布一年多就作了第一次修订，主要成果是在纳本制度中设计了“补偿金”：对于非政府机构缴送者，根据国立国会图书馆馆长的决定，向其支付相当于该出版物出版以及缴送通常所需费用的“补偿金”[18]。1949年7月国立国会图书馆发布的《出版物纳入规程》规定：馆长在征求出版相关者和其他具有知识经验者的基础上决定补偿金数额[19]。为此，国立国会图书馆专门成立了“纳入出版物补偿金审议会”，作为馆长决定纳本补偿金的咨询机构。至1975年，国立国会图书馆在总结20多年实践经验的基础上，形成了《关于纳入出版物补偿金的规定》，明确了所谓纳入出版物“出版以及缴送通常所需费用”的范围和数量[20]。
(3)把有形载体电子出版物(如CD-ROM、DVD、FD等)纳入了法定缴送范围。这是2000年4月对《国立国会图书馆法》进行修改的成果。有形载体电子出版物的纳入补偿金，确定为相当于生产一部电子出版物所需的费用。
(4)法定的“纳本”接受单位具有唯一性：只有国立国会图书馆。
(5)法定的纳入时间注重及时性：自出版物发行之日起30天以内。
(6)“纳本”必须版本最优、内容完整。
(7)政府机构的纳入义务大大高于民间出版机构。
(8)鼓励捐赠式纳入。
(9)纳入渠道以经销商代理为主，其他多种形式补充。
(10)罚则：对无正当理由不按法律规定纳入出版物者，处以相当于出版物定价5倍的罚金。罚金的处罚对象，是法人代表。
3 中国出版物样本缴送制度的改革
3.1 两个前提性问题
分析我国出版物样本缴送制度的构成要素和实施现状，笔者的基本结论是，问题不是无章可循，而是制度形同虚设。为什么会出现如此结果？比较国外实施较为成功的同类制度，可以发现，尽管原因是多方面的，但问题的症结主要在于制度本身的科学性、合理性不够。因此，要改变我国出版物样本缴送的现状，首先应该考虑对制度本身进行改革。
对制度进行改革，又首先需要解决两个前提性问题：一是对制度本身的正确理解和认识；二是按照国际惯例，使制度走向法律化。
3.1.1 出版物呈缴制度的意义
在现代社会，世界各国为什么都不约而同地建立了出版物呈缴制度？换言之，建立出版物呈缴制度的意义是什么？IFLA 2000年出版的《法定缴送立法准则(修订版)》(Guidelines for legal deposit legislation,rev.ed)作了如下概括：第一，保存国家文化遗产；第二，保障公民自由利用信息资源的民主权利。按照这一概括，建立出版物呈缴制度的意义体现在“保存”和“利用”两个方面。为了使民族文化遗产能够完整保存、世代传承，需要有法律保障和约束的出版物呈缴；由于呈缴本是依靠国家力量、法律权威征集而来，它属于国家——全体社会成员的知识和文化财富。这笔财富可以看作是国家为保障公民信息资源利用权的实现而配置的基础资源，因此，全体公民拥有自由利用这笔财富的权利。国际上通行的出版物呈缴制度为什么规定呈缴数量“最少2份”——“1份保存，1份利用”？呈缴本的制度要素中为什么强调呈缴本利用的免费原则——“不论是馆内使用抑或馆际互借，呈缴本均应免费提供”[21]？体现的就是通过呈缴本制度来保障公民自由利用信息资源的民主权利的精神。对于出版物呈缴制度，首先应该在理论上明确，它绝不仅仅是一个只规范出版机构缴送出版物的制度，同时也涉及到了保存机构对呈缴本的提供利用。一个完整的出版物呈缴制度，应该体现出对出版物的缴送和呈缴本的利用两个方面兼顾并重的特点。从本质上说，呈缴本制度是一项保证知识和信息的积累、传承与自由利用的制度。
国内以往对呈缴本问题的关注和研究往往忽略了“利用”，这是对呈缴本制度的不完整理解。还有些图书馆或研究者面对当前购书经费紧缺的现状，把呈缴本看作是图书馆“不花钱”增加馆藏资源的手段[22]，这是对呈缴本制度的不正确理解。在构筑科学、合理的呈缴本制度的过程中，首先需要正确认识和理解确立这一制度的意义和目的，剔除附加给这一制度的种种功利性因素，这是改革和完善制度的最大前提之一。
3.1.2 出版物呈缴制度的法律化
呈缴本制度保障的是社会公共利益，是一项典型的国家公共政策，它的实施不可能完全靠市场调节，不可能依赖个人的、集团的利益驱动，也不能被动地等待相关关系者的自觉自愿。国际经验证明，必须使制度走向法律化。法律化，意味着呈缴事项法定，呈缴行为是履行法律义务，呈缴制度具有强制性，对拒不履行义务者，可以寻求法律的解决途径。特别是在制度的社会认知程度还比较欠缺的阶段，法律化和强制性对制度的实施和延续有决定性作用。英国有过典型的案例。在实施出版物呈缴法律初期，英国有不少出版商以呈缴是针对出版业的“苛捐杂税”为由而加以拒绝。当时英国的呈缴本法定接受单位不列颠博物馆经多次催促无效后诉诸法律，最后法院判决给出版商以重罚并强制执行。法律的力量改变了拒缴现象，保证了制度的实行和延续[23]。IFLA出版的《法定缴送立法准则(修订版)》强调，“即使条件允许，法定缴送也不宜改为志愿缴送”[24]。这是对长期以来呈缴本制度实施经验和教训的总结。
中国现行的出版物样本缴送制度还没有完全实现法律化。20世纪80年代以来，国内已有许多研究者分析了样本缴送堪忧的状况与法律缺失的关系，反复呼吁为出版物呈缴立法。20世纪90年代中期，邵文杰先生在系统分析国内外出版物呈缴制度保障条件和环境的基础上，还提出了立法的具体办法，认为将出版物呈缴的规定同时写进“图书馆法”和“出版法”是“上策”[25]。按照目前中国的相关立法形势，笔者认为，将出版物呈缴制度纳入《著作权法》已无可能，《出版法》的制定短期内难以启动，为呈缴制度单独立法在可以预见的未来难以实现，最具现实可能性的是将呈缴制度纳入正在制定的《中华人民共和国图书馆法》。可以说，《图书馆法》的制定，是目前实现中国的出版物呈缴制度法律化的最佳契机。
3.2 改革的思路与方向
3.2.1 废除“多头呈缴”，减少呈缴数量，建立单一的国家呈缴体系
按照我国现行的出版物样本缴送规定，全国所有的出版机构出版的所有出版物，应向国家出版行政管理部门、中国版本图书馆、国家图书馆缴送样本，总数量为5册(件)。地方所属的出版机构在此基础上，还要向地方出版行政管理部门及其指定的图书馆缴送数量不等的样本。如广东省新闻出版局和广东省文化厅1999年联合发文规定，省属出版社每出一种新书，向省内19所公共图书馆寄赠样书2册(套)[26]。若此，如果是一个广州市属出版社，它的缴送对象包括国家、省、市三级出版行政管理部门和指定收藏单位，还要包括省内19家公共图书馆，缴送总数量在50册(件/套)以上。呈缴对象的多头，以及由此引发的呈缴数量过多，这是我国现行制度存在的突出问题之一。
按照国际上普遍的做法，呈缴本制度是一项国家政策，呈缴本的收缴、保存、提供利用是一项国家任务，因此，呈缴本的接受者是国家层级的机构——通常是国家图书馆或其他由国家指定的机构。当然，接受机构也可以采取多个共存的“分散制”，但前提是“国家要以法律协调不同机构的分工与合作”[27]，以保证分散制下的整体不重复、不遗漏。呈缴的唯一性，被认为是呈缴制度得以真正落实的关键之一；多头呈缴，被认为是完善的呈缴制度的大敌。因为多头呈缴，势必加重出版机构的法律义务和经济责任，导致的结果是出版机构往往想方设法规避或拖延履行义务，最终损害的是制度的全面落实。目前世界上呈缴制度实施较好的国家，实行的都是单一呈缴而不是多头呈缴，如美国、日本。我国法律化的出版物呈缴制度也应该走向单一呈缴制：以国家图书馆作为接受全国出版物呈缴本的唯一机构。
将政府出版行政管理部门列为呈缴本的接受者，是与呈缴本制度根本目的相悖、与国际惯例相悖的做法。出版物呈缴制度的根本目的在于完整保存国家文化遗产和保障公民自由利用信息资源的民主权利，而不是出版行为、出版内容监管，更不是免费获得出版物的特权。不论任何国家，政府出版行政管理部门本身都没有能力、没有条件也不需要从事呈缴本接收、整理、保存、提供利用等业务活动，政府的责任，是确保专门机构代表国家完成这一任务，以形成服务于全社会的社会资源。因此，把政府出版行政管理部门确定为呈缴本的接受者，既浪费了呈缴本资源，又强化了呈缴本接受的“权力”与“功利”色彩，在一定程度上异化了呈缴本作为社会公共利益、社会公共资源的性质。日本在这方面的经验教训值得我们深思。日本战后呈缴本制度实施初期，作为当时政府出版管制部门的新闻用纸分配厅和盟军出版审查部门也被列为呈缴本接受者，属于典型的“多头呈缴”。结果是国立国会图书馆接受的缴送出版物数量大大低于政府出版管理部门，因为当给呈缴本附加上一种“权力”色彩时，人们就会主动地屈从权力而不是首先考虑公共利益，出版物呈缴的本意被严重扭曲。日本学者曾经尖锐地指出：“向政府出版管制机构的缴送，是向国立国会图书馆的缴送制度确立的最大障碍。”[28] 1949年日本修订《国立国会图书馆法》中有关“纳本制度”的规定，取消了向政府出版管制机构的呈缴，国立国会图书馆成为唯一的呈缴本接受机构，其呈缴本收缴率迅速上升。目前，在世界上主要国家的出版物呈缴制度中，已经看不到将政府出版管理部门列为呈缴本接受者的现象。这种变化，实际上折射的是一种现代政府的行为理念和方式。
出版物呈缴是一项国家公共政策，那么，地方政府可不可以建立自己的出版物呈缴制度呢？按照IFLA出版的《法定呈缴立法准则(修订版)》阐述的原则，“如果地方政府欲建立自己的法定呈缴制度，不应阻止”[29]。但是，应该明确，并不是任何一个地区都有必要完整地收藏全部国家文献信息资源，法定呈缴制度的目的也不在于制造出众多大而全的收藏单位，图书馆收藏呈缴本与收藏一般文献有不同的目的和作用，因此，地方性的出版物呈缴制度应该着眼于完整收集具有地方特色的文献信息资源，以避免与国家的出版物呈缴制度形成简单的重复，同时又增加出版机构的负担，造成社会资源的浪费。所谓具有地方特色的文献信息资源，并不是指按属地原则身处地方的出版社出版的图书，而是指图书文献的内容反映地方文化，具有地方特色。依此衡量，目前国内已经出现的几部地方性图书馆立法中有关出版物呈缴的规定，基本上还都是国家呈缴制度的简单照搬，依然在重复和加剧着“多头呈缴”，并没有体现出呈缴制度的地方特色。不过，改变已经开始。2003年8月浙江省人民政府颁布的《浙江省公共图书馆管理办法》(2003年10月1日起施行)第一次在地方政府规章中抛弃了笼统的出版物呈缴，明确提出“建立地方文献资料呈缴制度”，规定“省图书馆是全省地方文献资料呈缴样本收藏单位，各市、县(市、区)图书馆是所在地地方文献资料呈缴样本收藏单位”[30]。这一做法，跳出了简单复制国家出版物呈缴制度的窠臼，明确了地方政府要建立的是“地方文献资料呈缴制度”，是在中国这样一个地域辽阔的大国既完善出版物呈缴制度，又避免多头呈缴、资源浪费的切实可行的办法，代表了地方性出版物呈缴制度的发展方向。
3.2.2 建立出版物呈缴的补偿机制
在市场经济环境中，追求经济效益最大化的目标与出版物无偿呈缴、特别是多头和大数量的无偿呈缴所占用的成本之间的矛盾，使出版企业对呈缴制度的抵触几乎成为一种本能。如何解决这一矛盾？国外有效的做法之一，是在出版物呈缴制度中引进补偿机制。补偿机制有多种实现方式。美国式的著作权登记补偿是一种间接补偿，其本质是通过维护著作权人的经济利益来保证呈缴制度的实施，将补偿成本转移到了有可能发生的侵权行为人身上。英国、俄罗斯、台湾式的无偿呈缴和有偿购买捆绑的方式，以及日本式的由国家建立呈缴本补偿金直接补偿的方式，都属于经济补偿，其本质是由社会的全体纳税人共同分担呈缴成本。不论什么形式的补偿，解决问题的思路是共同的：即在强调社会责任、法律义务的同时，辅之以经济手段。国外的经验证明，“看不见的手”确实管用。尽管并不是所有国家的呈缴制度都引进了补偿机制，但引进补偿机制的国家，一般来说，制度的实行效果都比较好。
目前的中国，对出版物呈缴重要意义的社会认知程度还比较低。在这种背景下，借鉴国外的成功经验，引进经济补偿机制，不失为促进出版物呈缴制度形成内在动力、步入良性循环的有效办法。
引进经济补偿机制，钱从哪里来？显然，由接受呈缴本的图书馆占用本已捉襟见肘的正常采购经费并不现实。既然完整保存国家文化遗产、保障全体公民自由利用信息资源的权利是社会公共利益，那么，现实而又合理的办法就是由国家建立专门的呈缴本补偿经费，用公共资金来保证制度的运行，本质上是让全体社会成员共同分担文化遗产积累和自由利用的成本。
按照目前我国的出版规模和经济发展水平，国家收集一份完整的呈缴本到底需要多少经费支撑？笔者依据2002年全国的出版规模和出版物价格水平做了一番测算，结论是：比较完整地收集一份呈缴本，综合各个环节的所有成本，大约需要500多万元。如果我国的出版物呈缴解决了“多头呈缴”的问题，建立起了单一的国家呈缴体系，并且按照国际上通行的呈缴本“一份保存，一份利用”的数量加以征集，近期，国家每年投入1000万元的专项经费，即可从根本上解决出版物国家保存和提供利用的经济补偿问题。应该说，这样的经费投入数量，相对于今天的社会经济发展水平和财政能力，并不是难以承受的数量。
鉴于此，笔者认为，为了使我国的出版物呈缴制度在市场经济环境中具有持续的内在动力，在以《中华人民共和国图书馆法》立法为契机的呈缴本制度改革和完善之时，应该建立国家的呈缴本经济补偿机制，让经济手段在制度建设中发挥作用。
3.2.3 引入各级政府编印的非保密性出版物向所辖公共图书馆免费缴送的规定
政府出版物向公共图书馆免费缴送，是现代图书馆制度和现代出版物呈缴制度共同的基本要素。美国从1813年就开始建立遴选图书馆专门收藏联邦政府、立法和执法机构出版物的制度，至今已有1250多所这样的图书馆，遍布全美50个州。现行的《政府文件资料保存规定》要求，政府机构必须为这样的图书馆提供完整系统的政府文件资料，图书馆则应保证公众获取政府文件资料的渠道畅通无阻[31]。丹麦、瑞典等国家的图书馆立法中，也都有政府出版物免费向公共图书馆缴送的规定[32]。日本和韩国都是实行呈缴本国家直接经济补偿制的国度，但其《图书馆法》中都有政府出版物向图书馆的缴送不仅免费，而且缴送的范围和数量都大大高于一般出版物的规定。IFLA出版的《法定缴送立法准则(修订版)》也强调在呈缴制度中应特别关注政府出版物，“任何国家的法定缴送制度，都应该把政府出版物列入其中，哪怕是该国的缴送制度没有强制性。”同时还特别建议，如果因国家体制或司法体制导致地方政府的出版物难以统一收集，则应以行政协定的方式在地方政府层级建立缴送接受机构，以确保政府出版物的完整收集[33]。
政府出版物在图书馆还是用于出版物国际交换的主要品种。即便是用于国际交换需要较多的数量，图书馆仍然是免费获得。如日本现行的呈缴本制度规定一般出版物向国立国会图书馆呈缴2部，而中央政府及政府各部门的出版物则一般需要向国立国会图书馆呈缴15～30部不等，地方政府(都道府县)的出版物需要呈缴5部，数量上限是总印数的10％以内[34]。丹麦图书馆法规定，政府机构需要呈缴的出版物数量是1～15部[35]。韩国《图书馆法(修正案)》则规定，如果国立中央图书馆馆长认为国家或地方政府印刷、发行的出版物可以作为国际交换资料时，可以向其提出提交资料的请求。除非该资料根据国家安全业务规定属于保密资料等特殊理由，国家或地方政府机构对资料请求必须予以合作[36]。
为什么对一般出版物的呈缴可以引入补偿机制，而政府出版物的缴送则普遍实行免费原则？从经济关系上看，政府出版物的编印资金来自政府，政府的运行经费是纳税人的税金。公共图书馆是政府设置的保障公民知识和信息获得的机构，它本身就是政府的功能机构，它的运行经费同样来自税金。政府出版物的编印主体和图书馆的设置主体相同，二者不存在经济利益的冲突，不存在补偿的问题。从政府的责任上看，在现代社会，政府有公开政务信息的责任，政府出版物就是政府公开政务信息的载体之一；公众有请求和获取政府信息的权利，图书馆特别是公共图书馆就是公众获得政府信息的窗口之一。政府机构向公共图书馆缴送政府出版物，是其完成政务信息公开责任的必要环节，是其行政行为的自然延伸，同样不存在补偿的问题。
在我国，所有出版物必须向政府主管部门呈缴的观念根深蒂固，而政府出版物必须向所辖公共图书馆免费缴送的理念却相当淡薄，结果是导致政府出版物长期游离于政府自身设置的公共图书馆阵地以外。从政府的角度说，虽然投资设置了图书馆，但没有使它的功能最大化；从图书馆的角度说，虽然在依靠公共资金运行，但却没有履行对公众文献信息资源需求的全方位保障。这种现象一方面说明政府的行政理念和行为尚有差距，另一方面说明政府对设置图书馆的意义、功能的认识尚不到位，同时也没有体现出政府在保存国家文化遗产方面的带头和示范作用。因此，以出版物呈缴制度改革为契机，引入各级政府将自身编印的政府出版物免费向所辖公共图书馆缴送的规定具有多重意义：既是出版物呈缴制度本身的完善和与国际惯例接轨，又是改善政府形象、完善政府信息公开方法和途径的措施之一，同时也是充分发挥图书馆功能效用、完善现代图书馆制度的措施之一。
我国到目前为止虽然没有明确的、成文的政府出版物向公共图书馆免费缴送的规定，但相关的做法也不是全无。比如，从2002年初开始，国务院办公厅向地方乡镇人民政府及城市街道办事处免费发送《国务院公报》[37]。此后，许多省区市的政府公报也都照此办理。在2003年下半年进行的全国报刊整顿过程中，有87种各级党政机关主办的报刊改为免费赠阅[38]。这些，实际上已经就是政府出版物的免费使用。从2005年4月起，国务院办公厅向全国县以上公共图书馆赠送《国务院公报》，以便社会公众在图书馆查阅最新公布和发布的法律法规、部门规章和其他规范性文件。国务院的这一决定，将在转变政府行政观念与方式、强化图书馆作为政府信息公开的窗口和平台作用、促进我国的政府出版物呈缴制度完善等方面产生深远的影响。可以预期，在国务院的带动和示范下，全面确立我国政府出版物向公共图书馆免费缴送制度的步伐将会大大加快。
政府出版物的类型绝不仅仅是政府公报或政府机构主办的报刊。日本国立国会图书馆所界定的政府出版物类型包括：①年鉴、要览、职员录；②业务报告(年报、月报、白皮书、大事记)；③预算案与决算案；④统计集；⑤政府公报、法律法规汇编、司法判例汇编；⑥法律解说；⑦目录与索引类[39]。所界定的“政府”则包括：国会及国会设置的机构；内阁及内阁设置的机构；警察厅、最高检察厅、最高裁判所及其他司法机关、会计检查厅；依据国家行政组织法设置的行政机关；国立学校等[40]。目前我国的政府出版物并没有实行政府专门机构印制出版的体制，大多是由政府部门编辑，指定出版社出版，资金来源多样化，政府出版物和商业性图书往往难以准确区分。这种现象导致呈缴制度中的政府出版物的类型、数量大为减少。它带来的后果，首先是社会公共知识载体的流失，其次也损害了政府的形象。因此，完善政府出版物的出版体制，切断政府出版物和商业性图书的千丝万缕的联系，又是完善出版物呈缴制度、使免费缴送的政府出版物真正具有完备性的前提条件。
3.2.4 建立出版物呈缴的催促制度和国家公告制度
出版物呈缴是一种法律义务，呈缴本制度是一种强制性制度，呈缴本立法必须设定罚则，而且，处罚对象不能是笼统的机构、法人，必须是法人代表。但是，出版物呈缴毕竟是一件对认识和观念依赖程度较高、社会公益色彩浓厚的事情，制度本身更强调充分的人性化和柔性化，注重相关关系者的充分合作。制度化的催促，就是体现人性化和柔性化的有效方式。国外的经验证明，多数的漏缴、缓缴行为，并不是纯粹的主观恶意，经过善意的催促，一般都可以补缴。日本国立国会图书馆在20世纪80年代中期曾经公布过一个统计结果，在当时该图书馆接受的呈缴本中，主动呈缴和经过催促后呈缴的大约各占一半。1986年，该图书馆的呈缴本催促件数是12834件，经过催促后呈缴的图书是11800册[41]，催促成功率达92％。IFLA出版的《法定缴送立法准则(修订版)》在谈到处罚和合作的关系时说：“强制出版者缴送之处罚制度应是最后手段，争取出版者的合作才是根本。[42]”
对呈缴本进行国家公告，一般是以国家书目的形式实现。国家公告制度既是国家接受呈缴本的历史记录，又是国家对呈缴者褒扬和尊重的体现，对提高呈缴制度的声誉和影响具有重要意义，应该成为呈缴制度的必备要素。
国家公告制度对于促使更多人采用捐赠式呈缴有积极作用。不论任何国家、任何形态的出版物呈缴制度，对捐赠式呈缴都给以鼓励。日本是实行出版物呈缴直接经济补偿制的国家，但其《国立国会图书馆法》中有这样的规定：“国立国会图书馆馆长将定期编制的刊载有捐赠式呈缴出版物的全日本出版物总目录，免费邮寄给捐赠呈缴者或其继承人。”[43] 到目前，日本的捐赠式呈缴已经占到报纸杂志的绝大多数，图书的三分之一[44]。这种局面的形成，与呈缴本的国家公告给呈缴者带来的庄严感、荣誉感不无关系。
3.2.5 规范呈缴本的免费利用制度
上文说过，出版物呈缴制度的意义体现在“保存”和“利用”两个方面，呈缴本制度从本质上说是一项保证知识和信息的积累、传承与自由利用的制度。积累和保存的目的在于传承，传承通过利用才能实现。离开了利用，呈缴本制度也就失去了最根本的意义。从利用的角度说，自由利用是基本原则。因为积累和保存呈缴本这笔社会公共资源的目的之一，就是保障公民自由利用信息资源的民主权利的实现。自由利用，则必须以免费利用为前提。因为利用的权利一旦和金钱、地位、身份等外在因素相联系，权利的普遍、完整、自由实现便不再可能。IFLA出版的《法定缴送立法准则(修订版)》对呈缴本立法中的免费利用原则也有明确阐述：“不论馆内使用还是馆际互借，呈缴本均应免费提供。”[45]
我国现行的出版物样本缴送规定完全忽略了利用。比如，国家出版行政部门多次发布的有关出版物样本缴送的规范性文件，没有任何一件提及利用问题。这反映了长期以来人们对呈缴本的理解和认识就停留在完全的版本保存层面上。所谓“版本图书馆”的设立，就是这种指导思想的产物。近年来情况有些变化。具体表现是一些地方性图书馆立法或规范性文件中所设定的出版物呈缴制度，增加了接受呈缴本的图书馆必须将其公开展示若干时间的规定。虽说比完全的封闭有所进步，但仍然是“展示”，而不是利用。在图书馆的服务活动中，还不时可以看到呈缴本被用于“有偿服务”的事例。
一个忽略了“利用”的呈缴本制度无法体现制度的全部意义。在呈缴本制度中确立提供利用的规范，核心是确立提供利用的免费原则，这是改革我国出版物呈缴制度的一项重要内容。
从原则上讲，出版物呈缴制度中所设定的呈缴数量，一般实行“最少”原则——“一份保存，一份利用”，这是制度平衡各方利益的结果。但是，如果从呈缴本提供利用的角度看，数量最少与满足利用需要显然是矛盾的。为了缓解这一矛盾，在呈缴本制度建设中出现了修改著作权法，给呈缴本保存机构对呈缴本的例外复制权、传播权的呼声和研究。但是，呈缴本“例外”的复制权、传播权与图书馆一般馆藏的合理使用到底应该有多大的区别？美国《数字千年著作权法》将图书馆对馆藏文献的复制数量由1份增加到3份，并且取消了对制作作品的介质和技术手段的狭隘限制，允许采用数字技术制作数字版[46]，这样的数量设定对呈缴本来说是起点还是终点？呈缴本的数字复制品在提供利用时，是否可以突破适用于一般图书的规定？诸如此类的问题，目前世界各国还都没有明确的法律界定，尚在争论与研讨阶段。鉴于此，IFLA出版的《法定缴送立法准则(修订版)》对此问题也是仅有一些建议或提示，如提示人们与呈缴本制度相关的法律问题包括“是否应该修改著作权法，赋予保存机构以例外的复制权和传播权”，建议作为呈缴制度的基本原则，“宜例外允许保存机构拥有复制权”等[47]。我国现行的著作权法也没有关注到呈缴本问题。但一个完善、持续的呈缴本免费使用制度的建立，与呈缴本在图书馆的合理使用权利密不可分，因此需要研究著作权法怎样扩充和规范针对呈缴本的例外授权。