依法治国制约因素的理性思考，本文主要内容关键词为：依法治国论文,理性论文,制约因素论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
党的十五大从全局和战略的高度确定把依法治国作为重要的治国方略，它标志着党的领导方式和执政方式的重大转变和发展，是对我国社会主义民主政治和法制建设的进一步完善。然而我们对依法治国方略的研究和落实，不应再停留在对其重要意义的泛泛议论上，而应面对我国社会主义初级阶段的国情和法治实际，认真分析并找准制约和障碍依法治国的突出问题，深入进行理性剖析，找准问题症结之所在，并有针对性地提出切实可行的对策，以推进依法治国、建设社会主义法治国家的历史进程。
一、依法治国面临的严峻挑战
1.立法方面的挑战。近年来，我国的立法工作取得了令人瞩目的巨大成就：从党的十一届三中全会至1997年11月，全国人大及其常委会已立法324件，国务院制定行政法规780件，地方人大制定地方性法规5300多件。尤其是党的十四大以来，立法进程进一步加快，八届全国人大及其常委会立法115件，社会主义市场经济法律体系框架已初具规模，从而为执法提供了可靠的依据，有力地推动了改革开放的深入进行和社会主义市场经济体制的建立和完善。（注：吴兢《完善立法、编织法律的晴空》，《人民日报》，1997年12月15日。）
但是，在立法中存在着一些不可忽视的问题，直接影响和制约着依法治国的进程，主要表现在以下几个方面：一是立法空白或立法不配套，某些方面仍然无法可依。例如，虽然颁布了《行政处罚法》，但由于缺少配套的《行政许可法》，导致行政执法中的“行政许可”频频向人们敲响了警钟，数目不菲、内容繁杂的“行政许可”散见于各个相关的法律、法规、规章之中。在一些地方，连乡政府也巧立名目制定出各种各样的“行政许可”来，令人哭笑不得。二是相互冲突，立法撞车现象较为突出。由于立法时间上的前后交错及部门利益的冲突，下位法与上位法之间、同位法之间的冲撞时有发生。而立法机关又未能及时进行统一协调，只简单地以单行条例补充，结果旧的矛盾未能及时解决，又引发了一系列新的矛盾。比如，在仓促出台的《经济合同法》日益显出不适应社会经济发展以后，又相继制定了各类经济合同条例。但由于法出多门，条文间相互矛盾，使人们无所适从。据统计，从1987年建立法规规章的备案审查制度到1996年底，已经有2.8万余件法规规章在国务院法制局备案；通过备案审查，共发现有各类问题的法规、规章1500余件，并依据实际情况对其中的400余件做出了要求其自行修改或者予以撤销等处理，以避免立法上的冲突。（注：《加强立法工作与提高立法质量》，《法制日报》，1997年12月2日。）三是立法权限不清，重复立法、越权立法的情况时有发生，并往往与现行宪法和法律相抵触，让部门扩张主义、地方保护主义有隙可钻。另据统计，从1993年到1997年10月，有3692件地方性法规报送备案，全国人大各专门委员会已审结了2045件，其中发现与宪法和现行法律相抵触的有93件，占审结总数的4.54%。（注：《加强立法工作与提高立法质量》，《法制日报》，1997年12月2日。）四是有些法律本身不够完备，可操作性较差。这些法律往往是在超前于所调整的社会关系的情况下制定的，要求比较急，立法机关没有充分条件和足够时间对法律即将调整的社会关系、法律调整手段和后果进行严格周密的研究、分析和预测，因而条文比较粗疏，规定过于原则和笼统，内容含混不清，过多依靠执法者的理解和解释。
2.执法方面的挑战。长期存在的有法不依、执法不严、违法不究的现象对法律的权威和实施造成了极大危害，是对依法治国的亵渎、蔑视和挑战，其具体表现是：第一，有的领导机关和领导干部自恃特殊，以言代法，以权代法，以权压法，以权枉法，把自己置于法律之上或法律之外；习惯于个人说了算，损害法律的尊严，不尊重国家权力机关的决定和决议，甚至对执法机关的正常工作横加干涉或拒不执行司法机关的裁判；他们往往搞“上有政策，下有对策”，制订“土政策”，公然对抗法律，规避法律，致使走私贩私、搞假冒伪劣商品、侵犯知识产权等违法行为得不到处理。第二，地方和部门保护主义严重，极大地干扰了法律的贯彻执行。比如，少数党政领导干部指令、支持、纵容有关部门、单位和人员，采用不正当手段保护本地区、本部门的利益；一些司法、执法机关及其人员为保护本地当事人的非法利益，在立案、审理、裁决、执行等各个环节违法办案；某些金融机构、行政执法部门和执法人员受地方和部门利益驱使，阻碍政法机关公正执法；一些当事人为牟取自身利益，千方百计干扰甚至对抗司法人员依法执行公务。第三，政法机关不依法办事、办案的现象依然严重存在。他们有的无视宪法和法律对公民人身权利的保护，任意决定拘留或搜查公民，侵害公民的人身权利和民主权利，有的私设“公堂”，刑讯逼供，枉法裁判；有的畏于权势，在执法活动中常常屈从于领导的干扰和压力，执法时掩盖问题，有意包庇，该立案的不立案，该查处的不查处，不得不处理的则从轻处理，重罪轻判。第四，少数政法、执法机关工作人员对待群众冷漠生硬，办事拖拉，敷衍唐塞，存在着浓厚的“衙门”作风。
3.司法腐败的挑战。近年来，司法腐败已成为人民群众反映最大、危害最烈的腐败现象之一。它主要表现为金钱对执法活动的引诱、腐蚀和破坏，体现了钱与法的斗争；它还表现为人情或人际关系对执法的干扰，体现了情与法的抗衡。一些地方出现了执法机关“市场化”、执法活动“商品化”的现象，有的执法人员滥用职权，以罚代刑，贪赃枉法，敲诈勒索，欺压群众，甚至与一些不法分子、黑社会势力相勾结；有的司法人员谁给钱多裁判的天平就向谁倾斜；有的行政执法人员巧立名目乱收费、乱罚款、乱摊派；有的工商、税务执法人员吃请受贿降低税额；有的企业、事业单位和其他经济组织公开或隐蔽地向党政领导或执法人员行贿，加剧了腐败风气的滋长和蔓延，使国家对市场的宏观调控变成了庸俗的权钱交易，使执法者枉法，违法者可以避法，以身试法者能够逍遥法外。这是钱法结合的具体表现。再从情法结合的角度看，在一些地方和单位人情因素泛滥，各种各样的关系网、人情债、历史帐甚至裙带风，盘根错节，使严肃的执法过程变成了折衷、调合、平衡乃至照顾关系的过程，法律的公正性和权威性被逐步抹杀和瓦解。这样，人情关系干扰了公正执法，执法不公又深化了人情关系，使得情法的结合越来越密切、越来越复杂、也越来越庸俗。
总之，权、钱、情对法治的挑战是现实的、严峻的、复杂的。如不加以重视解决，最终将影响依法治国、建设社会主义法治国家这一政治目标的实现。
二、依法治国制约因素产生的根源分析
1.长期以来崇尚权力、推行人治的封建残余的影响。在我国长达几千年的封建社会里所形成的根深蒂固的“皇权至上”、“朕即法律”、“刑不上大夫”等封建思想还未清除；我们党的革命经历和实践的特点使一些人轻视法律的权威。建国前，革命的一个重要任务就是推翻旧的法律，战争本身主要是靠党的政策，所以这种先革命后建国、先有政策后有法律的经历和特点，使得“政策和策略是党的生命”的思想深入人心；建国后，虽然制定了一些法律，但由于受无产阶级专政是“不受法律约束”的观点以及“法律工具论”的影响，导致了法治理论的缺乏和认识的片面，结果不是搞法律无用论，就是片面地认为法律只是治老百姓的工具，管不住权力。
2.公民法律素质较低。1985年以来，通过深入细致的法制宣传和普法教育，广大公民的法律意识和法律素质有了很大增强和提高。但从总体上看，离依法治国的要求差距甚大。具体表现在：一是立法者的法律素质尚不适应依法治国的需要。主要是作为权力机关和立法机关的全国、各省人民代表大会的代表及其常委会组成人员，他们往往是某一方面有突出表现或突出贡献者，但对法律的应知应会水平和参政议政能力还不具备参与立法的应有要求，因此对立法提不出高质量的意见和建议，往往更多地把当代表看成是党和人民给予的荣誉。二是党政机关工作人员的法律意识和法律素质存在很大差距。他们中的部分人员特别是执法人员依法办事的观念还相当淡薄，即使在中高级领导者中，也有不少法律意识缺乏者，以言代法、以权代法、以权压法等破坏法制的现象在某些地方和部门还很严重。有的党政机关工作人员缺乏民主意识，不是把自己看成是人民的公仆，而是做官当老爷，他们片面理解“执法必严”的原则，对人民群众冷、硬、横，甚至依仗权力践踏人民群众的合法权益。三是司法机关工作人员的法律素质有待进一步提高。在司法机关，高学历的法律专门人才还比较少，特别是基层司法工作人员中还有不少没有经过系统的法律学习和严格的司法训练，这种法律意识、法律素质偏低的状况经常表现为不能严格依法办案，个别人甚至置国家法律于不顾，公然利用手中权力谋取个人或小团体私利。“吃了原告吃被告”后徇私枉法裁判并非个别现象。四是普通公民的法律意识、法律素质仍然比较低下。他们中许多人还不知法、不懂法，遵守法律、维护法律特别是与违法犯罪现象作斗争的观念淡薄、自觉性较差。不少公民在自己的合法权益受到侵犯后不是诉诸法律，他们或者忍气吞声，不了了之，或者寻求非法律手段解决问题。
3.政法体制不顺。主要表现在：(1)分工负责、互相配合、互相制约，是一个适用于整个司法工作的重要原则。但在实践中，往往出现互相配合不太密切，互相制约比较薄弱，党的监督过于原则，人大监督缺乏力度，从而为个别政法机关、政法人员产生特权观念、“老大”思想，进而为无视国家法律，无视党的纪律，有法不依，执法不严，司法不公提供了条件和空间。(2)缺乏保护公民平等权利的必要措施，如有的被告人的辩护权等诉讼权利受到侵害，在诉讼活动中审判员、公诉人、辩护律师在法律地位上仍然存在着事实上的不平等。正是由于缺乏平等的互相制约、互相监督关系，使得法律的正确实施受到损害。(3)现行的司法体制使得司法机关在财务方面受制于同级财政部门，在人事编制方面受制于同级组织人事部门，从而成为产生地方、部门保护主义，办人情案、关系案、金钱案，以及受利益驱动，吃拿卡要、索贿受贿、徇私卖法、贪赃枉法等问题的重要原因。(4)司法机关包袱过重，行政事务缠身，如办学培训、机构设置、行政后勤等都要自己负责运筹和管理，因而对集中精力办案和检察权、审判权的行使影响很大。
5.政法机关内部存在不容忽视的问题。一是近几年政法队伍人数增长过快，其中有一些人没有接受过系统的法律专业知识的学习和基本素质培训，业务素质偏低，难以适应新形势和新任务对政法干警的要求，在执法过程中难免出现偏差；二是由于思想教育薄弱，放松政治学习和训练，部分政法干警公仆意识较差，执法观念不强，纪律作风松驰，个别干警作风霸道，态度粗暴，执法犯法；三是一些政法机关管理制度不健全，管理松散，有章不循，有法不依；四是政法机关在市场经济条件下的任务比过去更重了，要求更高了，但警力不足，待遇偏低，办案经费无保证，通讯、交通等基本装备设施落后，影响了执法工作的效率和效果。
从上述分析可以看出，法治受到挑战，遭到轻视和损害，是具有复杂的、深刻的原因的，我们的任务是既要正视问题，又要采取切实可行措施，尽快解决和消除这些问题，推动依法治国目标的早日实现。
三、实施依法治国应着力抓好的几件事情
如前所述，我们现在面临的最迫切的任务是如何将依法治国的战略决策变为12亿人民的自觉行动，把法治规律同中国国情创造性地结合起来，摸索出一条适合中国国情的法治之路。我认为，总的思路应当是立足于社会主义初级阶段这一基点，有计划、有步骤地推进依法治国的历史进程，着眼现实但不安于现状，确立目标但不急于求成，做到既循序前进，又有所作为。据此，今后一个时期，应着力抓好以下几件事：
1.加强立法工作，提高立法质量，按期完成有中国特色社会主义法律体系的健全完善任务。要重点解决好以下几点：一是不追求立法数量而盲目立法，慎重分析法律运行的成本和效益，加强计划性，做到急需先立、易立先立，同时对已有的法律法规进行认真的清理、补充和修改；二是明确立法主体及其权限划分，做到立法程序科学化，立法技术标准化，立法工作法律化；三是加强立法专门机关、专职队伍建设，排除部门、地方保护主义对立法的干扰和影响；四是注重法律的明确性、稳定性、统一性、平等性、合法性和可操作性，防止过于原则和笼统，内容含混不清；五是尽快确定社会主义市场经济法律体系的基本框架（可考虑分为六类：规范市场主体的法律、规范市场行为的法律、维护市场秩序的法律、加强宏观调控的法律、建立社会保障的法律、促进对外开放的法律），并按阶段制定立法计划，确保党的十五大关于“到2010年形成有中国特色社会主义法律体系”目标的圆满实现。
2.深入进行普法教育，广泛开展依法治理，为依法治国打好基础。普法教育的目标主要有两个：一个是掌握法律知识，另一个是增强法治观念。其中后一目标更为重要。因此应突出抓好这样几件事：(1)在按照普法计划抓好有关法律法规的普及教育的同时，分别在有关人员（领导干部、党政机关工作人员、司法执法人员、普通公民等）中有针对性地解决好思想认识问题，比如：依法治国是一个系统工程，不是哪一个部门哪一部分人的事，必须全党动员，全民参与，各部门各负其责，齐抓共管；落实依法治国，不仅要解决“有法可依、有法必依、执法必严、违法必究”的问题，而且要把如何保障人民当家作主的权利放在非常重要的位置；法律不只是约束、是义务、是处罚，法律还是而且首先是赋予、是权利和权力、是保护；法律在国家的社会行为规则体系中享有至上的地位，具有极大的权威，任何人都不能把自己置于法律之上或法律之外；法律关于国家机关及其工作人员的“职权”的规定，既意味着权力，也意味着义务；弄清权力和法律的关系，解决权大还是法大的问题；弄清民主和法律的关系，认识民主是前提，法制是保障等等。(2)在普法方法、形式上，要注意把普法教育和法制实践相结合，和精神文明建设相结合，和职业道德教育、党的宗旨教育、纪律作风教育相结合，和本地区、本单位党政中心工作相结合。(3)突出重点对象，实行以点带面。在进行全面普法教育的基础上，始终突出4个重点：县处级以上管理干部、司法人员和行政执法人员、企业经营管理人员特别是企业领导干部、青少年。(4)各地、各单位都要建立多种形式的常设法制宣传阵地和队伍。
3.完善和强化监督制约机制，确保严格执法、公正执法。失去监督的权力必然产生腐败。因此，江泽民同志最近在全国政法工作会议上强调指出：“要继续建立和健全有关制度，从根本上保证严肃、公正执法”。“要加强执法监督工作……严肃纠正各种执法违法现象”。在这方面，主要是以强化各级党组织和人大的监督为核心，充分发挥立法监督、法律监督、行政监督、政协监督、社会监督和舆论监督的作用，健全和完善重大决策依法论证制度、机关工作人员任用（录用）法律考试制度、普法和依法治理目标责任制度、行政执法人员培训持证上岗制度、司法机关错案追究制度、部门执法公示制度、国家赔偿制度等，并严格保证这些制度的贯彻落实。
4.深化司法制度改革，加强执法、司法队伍建设。法律的生命在于执行，执行法律的主体是执法、司法人员。因此，从某种意义上讲，法律能否得以贯彻实施，关键在于执法、司法者。为此，必须抓好5件事：第一，建设高素质的执法、司法队伍。主要是突出为人民服务的宗旨教育，解决好“为谁服务”的问题；加强纪律作风建设，培养良好的职业道德，解决好严肃执法的问题；大力提高业务素质，解决好准确执法、公正执法的问题。第二，加强内部制度建设，认真贯彻落实《行政诉讼法》、《公务员条例》、《人民警察法》、《检察官法》、《法官法》、《监狱法》、《律师法》等法律。第三，在坚持“公开、平等、竞争、择优”原则，健全对执法、司法工作者的录用、考核、晋升、奖惩、辞职、辞退制度，完善“能者上、平者让、庸者下、劣者汰”的良性循环机制的同时，对执法、司法队伍中那些徇私枉法、贪赃枉法、欺压群众的害群之马严肃处理、严厉打击。第四，加快法学教育发展步伐，改善执法队伍中法律专门人才构成偏低的状况。第五，加强执法、司法队伍领导班子建设。
此外，要在总结我国执法、司法工作经验教训的基础上，吸收、借鉴国外司法体制的合理成份，有领导地加快司法改革的步伐，逐步形成有中国特色的司法体制，切实保障司法独立，保障相互配合、相互制约的切实有效，以减少和杜绝地方、部门保护主义等因素对司法的影响和干扰。