论我国政府投资的理论创新与职能转换，本文主要内容关键词为：职能论文,理论论文,论我国论文,政府论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
一、关于我国政府投资的理论创新
改革以前，我国传统的投资理论反映了高度集权的计划管理体制的内容，强调“高积累、高速度”，政府是唯一的投资主体，投资决策权限高度集中在政府（主要是中央政府）手中，从而形成了以政府的直接干预、包揽一切、绝对权威为基础，以政府（主要是中央政府）为主体，操纵投资活动全过程的投资体制。改革以来，我们按照“加重地方搞重点建设的责任、扩大企业的投资决策权”的思路逐步改革。我们社会主义市场经济新体制确立后，我国投资理论界紧紧围绕解决和发展生产力这个根本目的，进一步研究多种投资主体的塑造，充分发挥市场在优化配置资源中的基础作用，全面突破了传统的投资理论的束缚，给投资领域带来了活力。但同时应该看到，我国投资体制中的一些深层次矛盾仍未解决，特别是政府和企业的投资分工不明确，基础设施和基础产业投资不足，政府投资的宏观调控体系还没有建立起来，等等。要走出当前的困境，最根本的是要借鉴西方公共投资理论，结合我国国情进行政府投资的理论创新。
在市场经济体制下，由于存在着“市场失灵”，从而使市场机制很难在一切领域达到“帕累托最优”。在存在着公共产品和服务的领域中，对产品和服务的享用不具有排他性，因而存在着“搭便车”的现象，从而使这些产品和服务（如公共设施等）供给不足，这是由市场机制本身无法解决的难题，这时，就需要由政府出面提供对公共设施和公共事业等公共产品和服务的投资来加以解决。其次，由于存在着“外部经济”，使一些社会效益好而经济效益差的领域，企业和个人无人问津，也需政府投资这类领域。再次，在一些具有技术垄断和自然垄断性质的产业和部门，处于垄断地位的企业有可能形成垄断价格，从而阻碍“帕累托最优”的实现，这类产业和部门也需政府投资介入。最后，由于存在着一些需要投资很多，而且有很大风险的项目（比如长江三峡工程等），企业和个人无力承担，也需政府介入。总之，以上所述“市场失灵”的投资领域，必须由政府投资，这是由市场经济体制所决定的，中西方市场经济体制国家都存在这一“共性”，这也是政府投资存在的一般理论依据。
但是，除了上面的“共性”之外，还有我国的“特性”。我国是一个发展中国家，由于历史原因，经济基础和技术水平比较落后，各地区经济发展十分不平衡，这又历史地赋予政府投资特殊的“使命”——政府除了在“市场失灵”的领域投资外，还需要在我国“瓶颈”制约严重的基础产业加大投资，尤其要加大对交通运输、邮电通讯以及农业、能源和原材料工业，以及落后地区的投资力度。发达国家经历了漫长的工业化发展过程，基础设施和基础产业的发展已有了相当的基础，不存在像发展中国家那样的结构性矛盾，政府投资主要在于弥补“市场缺陷”；而我国是发展中国家，政府投资除具有弥补一般“市场缺陷”的作用外，还部分地充当着社会资本原始积累的角色。因此，我国政府投资“任重而道远”。此外，我国正处于向市场经济体制的转轨时期，经济波动的出现不可避免，政府投资还兼有调节社会总供需，对国民经济进行景气调节的责任。美国著名的财政学家理查·A·穆斯格雷夫认为，市场经济条件下，在一个国家经济增长和发展的初级阶段，公共部门投资（政府投资）在整个国家经济总投资中占有很高的比重，以便为经济和社会发展进入“起飞”的中级阶段奠定基础。美国另一位经济学家罗斯托也指出，保持国家财政的公共性投资的必要性是母庸置疑的，只不过在不同的经济发展阶段有不同的重点罢了。他认为，在经济发展的初级阶段，政府公共投资的重点是提供必要的社会基础设施，而在经济发展进入成熟期以后，重点则转向提供教育、卫生和福利等方面的服务了。这无疑说明了我国政府投资无论从范围上还是从力度上都要超过西方发达国家，我国政府投资除具有一般市场经济国家的“共性”外，还具有自己的特殊“个性”，我国政府投资理论需充分建立在这一基础之上。只有认识到这一点，才会使我国政府投资理论的创新具有实际的意义。
二、政府投资在市场经济中的定位与政府投资范围的界定
（一）政府投资在市场经济中的定位
在市场经济条件下，投资主体日益多元化。一般来讲，投资主体包括政府、企业和个人，其中政府又分为中央政府和地方政府。社会主义市场经济条件下，大多数经济领域的投资主体理应是企业或个人。对于一般性建设项目，就应从以政府为投资主体转换到以企业或个人为投资主体，这是由政府在经济生活中的地位所决定的。
在现代经济生活中，在较为健全的体制背景下，政府包括中央政府和地方政府，它们是公众——企业和个人需要的产物。政府是权威，并不是因为它天然具有支配企业和个人的地位，而是因为它是公众的公正代表，公众需要政府协调它们之间的关系。政府干的事情，是企业和个人不愿干和不能干的事情，而我国过去的经济学一直忽视了政府与公众之间的这种具有不可相互替代性和具有互补性的关系。政府的地位，政府与公众间的互补关系，决定了政府的行为准则、政府行为发生的动因，与企业和个人是有区别的。企业和个人注重追求经济利益，而政府更注重社会动因，更注重保证社会经济稳定运行，使经济结构合理化。比如为了给企业和个人投资创造外部条件，政府将基础设施、公用设施的投资承揽下来，尽管在这方面的投资只能获得微利，有的甚至亏本。而在我国传统的经济体制下，政府垄断了几乎所有的投资，企业在很大程度上只是部分投资行为的承担者。企业和个人不能根据市场变化，适时进行投资，没有自主的投资权利，更没有进行投资的可能，从而难以把投资作为追求自身经济利益的手段，企业和个人投资效益低下；相反，政府却把投资作为追求直接经济利益的手段和工具，从而妨碍了企业和个人的正当利益的追求，在很大程度上阻碍了我国的经济发展。经过17年的投资体制改革，我国投资体制已经发生了深刻的变革，取得了巨大的成绩，但与市场取向的改革目标仍有相当大的差距。今后的改革方向应按照政府投资在市场经济中的定位，进一步规范政府投资行为，科学界定政府投资的范围。
（二）市场经济条件下政府投资范围的界定
目前，我国政府和企业的投资分工不明确。中央政府既安排交通运输，能源等基础性项目和文化、教育、卫生、环保等公益性项目的投资，还承担了许多竞争性项目的投资。政府大量参与竞争性项目的投资，助长了企业、地方争投资、上项目的积极性，也妨碍了企业和政府落实投资的责任。另外中央政府和地方政府的投资分工也不尽科学，导致重复建设、地区封锁严重，中央政府和地方政府的投资范围也亟待界定。
1.政府投资的领域
根据我国的国情，政府特别是中央政府投资的领域应包括：（1）“市场失灵”的投资领域，包括具有技术和自然垄断性质并且有明显外部收益的社会基础设施和公用设施建设，以及需要巨额投资且有巨大风险的产业和项目，如基础设施、城市公用事业、环境保护及综合治理、教育、国防等。（2）适于大规模区域开发，少数需要巨额投资且建设周期长、收益低的基础产业项目，如基础原材料、能源、农业，以及新兴产业、重要科技攻关和推广运用项目的建设。（3）为加快落后地区经济发展，提高那里人民的生活水平而对落后地区建设进行的扶持和支援。总之，现阶段以及今后一段时期，政府投资的范围大致集中在社会基础设施、公用事业、部分重大基础工业项目以及国防、航天和高新技术产业开发投资方面，涉及的具体产业和部门有：铁路、公路、航运、民航、港口、邮电通讯、电力供应等基础设施部门；江河治理（防洪排涝）、环境保护、城镇给排水、煤气、热力、国土整治和防护林工程以及科技、教育、文化、卫生、体育、国防、公安、司法等公用事业和公共部门；航天、微电子、生物工程等高新技术产业；少数涉及生产力布局和区域开发的重大项目，需要巨额投资、具有巨大风险的重大基础产业项目。
2.中央政府和地方政府的投资分工
在政府投资范围内，中央政府与地方政府按照区域原则进行分工。（1）中央政府主要承担的投资项目包括关系国民经济全局的、跨地区的、为全国服务的重大基础设施和公用设施项目；国防建设项目；重大和关键的高新技术产业项目以及涉及生产力布局和区域开发的重大项目和少数需要巨额投资，具有巨大风险的重大基础产业项目。（2）地方政府负责本区域内的基础设施和公用设施项目的投资，一般不得参与生产领域的投资活动。
三、三类投资项目的再分解与政府投资职能的进一步转换
我国目前把不同投资项目划分为公益性项目、基础性项目、竞争性项目三大类（见下表）：
投资项目种类与行业分布
投资项目 行业内容
公益性投资项目 1.科、文、教、卫、体、环保、广电等设施
2.公、检、法、司等政权设施
3.政府、社会团体、国防设施
基础性投资项目 1.农林牧渔水气象设施
2.能源
3.交通邮电通讯业
4.地质普查和勘探业
5.一部分支柱产业的项目
竞争性投资项目 1.工业(不含能源)
2.建筑业
3.商饮供销仓储业
4.房产公用服务咨询
5.金融保险和其他行业
一般而言，公益性投资项目自然应由政府投资，竞争性投资项目由企业和个人投资，而基础性投资项目由政府投资为主，企业和个人投资为辅。笔者认为，这种分析仍是比较笼统的，三类投资项目在外延上存在着交叉，操作性比较差，应对上述投资项目再进一步细分，即对基础性项目和社会公益性项目作进一步的再分解。
在公益性项目中，有些是公益性的，而另一些是竞争性的。如教育，基础教育是公益性的，而成人教育和高等教育就可以是竞争性的。同样地，基础性项目如道路建设投资，一般道路是基础性的，而高速公路就可以是竞争性的。这样就使得政府和企业在投资范围上很难界定。因此有必要一分为二，公益性项目分为竞争性的公益项目和非竞争性的公益项目；基础性项目分为竞争性的基础项目和非竞争性的基础项目。这样，竞争性项目就包括了一般竞争性项目（或称纯竞争件项目）、竞争性公益项目和竞争性基础项目三种情况。
根据上面的细分，我们可以将原由政府承担的一些公益性项目和基础性项目进一步剥离出去，从而促进政府投资职能的进一步转换。
（一）对于准竞争性的公益项目
公益性项目中，国防、行政外交和公检法司等领域的投资无疑是非竞争性的，应继续续维持政府投资兴办。而科、文、教、卫、环保和广电等领域的投资则是有竞争性，应逐步推向市场。比如自然科学研究可分为三类：一是基础性研究，其成果虽然不能产生直接的经济效益，但却是应用研究的理论基础；二是公益性研究，其成果是为社会公众服务的，能产生社会经济效益，但难以产业化，如气象预报；三是科技开发或应用研究，其成果可以直接转化为生产力，产生经济效益。很明显，前二类是非竞争性的公益项目，政府必须承担其投资责任；后一类则是竞争性公益项目，其成本开支又可通过收取价款得到补偿，无须政府投资包办，应将其推向市场。当然，对于非竞争性的公益项目，虽然该类投资很难推向市场，但也要对一些环节进行必要的改革，如将投资建设的具体实施交给投资公司这类的经济实体，政府不再插手具体的建设实施和资金筹集工作。或者有些项目建成后，应当部分地实行有偿使用，并合理确定收费标准以调节社会供应。
（二）对于准竞争性的基础项目
对于诸如高速公路等竞争性基础项目，是直接为民众服务的，可以保本或微利经营，不能完全由政府投资、免费提供。再如能源和基本原材料工业基本上可视为盈利性行业，今后应推向市场，最终达到自负盈亏。今后，对于盈利性基础工业的投资主体应从政府为主转变为以大型企业或企业集团为主。国家对于这几类竞争性的基础项目可以采用BOT方式或政府采取控股和参股的方式进行投资。当然，对于一般道路（桥梁）、大型防洪水利设施和落后地区经济开发，其投资主体仍是政府，但是政府也应从这类项目的具体实施中退出，项目一旦确定，可委托给投资公司代理政府作为法人实体来负责实施，政府则根据法规和委托协议对投资公司和项目法人就项目实施情况及结果予以监督。