北约海洋战略及其对中国海洋安全的影响，本文主要内容关键词为：北约论文,其对论文,中国海洋论文,海洋论文,战略论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
【中图分类号】 D815.5 【文献标识码】A 【文章编号】2095-574X(2014)04-0080-24 中共十八大报告提出建设“海洋强国”战略以来，中国学术界进一步加强了对世界各国海洋政策、战略研究的力度。纵观学术界几年来对世界海洋战略的研究，学者主要集中于美国、日本、印度、俄罗斯、英国等国家海洋战略、海军建设等方面的研究，而对于世界上最大的“海上联盟”北约的海洋战略却鲜有研究，然而，2011年北约就通过了“联盟海洋战略”。既然中国要建设海洋强国，就应该了解北约海洋战略。基于此，本文试图分析北约海洋战略出台的背景、内容以及在实施过程中的具体运用，并简要论述北约海洋战略对中国海洋安全的潜在负面影响。 一、北约海洋战略出台的理论背景 北约海洋战略出台的理论依据就是现在西方方兴未艾的“全球公域”(global commons，有的翻译为“全球公地”)理论。全球公域的含义较广泛，但美国战略家更多地与安全挂钩，特指公海、太空、网络空间和国际空域四大块。①美国军方把“全球公域”界定为“不为任何国家控制但又被所有国家所依赖的领域或区域”。②全球公域已经成为与世界经济、社会、政治、文化、安全相联系的纽带，既可以造福世界，也可以贻害全球。首先，全球公域可使生产要素在全球更加自由快速地流通，促进全球经济繁荣。在军事上，是“军力倍增器”，可以向全球投送军力，实施精确打击。其次，全球公域的开放性导致经济、社会、文化、安全的脆弱性，比如大规模杀伤性武器的扩散、基础设施容易遭受网络武器的攻击，等等。如果处理不慎，“全球公域”将成为全球化的“阿卡琉斯之踵”。③美国学者鼓吹控制全球公域是美国后冷战时期维持霸权的基石，而且美国拥有用军事手段控制全球公域的能力。④ 军方确保美国自由进入、控制全球公域是美国国家安全的重要目标。2010年的《美国国家安全战略》提出，所有国家的安全与繁荣都依赖全球公域，美国将继续帮助各国进入全球公域，促进全球公域的安全，确保全球公域资源的可持续利用。⑤但是全球公域面临巨大挑战，威胁全球公域的稳定与安全。这些挑战包括，网络攻击、海盗、反卫星武器试验、太空国家数量的增加，还包括一些国家投资武器系统，给美国军力投送施加挑战与威胁。未来的对手将拥有先进技术，旨在与美国在空中、海洋、太空与网络空间领域进行竞争，或者拒止美国对这些领域的控制。因此，美国“必须对防务进行调整，解决这些挑战……保证安全进入全球公域”。⑥2011年、2012年的《美国军事战略》也都再次强调美国维持对全球公域的控制对于其国家安全的重要性。⑦ 美国主导的北约接过美国控制全球公域理论的话语，充当美国这一理论的吹鼓手，只不过用词谦逊些，使用的是“保护”全球公域。北约盟军转型司令部的迪克·贝德福德(Dick Bedford)等人就认为“全球公域是当前和未来国际安全与稳定的博弈空间”，同时全球公域对于“联盟的安全与繁荣至关重要”。但是，全球化的一个负面影响就是给各个行为体提供了“拒止、破坏，甚至可能摧毁进入全球公域的能力”。因此，“北约必须强调确保进入全球公域”，确保“全球公域安全”。⑧为此，2010年5月，北约盟军转型司令部司令指示，对全球公域进行研究，确认北约进入全球公域所面临的挑战与脆弱性。经过近一年的研究，出台了名为《确保进入全球公域》的研究报告。⑨报告认为全球公域对于联盟的繁荣与安全是至关重要的，从经济和军事进入全球公域是必要的。⑩ 因此，北约的战略学家呼吁用保护全球公域推进北约的海洋战略。(11)地球70％被水面覆盖，世界80％的人口生活在距离海洋100公里的陆地上。海洋承载着世界贸易运输的90％以上。来往印度洋的船只大约70000艘，货运价值达到20000亿美元；仅地中海每天往来的船只达到5000艘。世界贸易的75％主要通过少数、脆弱的运河与国际海峡来实现。例如2006年，世界石油运输的80％是通过印度洋上的三个咽喉要道：霍尔木兹海峡占40％，马六甲海峡占35％，曼德海峡占8％。(12)也就是说，海洋贸易航线和关键咽喉通道在世界贸易中占据着举足轻重地位，且具有不可替代作用。北约转型司令部的研究报告认为，维持航海自由、海上贸易航线、关键基础设施以及能源流向，最符合联盟的安全利益。(13) 海洋是人类重要的食物来源地。世界上80％的生物生长在海洋。全球海洋渔业产品每年高达1.4亿吨，其产值大约每年900亿美元。(14)除了海洋渔业外，海洋还生产着人类其他重要食物，如海带、藻类。海洋也是人类药品与保健品的宝库，人类从海洋生物中提取有用成分治疗疾病。 海底是人类自然资源的聚宝盆。根据探测，世界大陆蕴藏着1570亿吨石油资源，其中26％(410亿吨)位于离岸地区，2007年，世界生产的14亿吨石油来自海洋，占世界每年石油总产量的37％。海底也蕴藏着丰富的天然气资源。2007年，来自离岸的天然气达到65万亿立方米，占世界总量的1/3。(15)海底还是重要矿产资源(包括可燃冰)的宝库。 此外，海洋上港口以及其他基础设施，如管道、油气平台、跨洋海底电缆，对全球经济贸易的联系具有重要作用。 总之，作为“最古老”的全球公域，海洋承载着世界的繁荣使命。(16)然而海洋安全与稳定面临着巨大挑战。北约认为海洋安全与威胁包括以下几个方面： 第一，随着全球化与技术发展，越来越多的行为体可以进出海洋，为犯罪活动和恐怖主义利用海洋进行犯罪活动与恐怖活动提供了便利。首先，恐怖分子对海洋安全造成重大威胁。例如，2002年恐怖分子在也门对法国油轮“林堡号”实施了爆炸。根据2011年的报道，本·拉登计划挟持油轮在非伊斯兰国家的海域引爆，以便推高油价，导致西方国家发生“极度的经济危机”。美国前特工警告，“恐怖分子一旦在海上炸毁油轮，海上航道就得关闭……这将对经济造成巨大冲击”。恐怖分子也曾计划并实施过对重要能源基础设施进行爆炸。例如，2006年，英国的恐怖组织曾计划对英国石油和天然气设施展开攻击；“基地”组织在也门的分支也袭击过输油管。(17)恐怖分子基本上使用的是简易爆炸装置(IED)对海上运输、能源设施实施爆炸。2010年10月到2012年1月，在海上共发生了超过20起简易爆炸装置事件。北约认为，简易爆炸装置作为武器系统是成功的，具有不对称的有效能力来对抗联盟及其伙伴国。简易爆炸装置令北约国家头疼不已，应想方设法应对海上简易爆炸装置。(18)西方国家担心一旦恐怖分子在诸如鹿特丹、安特卫普、纽约等大型港口安放地雷，将给海上贸易造成威胁。其次，恐怖分子、国家行为体和非国家行为体利用海上航线走私大规模杀伤性武器和技术。目前，黑海是世界上最大的核走私中心。(19)美国2012年公布的国别恐怖主义报告显示，菲律宾南部存在着一条由恐怖分子控制的大规模杀伤性武器走私的海上航路。(20)最后，通过海路的非法犯罪活动猖獗。诸如毒品走私、人口走私、武器走私以及非法移民，日益增加。经过地中海，从非洲偷渡到欧洲的非法移民明显增多，给有效的海上治理和边境控制带来挑战，尤其是对海上边境产生重大挑战。根据斯德哥尔摩国际和平研究所的报告，大量毒品和武器走私甚至是通过合法的海洋运输来实现的，因为“对于走私者来说，比较容易把武器和毒品隐藏在合法的货物中”。(21) 第二，海盗肆虐海洋，给海洋运输造成巨大安全威胁。海盗和武装抢夺肆虐于海洋，尤其是索马里海岸和亚丁湾，给世界海上贸易造成巨大损失。根据有关专家学者的估计，每年海盗造成的损失在70亿-120亿美元之间。2011年，索马里海盗对237艘船只发起袭击，其中28次成功，造成大约70亿美元的损失。2012年索马里海盗给全球经济造成57亿-61亿美元的损失，尽管海盗造成的损失较之2011年下降了，但是防止海盗袭击的费用却大幅增加。(22)海盗不仅给当地和地区安全造成威胁，而且也给国际安全造成威胁。 第三，海洋本身的环境受到海上污染的威胁，对世界产生灾难性影响。大洋污染事件时常发生，或是出于偶然因素，或出于故意，对于海洋资源、海上运输都形成威胁。海洋资源也日益受到掠夺性破坏，或者非法捕捞，或是过度捕捞，或是掠夺性开采，对当地和地区、甚至全球产生灾难性影响。气候变化，导致高纬度地区航线开通，使得对包括海底资源在内的海洋资源的获取变得相当方便，由此产生有关地缘政治竞争。同时，气候变化导致自然灾难增加，诸如飓风、海啸，对海岛及其沿岸地区具有潜在的破坏性后果，这一点在印度洋体现得非常明显。 在北约看来，海洋安全重大的挑战则来自于金砖国家海军的复兴、发展。北约战略家们认为，一方面，这些国家海军的发展有着积极一面，如中、俄、印派出海军在索马里打击海盗，北约欢迎这些国家在追求海上安全中成为利益攸关方；另一方面，则是挑战与威胁。这些国家海军的发展，使得这些国家增加了海洋拒止能力，尤其是中国“扩张”海军，成为“战略游戏改变者”。北约对中国海军进入地中海保持高度警惕，从一个侧面说明北约担心中国海军带来所谓的“安全威胁”。2012年8月，中国三艘军舰通过地中海，北约高度紧张。近年来，中国多次派军舰通过苏伊士运河，展示军事实力，在远离“其传统势力范围的地区展示影响力”。英国前海军军官把中国涉足地中海比作英国18世纪和19世纪在该地区的攻势。北约国家的安全专家对中国海军的扩展感到忐忑不安。(23)同时，印度海军也在快速扩张。北约军事人员认为，虽然直接的海军对海军的对决不可能发生，但是中国和印度的海军政策迫使北约在印度洋地区做好准备，因为这些国家使用海军拒止能力，不让北约国家进入全球市场和获取稀缺能源，给成员国造成严重损失。如果北约国家海军不能促进海洋公域稳定，那么金砖国家海军则会威胁全球公域安全。(24)此外，北约军事人员还认为，亚洲的海军竞赛对于北约的影响要大于对其他世界地区的影响，因为北约有着世界范围内的贸易利益，拥有维护国际和平与安全的共享的战略利益。北约不可能对不受约束的海军竞赛所带来的负面影响置身事外，因此北约需要前沿存在以及威慑能力，为冲突预防做出有益贡献。(25) 二、后冷战时代北约海军行动 冷战结束后，北约海军执行的几个海上行动为其制定、执行海洋战略提供了实践依据。北约在执行这些军事行动所展示的成功、不足和缺陷，是北约海洋战略出台的重要推动力量。 在分析后冷战时代北约海军执行的海上行动之前，有必要介绍一下北约指挥体系和海军力量。根据2002年北约布拉格峰会，为了增加北约指挥结构和军力部署的灵活性，北约对军事指挥结构进行了调整。目前，北约的军事行动由军事委员会及其主席指挥，下辖两个战略司令部，即盟军转型司令部和盟军作战司令部(AOC)。盟军转型司令部位于美国诺福克，负责盟军的转型、训练、有关军事概念的设计、论证。盟军作战司令部位于比利时蒙斯，这是北约具体负责军事行动的最高司令部。该司令部的基础是欧洲盟军最高司令部(The Supreme Allied Commander Europe Department，SHAPE)，其司令同时也是欧洲盟军最高司令官(Supreme commander of allied forces in Europe，SACEUR)。盟军作战司令部下辖三个联军司令部(Joint Force Commands，JFCs)，即荷兰的布鲁森(Brunssum)联军司令部、意大利那不勒斯联军司令部、葡萄牙里斯本联军司令部。这些联军司令部组成部分包括海陆空三军。布鲁森联军司令部下辖英国诺斯伍德(Northwood)海军司令部，那不勒斯联军司令部下辖那不勒斯海军司令部，葡萄牙里斯本联军司令部是一个较小的司令部，主要指挥海上危机反应行动。(26) 联盟也维持着四个多国一体化海军力量，构成了北约海上能力的核心，随时可以为北约的行动提供海上支持。这些海军力量包括两个北约常设海军集团(Standing NATO Maritime Groups，SNMGs)和两个北约常设扫雷海军集团(Standing NATO Mine Countermeasures Maritime Groups，SNMCMGs)。北约常设海军集团1和北约常设扫雷海军集团1通常部署在东大西洋，向诺斯伍德海军司令部报告工作，而北约常设海军集团2和北约常设扫雷海军集团2部署在地中海，受那不勒斯海军司令部指挥。尽管两个北约常设扫雷海军集团擅长扫雷行动，但是也和两个北约常设海军集团一样可以执行很多任务。而且，这四个海军集团可以根据需要调整部署，在世界各地执行任务。这四个常设海军集团采用轮换制度，多个北约成员国派出军舰组成其中的一个集团，结合一段时间之后，由另外的北约国家派出军舰接替。这四个常设海军集团也是北约快速反应部队(NATO Rapid Force，NRF)的重要组成部分。 此外，北约还组建了五个高度就绪海军司令部(High Readiness Maritime Headquarters)，随时应盟军作战司令部的召唤，接管、承担北约认为必须进行的海上行动的指挥任务。这些司令部包括英国、法国、意大利和西班牙各自组建的司令部以及一个位于那不勒斯的、由美国领导的多国海军司令部，即北约打击军力司令部(Striking Forces NATO)，由美国第六舰队指挥官任司令。 北约还有其他海上力量辅助北约海军。这些辅助力量包括位于英国诺斯伍德的北约航运中心(NATO Shipping Centre)和北约海运规划委员会(Planning Board for Ocean Shipping)。北约航运中心成立于2001年，是诺斯伍德海军司令部的组成部分，作为北约与国际海运界联系的机构，向商船运输攸关方提供可能的风险建议，等等。除了作为北约与国际业界联系的平台外，北约海运规划委员会还负责北约的民事海运规划，用来支持北约在战时、危机时刻的军事行动。该机构储备着熟悉商业海运(包括海事环境、保险等)方面的国际专家，为国际海运提供相关服务，诸如如何抵御恐怖分子的袭击、评估海运损失等。 冷战后北约海军的首个行动是“严密监视行动”(Operation Sharp Guard)。根据联合国有关决议，1992年11月北约和西欧联盟在亚得里亚海分别发起了“海上哨兵”(Maritime Guard)行动和“严密篱笆”(Sharp Fence)行动，旨在对南斯拉夫联盟实施武器禁运和经济制裁。1993年6月，北约和西欧联盟合力进行“严密监视行动”取代各自的行动，直到1996年6月。北约8个国家派出了12艘军舰(截至1996年6月的兵力)，组成联合特混舰队440(Combined Task Force 440)，从1992年11月到1996年6月，北约和西欧联盟一共对74000艘船舶进行了盘查，对近6000艘船舶实施登船检查，并且让接近1500艘船舶到港接受检查。这是北约在冷战后发起的首个海上拦截行动(Maritime Interdiction Operations，MIO)，使得没有一艘可疑船舶突破北约海军防线为南斯拉夫联盟运输武器。(27) 北约海军另一个行动则是2001年九一一事件之后第二天援引《北大西洋公约》第5条集体自卫条款而进行的“积极奋斗行动”(Operation Active Endeavour，OAE)，这个行动一直持续到现在。该行动旨在威慑东地中海的恐怖主义威胁，尤其是打击大规模杀伤性武器的扩散与走私。2003年3月，OAE扩大到包括在直布罗陀海峡为商船护航。2004年3月，OAE扩大到地中海整个海域；是年年底，OAE转变情报收集行动，集中于跟踪、侦察特定的船只，更加有效地使用海军资产。从2003年4月起，北约海军对可疑船只登船检查。到现在为止，北约海军一共盘查过11.5万艘商船，相关信息传输到北约驻英国诺斯伍德海军司令部，如果船只可疑，就登船检查，目前有162艘可疑船只接受过北约的登船检查。该行动也进行过民事救援，如搜救落水的难民。在这个行动中，北约与非北约盟国进行了广泛的民事合作，俄罗斯和乌克兰等国为北约提供了军事援助。北约与这些国家进行了有关信息的交流与共享。2010年1月，该行动从过去的基于平台(platform-based)的行动转变为基于网络(network-based)的行动，使用随时征召的作战单元与快速行动取代部署的军队；同时寻求增加与非北约国家和国际组织合作，改善海洋态势感知(Maritime Situational Awareness，MSA)能力。(28)北约通过“积极奋斗行动”在地中海上威慑恐怖分子活动获得了前所未有的经验。其经验对于国际社会打击恐怖主义是有益的。(29) 2007年，北约常设海军集团SNMG1进行了历时两个月的巡航，巡逻非洲大陆沿海地区，航程达到12500海里。此次巡航展示北约对保护遥远的、暴露的海上运输线的关切，同时也展示北约有能力把军力投送到超越传统的欧洲水域。2008年10月，北约应联合国秘书长的要求，为联合国粮食计划署给索马里运输粮食的船队提供护航，保证这些人道主义救援物资安全运输。此前，北约成员国(法国、丹麦、荷兰和加拿大)派军舰执行过此项任务。2008年10月，北约从北约常设海军集团2抽调4艘军舰，在意大利将军的领导下发起“联合提供者行动”(Operation Allied Provider)，承担起护航任务。该行动到同年12月结束，后由欧盟军舰承担护航联合国粮食计划署的食品运输。该行动一共进行了8次护航，保证了30000吨的人道主义援助的安全运输。北约海军挫败了多次袭击，威慑了更多次数的袭击。北约海军行程32000英里，出动海军1000人次，直升机飞行150小时。(30)2009年3月，北约发起“联合保护者行动”(Operation Allied Protector)，一直持续到是年8月。该行动由北约常设海军集团1和北约常设海军集团2轮流执行。这是北约的第二个反海盗行动。 除此之外，北约海军也进行了其他一些危机救援活动。1996年6月，北约部署11艘军舰和1艘支持船只，在亚得里亚海清除科索沃战争期间所遗弃的军械。该行动被命名为“联合收割行动”(Operation Allied Harvest)，持续了73天，在1041平方海里的海域清除了93个军械。2005年，通过欧洲-大西洋灾难反应与协调中心(Euro-Atlantic Disaster Response and Coordination Centre)，北约快速反应部队的海上力量和空中力量，参与美国应对“卡特里娜”飓风的救灾行动。(31) 冷战后北约海军进行的上述海上活动，展示了其成功的一面，如“严密监视行动”和“积极奋斗行动”瓦解了海上犯罪活动，如毒品、人口、武器走私。为扩大海上拦截行动，北约在意大利克里特岛设立了海上拦截行动训练中心(Maritime Interdiction Operational Training Centre)，促进最好的实践交流，等等。当然，也暴露了海军方面存在的一些弱点。例如，在如何与非北约国家共享信息方面存在一些障碍。因为北约和一些非北约国家相互存在戒备心理，甚至敌对心理，不愿为对方提供有关信息。此外，北约并不能完全从太空、空中、海上获取即将可能发生的海上袭击事件信息，表明北约海洋态势感知能力方面存在不足。 三、北约海洋战略内容 基于上述情形，北约各界呼吁尽快出台北约海洋战略。早在2006年北约里加峰会上，首脑们评估了能源安全存在的风险，对能源供应及其基础设施、运输受到日益增加的威胁表示了担忧。这是以前没有出现的事情。因为海上安全涉及国际安全、国家主权、能源安全、世界经济繁荣、海上执法等方面，因而引起了各国高层注意。索马里海盗肆虐于亚丁湾，给国际航运造成严重威胁。2008年，北约布加勒斯特峰会对海洋安全表示了进一步关切。鉴于北约执行上述各个行动所表现出来的强项与短板，北约希望继续加强海洋态势感知能力，更好地发挥北约在增强海洋安全方面的作用。因此在北约内部达成共识：海洋安全问题是本世纪的重要安全挑战之一。 在这种情况下，北约呼吁制定新海洋战略取代迄今近三十年的1984年的海军战略。1984年海军战略主要是配合陆地军事行动——毕竟欧洲大陆才是“中心前线”，让海军把注意力放在北约的海上侧翼安全上，即重点确保北大西洋和地中海安全。(32)因此，早在2007年北约转型司令部就建议该是用新海洋战略取代1984年版海洋战略的时候了。这个呼吁一直持续到2008年。但是，北约正忙于当代的“中心前线”阿富汗，无暇集中精力于海洋战略的规划。英国海军最高指挥官、也是北约诺斯伍德海军司令部的司令马克·斯坦霍普(Mark Stanhope)说，尽管北约执行的海上行动对北约安全是有贡献的，但是很初级，这是北约资源挑战和过分强调陆地战役的政治聚焦的结果。他强调北约应该觉醒，需要加大政治与军事投入，解决海上安全问题。(33)北约呼吁要超越当前的热点，展望未来的风险，形成新海洋战略。在面临压力下，2009年春季，北约成立专家组，谋划北约海洋战略，并给出了时间表，原本计划2010年1月出台，但是海洋战略要根据北约新战略概念制定，因此再次延后。2011年1月，北约海洋战略正式公布。 北约海洋战略，名为《联盟海洋战略》(Alliance Maritime Strategy，AMS)，(34)是根据2010年11月北约理事会通过的北约新战略概念(35)制定的。北约海洋战略包括六个部分：第一，说明制定本战略的背景、依据以及未来北约海军组织与能力的转型。第二，海洋安全环境。说明海洋的重要性，维持海上自由航行，保护海上贸易航线、关键基础设施、能源流向、海上资源与环境的安全，符合联盟安全利益。但是海上安全遭受诸多威胁与挑战，包括恐怖分子、有组织的海上犯罪活动，如大规模杀伤性武器的走私、毒品走私、海盗、海上执法问题等。第三，海上力量对联盟的贡献。海军承担四个使命，即威慑与集体防御、危机管理、合作安全和海上安全。第四，执行海洋战略的海洋方面措施。与国际组织和相关国家建立持久关系，继续预防冲突，建设伙伴能力，确保海洋自由航行，拥护国际海洋法，促进联盟价值。第五，通过连续转型执行联盟海洋战略。为执行海洋战略，联盟程序与能力转型是必需的，最大限度地使用新技术与革新，鼓励多国合作以及储备资源。北约海军转型必须使海军力量灵活、快速部署，具备协同能力和可维持性能力。第六，再次说明海洋战略赋予海军上述的四个使命以及指导北约包括海军在内的军力转型。 从整体上看，第三点是北约海洋战略的重点，第一和第二点说明为什么要制定北约海洋战略，第四和第五点说明执行海洋战略的方法。下面着重分析北约海洋战略赋予海军的四个使命。 北约海洋战略的前三点，基本上就是重复北约新战略概念所罗列北约的核心使命，即集体安全、危机管理和合作安全(36)——当然是从海军方面来阐述的，只是增加了第四个使命，即海洋安全。海洋战略所界定的四个核心使命，“不管是支持联盟的联合行动，还是领导占支配地位的海上行动，海军发挥关键作用……应对新战略概念所描述的防务与安全领域的所有挑战”。在新战略概念中，集体安全被概述为，根据条约第五条，成员国一贯互相支持抵御进攻。这种承诺是坚定的，具有约束力，北约威慑和抵御任何入侵、安全威胁。海洋战略则从海军方面详细阐述了集体安全与威慑。包括核威慑在内的威慑，是北约团结与共同承诺的必要的政治—军事基石。北约海军是慑止入侵的关键组成部分。北约海军对集体防御与威慑的作用包括，海军可以为联盟核威慑做出贡献；基于拥有强大的两栖作战军力和打击军力，可以投送决定性打击力量打击敌人，因而提供了常规威慑能力；通过控制海上交通线、有效的扫雷行动能力以及军队强行进入能力，保持部署、维持和支持有效的远征军力的能力；确保北约军队行动自由；提供海基弹道导弹防御能力，保护前沿部署的北约军队，保护北约免受弹道导弹威胁。 在新战略概念中，北约危机管理的使命就是使用政治与军事手段，解决危机的所有方面，即冲突之前、冲突之中和冲突之后的各种危机。北约海洋战略，认为尽管危机管理主要关注陆地行动，但是海军有很大的施展空间：在武器禁运和拦截行动中，海军可以发挥关键作用，海军可以为地面行动提供精确打击，灵活部署两栖军事力量，支援地面行动，提供后勤补给、监视与侦察。为此，北约海军要维持现代的、可信的、联合的快速反应军力，可以在降级的环境中开展行动。海军必须能够实施海洋控制与海洋拒止，能够投送海洋与两栖打击军力，组建海上行动基地，为联合的军事行动提供指挥与控制，以便从海上产生决定性影响。根据北约政治框架，海军提供人道主义援助与灾难救助。发挥海军固有的快速特性，在危机出现之前或之时，进行灵活、分等级的回应，即从简单的军力存在到运用量体裁衣的军力执行特定行动，包括强化和平、执行禁运和禁飞区禁令、反恐、非战斗撤离等。为支持联合军事行动，海军提供必要的后勤支持，同时在军舰上设立联合指挥和后勤中心。 北约新战略概念认为联盟受到北约范围之外的政治与安全发展的影响，当然北约也可以影响这些局势的发展。因此，北约应该通过伙伴关系增强国际安全，通过向欧洲民主国家敞开大门以及通过军控、非扩散和裁军方式增强国际安全。这就是北约的合作安全使命。北约海洋战略则提出通过伙伴关系、对话与合作，实施向外拓展政策，执行北约新战略概念。在海上实施这些政策，通过对话、信任建设与增强透明，预防冲突和发展地区安全与稳定。这些海上活动也要促进伙伴能力建设、信息交换、合作安全、北约海军与伙伴国海军的协同。 海洋安全使命则是新战略概念中前所未有的，而是海洋战略独有的。北约海军的海洋安全使命是，在与国际法相一致的情况下，北约海军要承担这些任务，即在北约范围内外，在特定的框架下，进行监视与巡逻，提供信息，执行海上安全任务；维持北约海军进行全方位海上拦截行动的能力，支持海上执法，预防大规模杀伤性武器的运输与部署，为反扩散做出贡献；北约海军随时做好准备，确保自由航行；北约海军要为确保能源供应安全、确保重要能源设施和海上交通线安全。 为执行其海洋战略，北约制定了海洋安全行动概念(Maritime Security Operations Concept)。该概念“阐明北约从事军事活动的基础。这些军事活动有助于海洋环境的安全，促进支持航海自由原则，促进联盟海洋安全利益的保护，以反映北约海洋安全行动(MSO)的附加值、针对性与合法性”。北约的海洋军事行动的主要任务就是支持海洋态势感知、支持航海自由、海上拦截、打击大规模杀伤性武器的扩散、保护关键基础设施、支持海洋反恐、促进海洋安全能力建设。(37)“北约的海洋战略决定了海上力量的四种作用：第一，防御和集体防卫。第二，危机管理。第三，以伙伴关系、对话和合作为途径开展合作安全。第四，海上安全”(38)。 总体而言，北约海洋战略偏重于军事领域，完全有别于一国的海洋战略。一般来说，一国海洋战略不仅集中于海洋军事战略，还包括海洋经济、海洋环境等方面的内容。北约海洋战略几乎完全是海洋军事战略，尽管提及了海洋环境，但纵览文本就会发现北约所提及的海洋环境也是从军事层面提出的，诸如海盗破坏海上运输等，而不是大众所理解的诸如海洋污染、渔业过度捕捞等。如果再把北约赋予海洋安全行动的使命联系起来，那么北约海洋战略的军事性再清楚不过了。这种情况的出现主要源于北约是一个政治-军事联盟。因此，该战略完全是北约海军军事战略——用海洋战略标示只是意在减少北约军事性质而已。 借着保护全球公域的名义，北约实际上是想从海洋上扩大北约防区。这一点要比生硬的说明强得多，且更具有隐秘性、蛊惑性。1999年，北约通过了《联盟的战略概念》，核心是将军事联盟的防区扩展到成员国领土之外，改变了北约“集体防御性组织”的旧有模式，使之成为向全球干预的进攻性军事集团。通过轰炸南斯拉夫联盟、利比亚等国，北约把防区扩展到北约近邻，尤其是通过援助美军打击阿富汗的塔利班和基地组织，使得北约深入到亚洲腹地。这些行动在陆地上践行着1999年的“战略概念”。(39)如果说北约通过陆地和空中行动扩大北约防区的话，那么还缺少海洋行动以延伸北约防区的手段，而北约海洋战略正弥补了这一“缺憾”。而其1984年的海洋战略范围仅限于北大西洋和地中海，很显然不符合北约全球扩展的“雄心”，因此也需要在海洋方面为北约“开疆拓土”。在保护世界上“最古老的公域”海洋借口下，北约可以从海洋上扩展北约防区，而且还具有道德制高点。这一点也是2010年北约新战略概念所不具备的。因此，我们就不难理解北约的海洋战略偏重军事方面。 实际上，北约的海洋战略借全面贯彻北约战略家和理论家所提出的“保护全球公域”理论之名，行从海洋干涉全球事务之实。如同前述，海洋是联系世界各大洲的纽带，尤其重要海峡是世界航运与贸易的枢纽；海洋蕴藏着丰富的渔业、能源、食物资源。同时，世界面临巨大的安全挑战，有的是在海洋，有的是从海洋，有的是通过海洋，这些都给世界经济、国际安全、海洋环境造成安全威胁。因此，确保海洋安全对于维护世界安全与稳定，具有重要意义。因此，北约海洋战略的目标是确保海洋安全，确保海洋自由通行，在世界安全话语体系中，抢占着道义制高点。但是在这一“崇高道义”中，夹着北约的“私货”——从海洋上干涉地区、全球事务。众所周知，重要的能源、贸易海峡枢纽，要么处于动荡地带，要么接近动荡区，如霍尔木兹海峡、马六甲海峡；重要的海上能源带，要么处于几个国家有争议的海域，要么处于具有重要地缘政治作用的海域，或者两个兼而有之的海域，如南中国海、北极。这些海洋枢纽、海上能源带存在潜在冲突或实实在在的危机，为北约打着确保海上安全、海上自由通行的旗号干涉地区和全球事务提供了便利，进而向这些地区以及全球推行民主等“普世价值”。 四、北约海洋战略的运用 正如前述，在海洋战略通过之前，北约海军在海上进行了多个行动。根据这个战略，上述的行动都涉及海军的四个核心使命：集体防御与威慑、危机管理、合作安全和海洋安全。根据《北大西洋公约》第5条集体防御条款，“积极奋斗行动”于九一一事件第二天启动的军事行动，明显具有集体防御与威慑使命，即北约集体在海上打击和威慑恐怖分子。该行动也包括合作安全内容，因为该行动是北约与其他非北约国家一道进行的。其他行动的使命则包含了除集体防御与威慑之外的三个使命。海洋战略通过之后，北约也进行了多个海上行动，但是没有一个涉及集体防御和威慑使命。 目前，北约海军执行的海上行动，无疑当数在索马里进行的反海盗行动。北约反海盗行动始于2008年，那时应联合国秘书长的要求，北约海军为联合国粮食计划署运往非洲的粮食运输船队护航，进行了两次行动，即“盟军护航行动”和“联合保护者行动”。随着“联合保护者行动”临近结束，北约理事会2009年8月决定发起“海洋盾牌行动”(Operation Ocean Shield，OOS)，主要威慑、防御和瓦解海盗活动，也有其他三项使命：积极寻找嫌疑海盗，预防他们主动攻击，同时根据有关协议，北约向有关执法机构传输海盗活动证据；促进和支持地区国家发展能力，进行有效的反海盗行动；与其他国家、国家集团的反海盗的海军进行协调。(40)北约理事会先后通过两次决定，让两个北约常设海军集团轮流执行“海洋盾牌行动”直到2014年年底。北约理事会对该行动进行政治指导，通过北约指挥与控制链条，由北约作战司令部指派行动指挥官进驻里斯本联合司令部和诺斯伍德海军司令部。该行动由里斯本联合司令部直接负责指挥，但每天的战术控制则被赋予了后者。 北约海军执行行动的海域主要在非洲之角，包括亚丁湾、西印度洋，直到霍尔木兹海峡，面积超过200万平方英里。北约海军执行情报、侦察与监视使命，核实非洲之角航运活动，把合法的海上运输与嫌疑海盗船只分割开来。北约海军对商业船只进行监督，在很多情况下为它们护航。航运界通过北约海运中心(Shipping Centre)与北约和其他反海盗行动进行联系。北约军舰也积极跟踪嫌疑海盗船只，防止它们袭击商船。北约海军对嫌疑船只进行登船检查，以便查明船上是否有海盗；海军使用武力逼停海盗船只，或者对海盗劫船进行干预。北约把被扣留的海盗尽可能地交给国家执法机关。此外，北约和伙伴国与海洋业界进行合作，指导商船如何免受海盗攻击。 连同其他国家或组织的海军，北约海军在非洲之角的行动取得了相当大的成就。2013年1月没有发生海盗攻击、接近商船事件。2012年1月，北约海军和其他国家海军粉碎了海盗4次对商船的袭击，抓捕80名海盗，其中北约海军抓捕59人。而2011年1月，海盗对商船发起了29次袭击，劫持6艘船只。(41)从全球来看，2012年海盗攻击达到5年来的低水平，是年只有297艘船只受到攻击，而2011年则为439艘。被抓船员作为人质的数量也减少了，从2011年的802人下降到2012年的585人。在索马里和亚丁湾，2012年只有75艘船只受到攻击，而2011年则是237艘(占世界范围的25％)；在索马里海域的攻击数量从2011年的28起下降到2012年的14起。(42)北约海军提供的数据更能说明北约海军的成效。北约认为其海军的“海洋盾牌行动”取得了成功，因此一再延长执行时间(见表1)。
因此，有人认为北约海军在索马里的反海盗行动，确保了海上通道安全，威慑了海盗。(43)这些成就得益于北约海军与中国、印度、欧盟的海军的密切合作与协调。在战术层面上，北约与欧盟海军的海上合作在许多方面取得了进展。但是，也面临诸多政治难题和行动挑战。就行动而言，海盗没有因为北约海军和多国海军的存在而消失，海盗时不时地对商船进行攻击，说明海盗有适应能力，给北约海军提出了挑战。就政治而言，长时间让海军执行反海盗行动，需要北约成员国提供海上资产，不仅仅是军舰，而且需要提供更多的直升机、海上巡逻飞机、无人机、卫星图像，因为空中资产和卫星资产被证明了对于海军使命的成功与否具有关键作用。这些需要北约成员国拿出政治勇气投资这些领域。(44)北约海军的反海盗行为有利于海上通道安全和全球经济繁荣，符合全世界利益。 如果说上述的“海洋盾牌行动”主要集中于海洋战略的“海上安全”使命，那么北约海军在利比亚执行的“联合保护者行动”(Operation Unified Protector，OUP)则承担了三项使命：危机管理、合作安全和海上安全。 自从利比亚危机发生以来，联合国安理会先后通过第1970号和1973号决议，授权北约对卡扎菲政权实施制裁、武器禁运和执行“禁飞区”禁令。2011年3月19日，北约决定发起“奥德赛黎明行动”(Operation Odyssey Dawn)对利比亚实施军事打击。这个军事行动由美国领头，其他北约成员国单独指挥各自军队实施。3月24日北约决定接管“禁飞区”指挥权，27日决定发起“联合保护者行动”，取代美国协调的“奥德赛黎明行动”。 “联合保护者行动”被赋予了三项职责：在地中海执行武器禁运禁令，防止武器、相关物资通过海洋转运到利比亚；执行禁飞区禁令，预防卡扎菲政权的飞机对平民进行轰炸；进行空中和海洋打击，防止卡扎菲军队攻击或威胁攻击利比亚平民和平民居住区。该行动一直持续到2011年10月31日，整个军事行动由那不勒斯联军司令部直接指挥，海军行动由该司令部下辖的那不勒斯海军司令部指挥。 北约海军在整个行动期间，先后有12个成员国派出军舰，高峰时有21艘战舰(包括航母和潜艇)进行行动。整个行动期间，海军盘查过3000多艘船只，对接近300艘船只实施登船检查，其中11艘船只被禁止驶往下个港口。根据北约海洋战略，这一点应该属于“海上安全”使命范畴。 最初执行武器禁运的海军军舰来自北约常设海军集团1和北约常设扫雷海军集团1，后来北约增加航母等军舰，补充实施禁运的军力，并承担“危机管理”使命的任务。首先，北约海军实施海洋控制，在克里特岛和利比亚的班加西之间建立了“海上走廊”，为被卡扎菲军队包围的米苏拉塔提供药品和食品。其次，北约海上打击能力向政府军施压，海军火力保护反政府军控制地区的平民。尽管美国没有派航母，但是法国和意大利在2011年3月都派出了航母前往地中海，6月，法国和英国把攻击直升机部署在军舰上。这些展示了北约两栖攻击力量对卡扎菲政权实施外科手术式打击的决心，并执行了此类军事行动。再次，北约海军给“联合保护者行动”(OUP)提供海上后勤支持。5月，美国军事海运司令部(Military Sealift Command)“大号角号”(Big Horn)军舰给加拿大海军“夏洛特敦”(Charlottetown)护卫舰加油。该艘军舰主要用来搭载直升机增强北约海上的监视能力。最后，北约海军从海上援救了600多名难民。 “联合保护者行动”也完成了合作安全使命。通过北约地中海对话(Mediterranean Dialogue)机制和伊斯坦布尔合作倡议(Istanbul Cooperation Initiative)框架，北约与阿拉伯国家进行了多年的合作安全活动。在利比亚危机中，一些阿拉伯国家与北约有着共同利益。因此，在此次行动中，卡塔尔、阿联酋、约旦和摩洛哥贡献了力量。尽管根据军事指挥官的看法，这些国家没有提供北约所需要的军事力量，但是美国驻北约的常设代表伊沃·达尔德(Ivo Daalder)说，这些国家的政治支持很重要。(45)非北约国家瑞典也为该军事行动做出了贡献。 当然，北约此次行动也暴露了北约在政治上与军事上的一些缺陷。在政治上，北约国家缺乏政治团结，不愿给北约提供军舰。例如，德国最初同意参加该行动，但是随后把本国军舰撤回。另外，4支北约常设海军集团不足以应付长时间的重大海上行动，不得不增派包括法国航母在内的军舰。因此，需要有足够的政治意愿，保障更多资源用于北约常设海军集团建设，确保“危机管理”使命的成功执行。此外，有些成员国拒绝使用本国港口搜寻和清理船舶。美国也拒绝派出航母参加行动，也暴露出美国与北约之间存在某些不和因素。美国驻北约前任代表库尔特·沃克(Kurt Volker)说，美国不派航母，“树立了一个范例”，限制了北约在利比亚行动的施展，对“作为整体的北约来说是一个悲剧”。(46) 为什么美国在此次攻打利比亚军事行动中不愿充当“带头大哥”呢？难道此次行动就与美国的海军战略相抵触吗？美国2007年颁布的最新海军战略明确表示，美国海上霸权要在全球摆出姿态：保护国土和公民免受直接攻击以及把美国利益推向全球。(47)从海上攻击利比亚进一步推进美国在中东的利益，确保地中海海上安全，符合美国海军战略。一方面在金融危机没有消失之前，没有更多资金用于此次冲突；另一方面可能与奥巴马的“巧实力外交”的执政风格有关。更重要的是美国吸取了伊拉克战争和阿富汗战争的教训。两次战争耗资巨大，劳民伤财，民怨甚大；在国际上引起世界各国、阿拉伯国家的强烈不满；其北约盟国也有怨言——美国打仗，盟国出钱帮助两国重建。 此次行动表明北约也在一些能力方面存在不足，尤其是欧盟的北约国家的能力不足。美国为“联合保护者行动”(OUP)提供了4/5的情报、监视侦察能力。盟国缺乏油轮补给船，也缺乏精确制导弹药。就连善于远洋作战的英国，也默默接受缺乏航母打击能力存在差距的现实。2011年6月，即将离任的美国国防部长罗伯特·盖茨说，“每个成员国投票赞成利比亚行动，但是只有不到一半的国家参与行动，而且还不到1/3的国家愿意参与打击行动。坦白地说，这些盟国中的一些国家，置身事外，不是因为他们不想参与，而是因为他们完全不能参与”。(48)在这种情况下，如果美国充当攻击利比亚的“带头大哥”，自然重担就压在自己肩上。美国“谦虚”地让出指挥权的用意就是希望用这种方式压迫北约盟国投资军事能力建设，分担美国肩上的负担，甚至不惜造成北约“分裂”的代价向盟国施压。 俄罗斯与北约在叙利亚海岸“斗法”，北约海军似乎要承担“集体防御与威慑”使命。在危机发生以来，叙利亚一直饱受美国、欧盟国家的压力。众所周知，俄罗斯在叙利亚有着广泛利益。除了向叙利亚提供防空导弹外，俄罗斯也提供“红宝石”反舰巡航导弹。更重要的是，俄罗斯三次派遣军舰进入地中海，直接与北约海军“斗法”。2012年11月，俄罗斯先后两次派遣黑海舰队8艘军舰进驻地中海，其中2艘军舰罕见地访问了叙利亚塔尔图斯港。2013年5月，俄罗斯太平洋舰队抽调4艘军舰，组成特遣舰队进驻地中海，这是自冷战结束以来太平洋舰队首次进入地中海海域。俄罗斯国防部长说，“俄国防部开始再向地中海派驻特遣舰队，以保护俄罗斯在该区域的利益”。(49)到2013年9月底，俄罗斯派驻地中海的军舰达到12艘，含太平洋舰队的军舰。 北约国家一再向叙利亚施加压力。2012年夏季，英法两国在东地中海举行军事演习。法国“戴高乐”号核航母参演。该演习聚焦两栖行动。同年10月，两国再次在地中海举行代号为“科西嘉雄狮”海空联合演习，为期10天。参加演习的有5000名官兵和包括“戴高乐”号航母在内的11艘战舰，两国都动用了目前最精锐的军事力量。尽管美国为应对伊朗，决定让“斯滕尼斯”号航母重返波斯湾，也意在向叙利亚施压。根据2013年9月的有关报道，美国的尼米兹核航母战斗群从印度洋进入红海，杜鲁门号航母也部署在阿拉伯海北部；美国共有5艘驱逐舰和1艘两栖攻击舰部署在地中海。其北约盟国法国派驻了1艘防空护卫舰，加入到英国、美国的战舰。(50)北约也正在谋划干涉叙利亚局势，包括实施武器禁运以及向反对派提供军事援助，以支持反对派武装，打破叙利亚僵局。更有甚者，美国、法国以叙利亚政府军动用了化学武器为由，发出了军事打击巴沙尔政权的信号。 打着“替天行道”旗号的北约和维护自身利益的俄罗斯在地中海相互展示海军“肌肉”。这种阵势好像北约海军真的要执行海洋战略中的“集体防御与威慑”核心使命了。西方媒体的宣传说难道莫斯科想和北约交战？(51)西方媒体也说，俄罗斯与美国-北约在地中海部署海军军力是“最近历史上所未有的事情”，如果美国-北约直接打击叙利亚可能破坏地区稳定，导致战争在更大地理范围内升级，从东地中海扩大到与中国和塔吉克斯坦接壤的巴基斯坦和阿富汗边境。“世界处在危险的十字路口”。(52)西方用耸人听闻的战争升级威胁，威慑俄罗斯妥协，不再支持叙利亚现政权。可是俄罗斯并没有退却，反而增派军舰进入地中海。而北约方面似乎软下来了：英国议会表决卡梅伦政府不能随意动武；奥巴马政府先是让国会授权其动武，后来让国会推迟表决授权；只有法国一度比较强硬，表示要对叙利亚进行军事打击，但随后也不了了之。 五、北约海洋战略对中国海洋安全的影响 北约在执行其海洋战略时暴露了一些缺点，诸如缺乏政治愿意投资海军常备集团，同时在财政预算吃紧的金融危机时期，北约也不可能大规模投资于海军。(53)值得警惕的是，北约海洋战略对中国海洋安全具有潜在的危险。 首先，北约海洋战略具有全球性，可能围堵中国突破第一、第二岛链。北约新战略概念在谈到安全环境时明确说道，安全环境发生了巨大变化，北约需要通过在全世界寻找伙伴，建立“全球伙伴关系”，发展合作安全。就海洋战略而言，如同前述，北约明确谈到海洋安全威胁来自恐怖主义、海盗、非法海上活动，给海洋自由航行、海上基础设施(包括能源基础设施)、海上交通线安全造成潜在巨大的安全威胁，而北约国家的安全和繁荣依赖海洋安全。因此，北约海洋战略也明确提出“合作安全”概念。通过海军外交广交“朋友”，结成伙伴关系，进行联合演习，培育北约与伙伴国家海军之间的协同作战能力。北约理论家认为，北约和西方国家在亚洲面临中国的战略挑战，未来很长一段时间，中国将是北约的主要关切对象，而且是全球严重“威胁”，因此建议北约和伙伴国采取更加积极的军事导向姿态。(54) 因此，我们可以看到北约和亚太国家日本、澳大利亚等国结成伙伴关系联系国、伙伴关系国，并逐步发展海军合作。2013年4月，北约与日本签署协议，使日本从北约的“伙伴联系国”变成“伙伴关系国”，应对“正在出现的安全挑战”。(55)尽管北约秘书长安德斯·福格·拉斯马森(Anders Fogh Rasmussen)所说的安全挑战包括恐怖主义、网络攻击、海盗、大规模杀伤性武器及其运载工具的扩散，并不包括中国海军的快速发展。但是，欧洲学者迈克尔·保罗(Michael Paul)明确道出了北约想说又不便说的实话：北约的欧洲成员更关注海上安全问题。贸易和经济发展依靠安全和稳定，但东亚海上局势正变得越来越危险；中国军力的加强，特别是海军现代化明显对亚太邻国造成影响，其改变现状的方式不可接受。(56)如果考虑到中日正处于钓鱼岛争端敏感时期，北约与日本签署伙伴关系协议，不能不让人联想到北约与日本联手封堵中国突破“第一、第二岛链”的可能性。保罗还呼吁北约要配合美国转向亚洲，说未来几十年北约的一项紧迫任务就是参与美国在政治上和军事上向亚洲的转向。其中与非北约成员国日本积极合作将至关重要。(57)实际上，日本海军已经与北约海军进行了密切合作。除了反海盗进行合作外，日本还在非洲吉布提建立的第一个海外海军基地为北约海军、空军提供帮助。(58) 而且北约有全球行动的能力，完全有可能与亚太其他国家联手封堵中国海军，威胁中国海洋安全。北约陆军和空军已经在防区外进行了军事行动，已经前进到了中亚和南亚，估计海军进入太平洋地区是迟早的事情。如前所述，北约拥有4支常备海军集团，绕非洲大陆巡航过12500英里，在反海盗行动中，北约军舰向东前进到了霍尔木兹海峡，因此，北约海军有能力进入西太平洋。正如其名称所标明的那样，北约是“一个真正的行动中的海上联盟”，有可能增强在世界范围内的海上行动，不仅仅是大西洋、地中海和非洲之角。(59)北约海军具有全球行动能力，在北约海洋战略“感召”下，不排除与亚太国家海军通过伙伴关系，形成“合作安全”，围堵中国海军突破第一岛链、或者第二岛链，遏止“获取了大量、现代军事能力”的中国海军，防止“对国际稳定和欧洲—大西洋安全产生难以预料的后果”。而且事实上，北约与正在发展海上军事力量的日、韩、澳、新等亚太国家结成伙伴国关系，形成全球合作安全关系，北约成为名副其实的全球“海上联盟”。如果北约海军与这些国家海军联手，中国海洋安全的隐患就加大了。正如前述，北约国家的安全专家担心中国海军扩展，不排除他们联手遏止中国海军发展。 其次，不排除北约介入中国与邻国的海疆纷争的可能性。北约海洋战略明确谈到，确保海洋自由航行对于维持整个北约集团的繁荣与安全至关重要，北约海军要承担起维护海洋安全的使命。在该战略的结论部分还谈到，北约海军在执行海洋战略时要运用国际法，包括条约、习惯法和联合国安理会的有关决议。这些国际条约自然包括《国际海洋法公约》等。而且，如前所述，以美国为首的北约国家一而再、再而三地鼓噪要保护全球公域，保护全球航行自由。北约扯起的保护“最古老全球公域”的大旗，具有很大的道义性与迷惑性。而中国在东海、南海等与邻国存在海洋主权纷争，北约完全有可能以这些纷争妨碍了“国际水域”自由航行为借口，介入中国与邻国的海疆纷争。美国偏袒日本、菲律宾等国为北约树立了“榜样”，而且美国鼓动、支持东盟向中国施压，要求制定“南海行为准则”。一旦条件成熟，北约可能高调介入，要求中国南海自由通行。 这一点似乎成为北约海洋战略的一部分。在美国战略界有着高度一致的共识，即中国的崛起构成了地区和全球秩序的最大挑战。中国政治、经济和军事建设被广泛视为极大改变了亚太权力平衡，对美国安全战略构成巨大挑战，为此，美国调整战略姿态。因此，北约战略家呼吁“最为整体的北约应该把更大的注意力放在亚太权力转移及其对联盟的影响上”，而谋划北约新战略概念给联盟“提供了这样的机会，就有关问题进行战略对话”，而“这些问题要超越当前的挑战，如阿富汗”。(60)北约转型司令部研究报告提及，在南中国海，因为中国的行动，许多规则受到挑战。(61)为此，理论家建议在政治上塑造这些规则，确保全球公域的安全，确保北约进入南中国海并自由使用。(62)因此，北约支持有关国家与中国就海洋划界问题进行斗争，似乎也就成为北约的选项之一，通过这种方式牵制中国的发展。这不得不引起我们高度警觉。 最后，北约海洋战略对中国海军确保能源安全构成挑战。北约海洋战略明确赋予北约海军要确保联盟的能源安全，包括离岸能源基础设施和石油运输通道安全。世界上最重要的能源产地和通道之一就是印度洋地区。印度洋能源运输通道安全，取决于9个咽喉通道(Choke points)的安全：霍尔木兹海峡、苏伊士运河、曼德海峡、马六甲海峡、巽他海峡、龙目海峡、六度海峡、九度海峡和好望角，而且其中的三个海峡(霍尔木兹海峡、马六甲海峡和曼德海峡)尤其重要。中国石油进口来源地主要是来自波斯湾和非洲，要经过上述最重要的三个海峡(至少是前两个)，尤其是马六甲海峡——中国石油进口量的80％要通过该海峡。一旦马六甲海峡被封锁，中国能源安全就将出现“马六甲困局”。北约成员国的石油进口来源地自然也包括中东。经过霍尔木兹海峡运往世界各地的石油占海湾地区石油总出口量的90％，(63)如果该海峡被封锁，从中东运往世界各地的石油运输就将被切断。因此，对于北约(美国从中东进口大约18％的石油)在一定程度上也存在着“霍尔木兹海峡困局”。也就是说中国和北约在印度洋地区呈现出能源竞争的态势，也都存在致命的“死穴”。 如果北约为了保证能源安全和海上交通线而采取军事行动，对中国来说则是巨大的安全挑战，不仅仅是能源安全问题，即中国海军能否保证中国能源通道安全。如同前述，北约海军在地中海维持着两个常设海军集团，而且连同其他两个常设扫雷海军集团，随时可以应召出征世界各地。事实证明北约海军具备这种能力，北约海军远航到南非，并在霍尔木兹海峡执行护航行动，完全有能力进驻到马六甲海峡，而且北约海军通过后冷战时代的军事行动，积累了丰富的实战经验。虽然中国海军也远航到索马里海岸进行反海盗行动，但仅仅是反海盗行动，还没有打过真正的海战。此外，北约海军在印度洋地区还有比较充足的后勤基地和前沿基地，而中国海军则不具备这样的条件。因此，两相比较，北约在印度洋地区的存在则是中国能源安全的潜在威胁，对中国海军则是巨大挑战。因此，从这一点来看，中国学者们提出的“西进”战略也存在风险，一样面临着包括北约等国家的堵截。当然，为确保能源安全，北约与中国发生冲突显然不利于国际安全与稳定。因而，有学者就明确表示，“北约处理能源安全要谨慎，因为一个军事联盟更积极参与能源安全，会招致其他国家诸如中国的反应”。(64)这里需要说明的是，美国主导的北约有可能对中国海上安全采取上述行动，而且北约也有防范中国的意图。但是，以上分析能否实现取决于北约成员国的防务预算(尤其是欧洲成员国的防务预算)、欧洲成员国海军发展进展、北约对国际形势的预判以及对中国海军军力发展的评估等诸多因素。当然，即使北约与中国海军发生冲突，美国干预的因素也是一个变量。限于篇幅，这里不能详述。 六、结论 借着保护全球公域的名义，面对全球海洋安全环境的变化，在已有的海军行动基础上，北约制定了海洋战略，赋予其海军承担集体安全与威慑、危机管理以及合作安全与海上安全的使命。北约海洋战略的军事特性在北约最近执行的几次行动中暴露无遗。尽管在执行海洋战略方面显露出北约存在的一些政治问题，但是作为世界上最大的“海上联盟”，拥有世界上最强大海军实力的北约，在“保护全球公域”的使命感召下，打着保护全球自由航行、确保能源安全的旗号，正在通过全球伙伴关系，试图构建防范中国的海上围堵网，对中国海军突破第一、第二岛链产生潜在的影响，也可能会介入中国与邻国的海疆纷争问题，这对中国确保能源安全也构成潜在的安全挑战。这些因素是中国海洋安全战略所要思考和面对的问题。 中国拥有18000公里的海岸线和300万平方公里的管辖海域，是一个海洋大国，但是非海洋强国。中国的海疆没有太平过，从东海到南海，海洋领土主权遭受日本、韩国、菲律宾和越南等国的非法强占，海洋权益受到这些国家的侵蚀。尤其是进入21世纪以来，一些国家或国家联合挟美国自重，制造一幕幕争夺中国海岛和海域主权的闹剧，甚至在本国国内掀起反华暴力事件，不断挑战中国的核心利益，中国的海疆安全形势严峻。联系到上述北约对中国海洋权益、能源安全构成的潜在挑战，中国的海洋安全态势可能会更加严峻。因此，中共十八大报告明确提出中国要高度关注海洋安全，就是对这一局势的判断与回应，同时从战略高度上也为中国指明了发展方向——那就是我们要建设海洋强国，强化海洋安全意识，推进海军建设，全面提升维护海洋疆土主权安全与海洋经济利益安全的军事能力，从而维护海洋主权，确保海洋安全，捍卫国家尊严。其中首要的一环就是大力发展海军装备，使海军尽快现代化，变成战斗力强大的远洋海军，不仅要拥有在属于中国海域内的具有强大的反介入/区域拒阻能力，而且还要能在有关海域确保要中国的贸易航线安全的能力。而这一点，中国海军建设要以美国海军、北约海军的潜在威胁为参照系。 （王义桅教授对本文提出了参考性意见并提供了相关资料，在此表示感谢。同时也要感谢《国际安全研究》两位匿名审稿专家提出的建设性修改意见。文中所有错误与缺点，概由笔者承担。） [修回日期：2014-05-10] 注释： ①王义桅：《美国重返亚洲的理论基础：以全球公域论为例》，载《国际关系学院学报》，2012年第5期，第69页。 ②U.S.Department of Defense,Quadrennial Defense Review Report,February 2010,p.8,http://www.defense.gov/qdr/qdr％20as％20of％2029jan10％201600.PDF,2013-05-10. ③张茗：《“全球公地”安全治理与中国的选择》，载《现代国际关系》，2012年第5期，第24页。 ④Barry R.Posen,"Command of the Commons:The Military Foundation of U.S.Hegemony," International Security,Vol.28,No.1(Summer 2003),pp.5-46. ⑤The White House,U.S.National Security Strategy 2010,http://www.whitehouse.gov/sites/default/files/rss_viewer/national_security_strategy.pdf,2013-05-08. ⑥Quadrennial Defense Review Report,Washington,D.C.,2010,pp.63-64,http://www.defense.gov/qdr/qdr％20as％20of％2029jan10％201600.PDF,2013-05-08. ⑦National Military Strategy of the United States of America 2011,February 2011,http://www.jcs.mil/content/files/2011-02/020811084800_2011_NMS_-_08_FEB_2011.pdf; Sustaining U.S.Global Leadership:Priorities for 21st Century Defense,January 2012,http://www.defense.gov/news/defense_strategic_guidance.pdf,2013-05-15. ⑧Dick Bedford and Paul Giarra,"Securing the Global Commons," The RUSI Journal,Vol.155,No.5(October/November 2010),pp.18-23. ⑨Major General Mark Barrett,Dick Bedford,Elizabeth Skinner and Eva Vergles,Assured Access to the Global Commons,April 3,2011,http://www.act.nato.int/globalcommons,2013-9-28. ⑩Major General Mark Barrett,et.al.,Assured Access to the Global Commons,April 3,2011,Foreword,IX. (11)Brooke Smith-Windsor,"Securing the Commons:Towards NATO's New Maritime Strategy," Research Paper,No.49,NATO Defense College,September 2009,http://www.isn.ethz.ch/isn/Digital-Library/Publications/Detail/?ots591=0c54e3b3-1e9c-be1e-2c24-a6a8c7060233&lng=en&id=106235,2013-05-15. (12)Future Directions International(FDI),"Indian Ocean:A Sea of Uncertainty," February 2012,p.23,http://www.futuredirections.org.au/files/IndianOceanASeaofUncertainty％20.pdf,2013-04-20. (13)Major General Mark Barrett,et al.,Assured Access to the Global Commons,April 3,2011,p.4. (14)Moritz Bollmann,et al.,World Ocean Review:Living with the Oceans,2010,p.120,http://www.eurocean.org/np4/file/129/WOR_english.pdf,2013-05-12. (15)Moritz Bollmann,et al.,World Ocean Review 2010,pp.142-144. (16)Jonathan Dowdall and
Hasani,"Protecting the Global Commons," SDA Report,November2010,http://isn.ethz.ch/isn/Digital-Library/Publications/Detail/?lng=en&id=124311,2013-05-15. (17)《拉登曾计划劫持并炸毁油轮 推高全球油价引恐慌》，中国新闻网，2011年5月22日，http：//www.chinanews.com/gj/2011/05-22/3057398.shtml。 (18)NATO ACT C-IED IPT,"What is the NATO Maritime for C-IED Initiative?" p.1,https://www.c-ied.org/Portals/0/Documents/downloads/20121129％20NATO％20Maritime％20Initiative％20for％20C-IED％20v1.1.docx,2013-05-18. (19)Maj.Gen.Bruce Lawlor(ret.),"The Black Sea:Center of the Nuclear Black Market," December 15,2011,http://www.thebulletin.org/web-edition/features/the-black-sea-center-of-the-nuclear-black-market,2013-05-23. (20)U.S.Department of State,Country Reports on Terrorism 2011,July 2012,p.181.http://www.state.gov/documents/organization/195768.pdf,2013-05-13. (21)Richard Norton-Taylor,"Sea Trafficking Report Reveals how Ships Move Guns and Drugs," The Guardian,January 30,2012,http://www.guardian.co.uk/world/2012/jan/30/sea-trafficking-report-guns-drugs,2013-05-12. (22)“海上无盗”组织(Ocean Beyond Piracy)公布了2010年、2011年和2012年三年间海盗造成的经济损失，相关数据参见"The Economic Cost of Piracy," http://oceansbeyondpiracy.org/cost-of-piracy/economic,2013-05-19。 (23)《外媒称中国在地中海扩张追求深远地缘政治意图》，新浪网，2013年1月30日，http：//mil.news.sina.com.cn/2013-01-30/0851714291.html。 (24)Jonathan Dowdall and
Hasani,"Protecting the Global Commons," SDA Report,November2010,p.7. (25)Diego A.Ruiz Palmer,"Maritime Security:Sink or Swim:The End of the Naval Era?" NATO Review 2010,Edition 2,http://www.nato.int/docu/review/2010/Maritime_Security/end_of_naval_era/EN/index.htm. (26)W.Bruce Weinrod and Charles L.Barry,"NATO Command Structure:Considerations for the Future," September 2010,p.11,http://www.ndu.edu/CTNSP/docUploaded/DTP％2075％20NATO％20Command％20Structure.pdf,2013-05-14. (27)以上具体内容参见北约网站有关NATO/WEU Operation Sharp Guard的介绍，http：//www.nato.int/ifor/general/shrp-grd.htm，2013-05-13。 (28)以上具体内容参见北约网站有关“积极奋斗行动”(Operation Active Endeavour)的介绍，http：//www.nato.int/ifor/general/shrp-grd.htm，2013-05-10。 (29)Maritime Security:Protecting Vital Sea Lines,August 17,2011,http://www.nato.int/cps/en/natolive/news_77240.htm,2013-05-11. (30)Operation Allied Provider:Background and Fact-sheet,December 26,2009,http://www.manp.nato.int/operations/allied_provider/background.html,2013-05-17. (31)Lord Jopling,"Maritime Security:NATO and EU Boles and Co-ordination," 207 CDS 10 E bis,19 November 2010,http://www.nato-pa.int/Default.asp?SHORTCUT=2087,2013-05-10. (32)Brooke Smith-Windsor,"Securing the Commons:Towards NATO's New Maritime Strategy," Research paper,No.49,NATO Defense College,September 2009,p.2,http://www.isn.ethz.ch/isn/Digital-Library/Publications/Detail/?ots591=0c54e3b3-1e9c-be1e-2c24-a6a8c7060233&lng=en&id=106235f,2013-05-15. (33)Lee Willett,"An 'Awakening' at Sea? NATO and Maritime Security," RUSI Analysis,April 7,2009,http://www.rusi.org/analysis/commentary/ref:C49DB11644DE78/#.UZh4jRyS1jo,2013-05-10. (34)Alliance Maritime Strategy的英文文本见北约网站，http：//www.nato.int/cps/en/natolive/official_texts_75615.htm，以下引用不再注明出处，2013-05-10。 (35)这个新战略概念名为《积极接触 现代防御》(Active Engagement，Modern Defense)，该文本参见北约网站，http：//www.nato.int/nato_static/assets/pdf/pdf_publications/20120214_strategic-concept-2010-eng.pdf，2013-05-10。 (36)Active Engagement,Modern Defense,pp.7-8. (37)Staff-Officers Introduction Course,"MC Northwood Strategic Position," January 9,2012,pp.33,36. (38)王义桅等编译：《北约是什么——北约重要历史文献选编I：冷战后部分》，北京：世界知识出版社2013年版，第319页。 (39)当然，这种赤裸裸的语言被2010年北约新战略概念——集体安全、危机管理和合作安全——所取代，但其实质是一样的。 (40)Darshana Mozinder Baruah,"NATO's Approach to Counter-Piracy," October 31,2012,http://www.e-ir.info/2012/10/31/natos-approach-to-counter-piracy,2013-05-20. (41)Marcom Factsheet,"Operation Ocean Shield," http://www.mc.nato.int/about/Pages/Operation％20Ocean％20Shield.aspx,2013-05-10. (42)David Rider,"The Struggle against Somali Piracy:A NATO Success?" March 6,2013,http://www.natocouncil.caportfolio/THE-STRUGGLE-AGAINST-SOMALI-PIRACY-A-NATO-SUCCESS,2013-05-21. (43)但是有人质疑北约海军的反海盗行动的成功，认为海盗非法活动的减少不是因为北约和各国海军的存在，而是船主雇佣了安保公司的结果。参见David Rider,"The Struggle against Somali Piracy:ANATO Success?" March 6,2013。 (44)Lord Jopling,"Maritime Security:NATO and EU Boles and Co-ordination," 207 CDS 10 E bis,19 November 2010. (45)Brooke Smith-Windsor,"NATO's Maritime Strategy and Libya Crisis Seen from the Sea," Research Paper,No.90,NATO Defense College,March 2013,p.9. (46)Kurt Volker,"Don't Call It a Comeback:Four Reasons Why Libya Doesn't Equal Success for NATO," August 23,2011,http://www.foreignpolicy.com/articles/2011/08/23/dont_call_it_a_comeback. (47)US Marine Corps,Department of the Navy,US Coast Guard,"A Cooperative Strategy for 21st Century Seapower," October 2007,p.20,http://www.navy.mil/maritime/Maritimestrategy.pdf. (48)Robert Gates as Quoted in Claire Taylor,"Military Operations in Libya," UK House of Commons Standard Note SN/IA/5909,October 24,2011,p.21.Cited from Brooke Smith-Windsor,"NATO's Maritime Strategy and Libya Crisis Seen from the Sea," p.8. (49)Michael Kelley,"Russian Pacific Fleet Warships Enter the Mediterranean for First Time since the Cold War," May 16,2013,http://www.businessinsider.com/russian-fleet-enters-mediterranean-2013-5. (50)Prof Michel Chossudovsky,"US and Allied Warships off the Syrian Coastline:Naval Deployment Was Decided 'Before' the August 21 Chemical Weapons Attack," September 2,2013,http://www.globalresearch.ca/massive-naval-deployment-us-and-allied-warships-deployed-to-syrian-coastline-before-the-august-21-chemical-weapons-attack/5347766. (51)Alexandros Boufesis and Hari Koulouri,"Naval Ships Bound to Syria-Does Moscow Want to Engage NATO?" January 2,2013,http://www.defensehorizon.com/index.php/fashion/item/196-naval-ships-bound-tosyria-does-moscow-want-to-engage-nato. (52)Michel Chossudovsky,"The US-NATO War on Syria:Western Naval Forces Confront Russia off the Syrian Coastline?" July 26,2012,http://www.globalresearch.ca/the-us-nato-war-on-syria-western-navalforces-confront-russia-off-the-syrian-coastline/32079. (53)2012年5月芝加哥北约峰会所确立的“灵巧防卫”(Smart Defense)方针，就是其具体反映与表现。 (54)ACT Workshop Report,"NATO in the Maritime Commons," September 2010,p.3,http://www.act.nato.int/globalcommons-reports. (55)"NATO Head Lauds Japan Cooperation Pledge," April 15,2013,http://www.spacewar.com/reports/NATO_head_lauds_Japan_cooperation_pledge_999.html. (56)Michael Paul,"NATO Goes East:NATO-Japan Cooperation and the 'Pivot to Asia'",SWP Comments33,October 2013,pp.1-2,http://www.swp-berlin.org/fileadmin/contents/products/comments/2013C33_pau.pdf. (57)Michael Paul,"NATO Goes East:NATO-Japan Cooperation and the 'Pivot to Asia'",p.4. (58)"New Japanese Naval Base in Africa," http://stevenmcollins.com/WordPress/?p=4050. (59)Felix F.Seidler,"Slowing Alliance-NATO's New Maritime Strategy and the Need for Reform," RUSI Analysis,March 25,2011,http://www.rusi.org/analysis/commentary/ref:C4D8C6D0C5F8CE/#.Uab2IxyS1jo,2013-05-22. (60)Stephan Frühling and Benjamin Schreer,"NATO's New Strategic Concept and US Commitment in the Asia-Pacific," The RUSI Journal,Vol.154,No.5(October 2009),p.98. (61)北约转型司令部2011年的一份研究报告不点名地指责中国破坏这些规则，说外国军舰在进入中国经济专属区之前应该得到中国政府批准，并说这是明显违背《联合国海洋法公约》，呼吁北约支持《联合国海洋法公约》。参见Major General Mark Barrett ,et al.,"Assured Access to the Global Commons," April 3,2011,pp.7,9。 (62)ACT Workshop Report,"NATO in the Maritime Commons," September 2010,p.6. (63)《中国原油进口依赖日深 如何确保能源安全？》，新华网，2013年3月28日，http：//news.xinhuanet.com/fortune/2013-03/28/c_124515464.htm。 (64)Felix F.Seidler,"Slowing Alliance-NATO's New Maritime Strategy and the Need for Reform," RUSI Analysis,March 25,2011.
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