我国人大代表会外活动制度建设中的若干问题思考，本文主要内容关键词为：代表会论文,若干问题论文,人大论文,制度论文,我国论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
[中图分类号]D921.11 [文献标识码]A
[ 文章编号] 1004-4434(2000)06-0090-05
我国人大代表会外活动制度，也称人大代表闭会期间活动制度，是国家为规范各级人民代表大会代表在人大会议闭会期间行使职权的行为而依据宪法和法律、法规的规定建立的规范体系。我国人大会议是人大行使职权的场所，也是人大代表行使职权的重要方式。但是，与西方议会制度不同，我国人大会议的会期短，在人大会议闭会的长时间里，人大代表如何有效地行使代表职权，履行代表职能，充分发挥人大代表的作用，是人大制度建设一项重要内容。因此，代表在闭会期间的活动，与代表在本级人大会议期间的活动一样，是代表执行职务的一个重要方面，人大代表会外活动制度是我国人大制度建设不可缺少的一部分。十一届三中全会以来，随着我国民主法制的逢勃发展，全国各级人大代表在闭会期间的活动开展得越来越有声有色，内容丰富，形式多样。这一实践既极大地推动了我国人民代表大会制度和人大代表会外活动制度的发展和完善。但同时，也向我们提出了许多理论和法律上需要解决的问题，特别是在跨入21世纪之际，如何建立一个健全规范的人大代表会外活动制度，是摆在我们面前的一个重要课题。本文试图对我国人大代表会外活动制度建设中存在的有关问题作些初步探讨。
一、我国人大代表会外活动实践中的问题
我国人民代表的会外活动的实践，自建国以来，基本可分为两个阶段，第一阶段是代表会外活动制度初建时期，从1954年人大代表大会制度建立，至1957年上半年人大工作活跃的三年里。1955年，代表会外活动制度虽然刚刚建立，活动形式只有视察一种，但成绩显著，在短短的两年时间，已建立了一套比较完整的视察制度，一直沿用至今。第二阶段是1978年粉碎“四人帮”后至今，人大代表会外活动制度得到恢复和发展时期。与前一时期比较，代表会外活动的形式越来越多样化。从目前采用的形式看，已用法律形式确定下来的有包括视察、提议临时召集本级人大会议、列席原选举单位人大代表会议、参加特定问题调查委员会、代表评议等八种形式。从内容上看，包括宪法、法律、行政法规、地方性法规的实施情况；国民经济、计划和预算的贯彻执行情况；全国人大常委会决议、决定贯彻执行的情况；政府、法院、检察院特定国家机关的工作情况；人民群众关注的，关系人民群众生活的热点问题；国家机关及其工作人员执行宪法、法律、行政法规及地方性法规以及上级和本级人大及其常务委员会的会议决议情况；国家机关及其工作人员履行职责、勤政廉政情况；国家机关实施改革开放方针、政策，完成工作任务情况；国家机关办理代表提出的批评、建议和意见的情况；群众反映大、举报多的问题。从法律制度建设上看，其形式与内容有已经由国家法律明确规范的，也有国家法律尚未规范，仍在探索中，由地方性法规规范的，已初步通过法律建立了人大代表会外活动制度。这项制度的建立为人大代表加强同人民群众的联系，深入、广泛了解民意民情，接受人民的监督，有效行使国家权力机关的法律监督职权，促进“一府两院”改进工作，推进我国民主法制的发展和完善发挥了重要的作用。然而，尽管如此，人大代表会外活动制度建设与我国民主法制的发展，与人民代表大会制度的发展相比，仍然是民主制度和人大制度建设中的一个薄弱环节，存在许多问题。这使人大代表的作用近年来未能充分地发挥出来，应有的权威也还未能树立起来。这些问题其中有实践层面的，也有理论的、制度建设层面的问题。从实践层面的问题看：
（一）代表会外活动的实践还处在经济转型时期的探索过程中，因此，不可避免地存在这样或那样的问题。我国人民代表大会制度是我国迄今为止较理想的民主模式，是中国落后的经济条件与民主实践相结合的产物。虽然，早在革命根据地时期，我们党就领导开展了建立人民代表大会制度的实践，但直到新中国成立，才真正全面建立起人民代表大会制度。而且，我国的人民代表大会制度的实践，还因1957年下半年开始的反右倾斗争和“文化大革命”而停止。因此，整个人民代表大会制度的实践，包括人大代表会外活动的实践，是在粉碎“四人帮”，国家实行改革开放以后，重新恢复，重新探索发展的。1992年我国的改革开放进入了一个新的时期，开始由计划经济向市场经济转型，建立社会主义市场经济体制，不仅是国家经济体制的变革，而且是社会利益关系的大调整，我国人大代表会外活动的实践正是在这种经济体制转型中探索发展的。在这样的探索过程中，人大代表会外活动实践存在的突出问题表现在：一是活动模式的过渡性。转型时期，一切都在变动之中，因而对改革时期探索创造的一些新形式，所选择的模式，都还处在边实践、边摸索、边总结过程中，有的已可以找出规律以法律的形式规范起来，有的虽有规范，但还带有可变更性，如执法检查明显缺乏强制性，无法从根本上约束监督对象的违法行为。这就影响了代表职能的充分发挥，影响了代表会外活动的效果。如何将其完善，或其会向什么形式转变，都在摸索之中，明显地带有过渡性。二是不规范性。客观条件的影响，加上主观认识上的差异，也使我国目前人大代表会外活动的法制建设滞后于实践，或没有规范，或规范不到位，疏漏现象比较突出。如目前大部分的人大代表会外活动形式缺乏程序法的规范。这是导致人大代表会外活动开展不规范的重要原因之一。三是法律运用的非统一性。从我国人大代表会外活动的立法情况看，许多行为规范尚由地方性法规规范，如执法检查、代表评议、述职评议尚没有基本法规范，其带来的直接后果是法律运用的不统一。四是行使职权的被动性。由于一些重大的理论问题、模式构筑没有解决，因此，人大代表行使职权带有被动性，突出的表现在处理人大与党委的关系问题上，一些地方就存在党委不点头不能监督，否则，就会被扣上与党委分庭抗礼的帽子。人大与党委的关系在理论上似乎是清楚的，但在实践中如何处理两者关系还有待完善。
（二）人大代表会外活动发展不平衡。这种不平衡表现在多个方面：一是两头弱中间强。人大代表会外活动的开展普遍在省、县两级开展得比较活跃，中央和乡镇一级相对弱一些；二是地区之间开展不平衡，从执法检查、代表评议、述职评议的地方性立法情况看，全国30个省、自治区、直辖市，有20个已制定了地方性法规，而仍有近10个未有。这在一个侧面上反映了地区间发展的不平衡；三是不同形式的代表会外活动的开展不平衡，当然，仅仅从形式运用不平衡上是不能说明问题的，形式的运用要依客观要求而定。但这种不平衡表现在软性的活动形式较为普遍，如视察、提出建议、批评和意见，列席会议、联系选民和选举单位；而带刚性的活动形式适用得少，如特定问题的调查、代表评议。
（三）人大代表会外活动难以深入。这主要表现在：一是代表活动出席率低，影响了代表会外活动的开展。由于我国人大代表主要是兼职的，因此，闭会期间代表活动出席率低的问题，多年来不仅没能从根本上解决，而且近年来愈益突出，少数代表除参加一年一度的大会外，基本不参加代表会外活动。二是受代表素质的影响，代表对全局性和重大问题的讨论不深，影响了代表参政议政的质量。在当前的代表活动中，从总体上看，代表提出的问题，议论表面现象多，反映本单位困难多，而对全局性和本地区政治、经济、教科、改革等重大问题的讨论不深，在检查一些法律法规贯彻实施情况时，议论表面现象多，指出职能部门在执法和管理上实质性问题的甚少。三是代表行使职务难。代表法规定，代表可以持代表证就地进行视察。但实践中，有些被视察单位的接待工作因领导干部忙，出现单位办公室、组织人事部门、工会互相推诿的现象。代表回原选区传达贯彻代表大会精神和征求选民意见，出现无人组织的局面。个别单位嫌代表活动占时间，对代表本人施加压力。可见，代表的素质问题、兼职问题、监督和激励机制问题，都影响了人大代表会外活动的深入开展。
二、我国人大代表会外活动制度的基本理论问题
人大代表会外活动的实践越向深入发展，就越是需要一个基础理论的支持，这直接决定着代表会外活动是否具有科学性。笔者认为，构筑我国人大代表会外活动制度的基本理论框架应注意研究以下相关理论问题：
（一）人大代表会外活动的任务和目的。代表会外活动的任务和目的在不同时期，不同历史阶段上都有所不同，但总的来看，代表会外活动的任务在不断扩大，目的越来越明确。在人大代表会外活动实践初期，人大代表会外活动的任务和目的就是会前做好准备，倾听人民的意见，了解民情，将民意及时地、全面地反映到代表大会中，通过代表集体行使职权，使人民的意志得到体现；另则就是会后将大会的决定传达、贯彻下去。通过代表的上情下传，下情上达将整个国家的统一意志与人民群众的各种分散意志紧密结合起来。后来任务逐渐扩大到通过代表会外各种形式的活动，如开展视察、调查研究、检查活动等，为政府各项工作出主意，想办法，提出建议、批评和意见，协助政府推进工作，进而又扩大到通过人大代表会外活动，保障实现对“一府两院”工作的经常性监督，从而保障国家机器按照人民的意志运转。总而言之，人大代表会外活动的任务就是联系、推进、监督，最终要达到的目的就是保障人民当家作主，保障人民基本利益的实现。由此看来，不同时期人大代表会外活动的任务和目的有所不同，这与我们对人大代表的性质和地位认识有着密切的联系。
从根本上说，代表的性质和地位，是由人民在国家政治生活中的地位所决定的，是“中华人民共和国一切权力属于人民”与受社会政治经济文化条件制约，不能直接参加行使国家权力这对矛盾辩证统一的结果。我国是人民民主专政的社会主义国家，这一国家性质决定了国家的“一切权力属于人民”，意味着人民中的每个成员都有平等的权利参加行使国家权力，也就是都有权参与国家意志的形成，并监督实施。但是，直接参与行使国家权力需要具备很高的社会政治、经济、文化条件，我国目前还处在社会主义初级阶段，“在上层建筑方面，建设高度的社会主义民主政治所必需的系列经济文化条件还很不充分”，因而，不能建立人人都直接参与行使国家权力的制度。对于这个矛盾只能通过代议制解决。我国的代议制形式与西方资产阶级的代议制不同，它是人民代表大会制度。由于实行人民代表大会制度，人民与国家权力的关系，就主要不是直接的，而是间接的。人民代表大会是人民行使国家权力的实际承担者。国家权力属于人民，转换成国家权力属于人民代表大会。这就决定了代表是国家主人的代表，是国家权力机关组成人员这一特殊地位。因此，代表由人民选举产生，反映人民意志，根据人民的利益和意志行使国家权力，对人民负责，受人民监督。无论是代表的会内，或是会外活动的任务和目的的选择确定，都必须符合代表的这种地位和性质。人大代表会外活动制度的设计则必须符合其会外活动的任务和目的的要求。
（二）关于人大代表会外活动的原则。人大代表会外活动原则是贯穿代表会外活动始终，对活动具有普遍指导意义的基本准则，也是所有形式的代表会外活动必须遵循的基本准则。人大代表会外活动原则问题，应是人大代表会外活动制度基本理论建设中的一个重要问题。笔者认为，人大代表会外活动除应遵循宪法和法律规定的“法制原则”、“以事实为根据，以法律为准绳”等普遍原则外，还应具有其所特有的活动原则，其中应包括：（1）集体行使职权的原则。 它是指由多数人按照法律规定的表决制度行使职权的原则。（2）不直接处理原则。 由于人大代表是人民代表大会的主体，人民代表大会的职权通过代表的活动得以具体落实。任何意志只有经过人民代表大会代表或人大常委会组成人员集体讨论、决定，达到法定多数人同意，才能最终形成决议、决定、法律，变成国家意志。因此，代表作为个人，无论是在会内会外，不能替代人民代表大会行使任何职权，也无权直接处理所遇到的属于人民代表大会职权范围的问题。同时也是为了防止个人权力超越权限，防碍其他国家机关职能的行使。因此，代表如有意见和建议，可以书面形式提出，按法定程序交人大常委会或有关部门办理。此外，有人提出将集体与个体相结合原则，作为人大代表会外活动应当遵循的原则。这一原则的提出，主要是针对我国代表是兼职的这个特点，有利于处理好人大代表工作与本职工作的关系。笔者认为，随着人大代表兼职制度向专职制发展，这项原则是否仍有其赖以存在的基础，值得商榷。
（三）人大代表会外活动的主体和客体。所谓主体，就是权利的享有者和义务的承担者。客体是主体双方权利义务共同指向的对象，是法律所保护的社会关系。对于主体和客体问题，目前，在人大代表会外活动制度理论中尚未有人从总体上去探讨过。在实践当中普遍认为人大代表会外活动的主体是人大常委会、专门委员会或人大代表，即人大一方。如对执法检查的主体一般认为“是人大常委会和人大专门委员会”（注：《地方人大监督工作探索》，中国民主法制出版社1997年版，第140页。）、“代表评议的主体是本级人大代表”（注：《地方人大监督工作探索》，中国民主法制出版社1997年版，第140页。）；而人大代表会外活动的客体是对国家权力机关负责，受其监督的国家机关和国家机关以外的其他人或组织，如代表评议的客体“是同级人民政府及其职能部门、人民法院、人民检察院，以及由本级人大及其常委会选举、任命的行政、审判、检察机关的工作人员”（注：《地方人大监督工作探索》，中国民主法制出版社1997年版，第140页。）、执法检查的是“一府两院”、联系选民、选举单位的是选民和选举单位。从以上两种表述不难看出，基于这种认识在人大代表会外活动的法律关系中主体就只有一方，即行使国家权力机关的权力的人大。而另一方则是主体作用的对象——客体。这种认识至少存在两个问题，一是这种法律关系中只有一方主体，如果这样认识，法律关系实际是根本不存在的，因为，每一个法律关系中都必须有两个以上的主体；二是将人民变成了人大代表会外活动针对的客体。笔者认为，人大代表会外活动的权利义务主体应是国家权力机关及对其负责受其监督的双方，而他们双方共同指向的目标是国家机关管理国家、社会事务的行为。
（四）人大代表会外活动的组织机构。从代表法第十九条规定看，人大代表会外活动的组织机关是县级以上各级人大常委会，它既可以是组织本级人民代表大会代表开展闭会期间活动的机关，又可以是接受上一级人大常委会委托，组织本级人大选举产生的上一级人大代表开展闭会期间活动的机关，即在大会闭会期间同本级人大代表保持联系，为代表执行代表职务而开展的会外活动创造条件，提供保障。这一规定非常清楚地表明了人大代表会外活动的组织机关与人大代表间的权利义务关系。但值得注意的是，作为代表会外活动的组织者，它有一种权力是在法律上没有明确规定而实际上存在的，即人大代表会外活动的组织机构组织活动的权力，这种权力的存在是否有其合理性，是否存在对代表权利的不合法处置，是否有对代表权利的不平等分配，究竟代表会外活动的组织机构与代表是什么关系，如何分配双方的权利义务，是一直被忽视的理论问题。
（五）关于人大代表会外活动的监督问题。人大代表会外活动监督问题包括两个方面：一是代表为行使监督权主体，对被监督主体“一府两院”实施监督；二是代表自身作为被监督主体，接受监督主体选民、选举单位的监督。这两方面的监督都具有同样重要的意义。但从目前的情况看，对代表对“一府两院”实施的监督较为重视，近几年来成为人大制度建设的重点内容，而对代表的监督问题给予的重视则不够，虽然已有宪法和选举法作出了规定，但对代表的监督在方式、范围、程序等方面还有许多空白，真正意义上的、广泛的、有效的监督，还缺乏完整系统的经验和做法。随着代表会外活动开展的日益活跃，这个问题就越来越提到议事日程上来。
除以上理论问题外，还有许多与人大代表会外活动有着密切联系的其他理论问题，诸如人大代表会外活动的法律保障问题、人大代表选举问题、人大代表专职化问题，以及党如何加强对人大代表活动的领导等理论问题都将影响人大代表会外活动制度的完善和发展，值得研究。
三、我国人大代表会外活动的法律制度建设问题
人大代表会外活动制度作为人民代表大会制度的一个重要组成部分，如果没有法律的支持是不可想象的。党的十五大将依法治国作为我党治理国家的基本方略。那么，人大代表会外活动制度的发展如何才能符合法治的精神，怎样保证代表会外活动的发展朝着社会主义法制的方向健康发展，这是当前代表会外活动向深度、广度发展所必须解决的重要问题。从目前发展的情况看，人大代表会外活动的实践与法律制度建设的实践发展是不平衡的，法律制度建设存在滞后现象。与我国各级人大开展的内容丰富，形式多样，而且不断有创新的形势相比较，人大代表会外活动的法制建设，不仅未能有效地为其提供法律保障，而且在一定程度上影响了代表会外活动向深入、有实际成效的方面发展。
法律制度建设首先要解决的，无疑是有法可依问题。必须使人大代表会外活动制度有一个“部门齐全、结构严谨、内部和谐，体例科学”的完备的法律体系支持。
所谓部门齐全，是指“凡是社会生活需要法律作出规范和调整的领域，都应制定相应的法律、行政法规、地方性法规和各种规章，从而形成一张疏而不漏的法网，使各方面都有法可依。”（注：李步云：《中国特色社会主义法制通论》，社会科学文献出版社1999年版，第23页。）这是就一个国家的法律体系而言。而对某个方面法律调整和规范的领域而言，则是指使这一领域的各个方面的调整和规范都能有法可依。从目前人大代表会外活动立法情况看，目前各地方人大开展的视察、列席会议、联系选民或选举单位、提出建议批评和意见、参加特定问题调查委员会、执法检查、代表评议、述职评议八种代表活动形式，都可以在不同效力层次的法律中找到依据，已初步建立了以宪法为核心，各层次效力的法律规范的人大代表会外活动法律。虽然现行的人大代表会外活动形式都已可以在不同层次的法律中获得支持，却仍有一些活动在法律中没有明确，或由较低层次的地方性法规规范。而且，实践中存在地方性法规占的比重较大，即一些具体的活动形式和方法、程序都由地方性法规规范，在一定程度上影响了法制的统一，这种做法是否合法、科学，值得商榷。因此，笔者认为，人大代表会外活动制度基本是有法可依，但仍需完善。
所谓法的结构严谨，“是指法律部门彼此之间、不同效力等级的法律之间、实体法与程序法之间，应做到成龙配套，界限分明，彼此衔接”（注：李步云：《中国特色社会主义法制通论》，社会科学文献出版社1999年版，第24页。）。这里面应包括两个层面的关系。第一，法律效力等级之间，上位法与下位法不仅门类齐全，而且关系明确，界限清楚。从前述的立法情况看，可以说上位法与下位法已是门类齐全，有宪法依据，有法律依据，有地方性法规，在相互关系上，下位法服从上位法，即法律必须服从宪法，地方性法规服从宪法和法律，不能与之相抵触。但有两个值得注意的问题是：一是法律尚未有规定的，地方性法规是否可以先规定；二是地方性法规是否可以对法律进行扩张性解释。第二，实体法与程序法之间，是否互相配套，协调衔接。目前这是人大代表会外活动法律制度建设中尤为突出的问题。从立法的情况看，一个显著的特点是，实体法的内容缺乏程序法的支持，特别是在基本法这个层次上，缺乏程序法规范。这个问题不解决，将会导致我国人大代表会外活动的发展步履艰难，无法深入。
所谓内容和谐，是指法的各个部门、各种规范之间和谐一致，前后左右不应重复和矛盾；而体例科学是指法的名称、用语、公布、生效等都要得到规范。总之，只有各个方面都解决好了，才能建立起一个完整齐备的人大代表会外活动法律体系，代表会外活动才能真正实现有法可依，保证代表充分发挥作用。
[收稿日期]2000-06-06