公众公司会计改革与投资者保护法案及其启示，本文主要内容关键词为：法案论文,投资者论文,启示论文,公众论文,会计论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
2001年12月，美国最大的能源公司（安然）突然申请破产保护，此后，公司丑闻不断，特别是2002年6月的世界通信会计丑闻事件，《彻底打击了（美国）投资者对（美国）资本市场的信心》。为了改变这一局面，美国国会和政府加速通过了《萨班尼斯—奥克斯雷法案》（以下简称SOX法案），该法案的另一个名称是《公众公司会计改革与投资者保护法案》。法案的第一句话就是“遵守证券法律以提高公司信息披露的准确性和可靠性，从而保护投资者及其他目的。”
美国总统布什在签署“SOX法案”的新闻发布会上称“这是自罗斯福总统以来美国商业界影响最为深远的改革法案”（注：引自布什总统在签署法案时的演讲。由于罗斯福总统签署了1933年的《证券法》和1934年的《证券交易法》，这句话的实际含义是：SOX法案是自《证券法》和《证券交易法》以来美国资本市场最大幅度的变革。）。但由于该法案刚通过不久，其执行也不到两年，现在就来评价该法案的成败得失，为时尚早。但是，了解该法案的通过背景以及该法案制订过程中的一些问题，对我们正确认识、把握该法案，从而理性地看待发生在我国资本市场的相关事件以及相应的对策问题，不无裨益。
一、法案的形成过程
按照美国国会网站对SOX法案的介绍，（注：美国国会保存了SOX法案的所有公开记录，其链接为：http：//thomas.loc gov/cgi-bin/bdquery/D？d107：1：./temp/～bdEySH：＠＠＠L＆summ2=m＆｜/bss/d107query.html｜）该法案最初于2002年2月14日提交给国会众议院金融服务委员会（Committee on Financial Services），到7月25日国会参众两院最终通过，（注：美国法律的立法程序是，国会所通过的法案，必须由总统签署通过，才能成为最终生效的法律。布什总统7月30日签署通过SOX法案，这一天使该项法案最终成为美国的一项法律。）先后有6个版本，我们现在看到的是7月25日的最后版本。
最初提交到众议院金融服务委员会的版本，（注：编号为HR3673。最终所通过的SOX法案，一直沿用该编号，尽管这其中出现了很多独立编号的其他法案，特别是参议院S2673在最终的SOX法案中的份量更高。）包括13章，主要内容集中在对注册会计师行业的监管。与最终通过的版本相比，第1稿较温和，不仅没有最终定稿所包括的各项严厉的刑事责任要求，而且，对会计职业监管相对较宽松。当然，这与该法案起草时间短有一定的关系，因为，自安然申请破产保护，到第1稿正式提交仅有70余天，其间还包括1个月的国会休会期。此外，当时世界通信等事件尚未爆发，社会舆论对企业管理层的态度还没有根本转变。（注：笔者不是一个文化领域的研究者，但一些零星的观察表明：上个世纪80至90年代，美国社会非常尊崇企业管理人员，社会上优秀的人才都进入这一领域。但是，安然事件及随后的一系列公司丑闻事件，特别是Adelphia等公司高管大量挪用或挥霍公司财产事件，导致美国社会至少是舆论界开始重新评价公司高管层。比如，在公开逮捕Adelphia公司前首席执行官J.Rigas的新闻发布会上，美国司法部副总检察长评价认为，这些腐败的公司管理层与普通的市井小偷并无二致。将公司高管层与小偷等联系起来，这应当反映一种社会价值观的转变。）
按照笔者对美国国会网站的检索，安然公司2001年12月2日申请破产保护，美国国会众议院“金融服务委员会”当月12日就安然事件举行第一次听证会，讨论安然倒闭对投资者及资本市场的影响，作为专家证人出席听证会的有SEC首席会计师、安达信的首席执行官等4人。国会于2002年1月下旬复会后，2月4日、5日又召集两次听证会；2月14日正式提交第1稿；此后，众议院金融服务委员会就该法案先后进行了多次听证会，到4月22日列入Union Calendar（注：Union Calendar是国会正式纳入立法的各提案的清单。），成为Calendar No.247，并根据听证情况进行了第一次较系统地修订。4月22日的第2稿与第1稿相比，篇幅增加了将近1倍，主要变化是对审计监督机构（Public Regulatory Organization，PRO）人员组成、经费来源与独立性、具体运行等的规定更加细致，增加了要求SEC对公司高管在重新编制财务报表之前6个月销售公司证券所得部分进行审定并强迫其交出相应利得；具体讨论了对安然和安达信主要责任人的可能法律行为及其所得的处理；要求美国总审计署（GAO）对投资银行和财务顾问在安然、环球通讯（Global Crossing）失败事件中的作用，特别是投资银行从事的纯粹帮助企业操纵现金流以掩盖其真实财务状况的行为进行研究；要求美国律师协会（American Bar Association）对其职业行为示范规则（Model Rule of Professional Conduct）以及SEC的规则展开研究，讨论相应职业道德指南是否有效地指导律师行为并保护公司股东利益。
第2稿提交后，众议院的讨论非常激烈，4月24日当天共提交了5份正式的修改意见，涉及：部分术语（A001）、要求PRO成员中至少有1人从来没有获取过会计资格（A002）、责成SEC对审计公开上市公司的事务所要求其不低于一半的收入来自审计（A003）、成立一个联邦审计局以从事证券法所要求的财务报表审计（A004）、对PRO的具体运行进行讨论与限定（A005），上述修正案只有前两个获得通过，后3个未能通过。在经过正式讨论后，国会责成工作人员进行修订，从而完成了第3稿。第3稿与第2稿相比，变化不大，主要调整就是PRO成员的组成上，从原来的2个非会计人士、3个会计人士，改为1个从未接触过会计、2个最近2年未执业，其他就是一些遣词用句上的调整。
美国国会关于该法案的记录表明，从4月25日提交给参议院“银行、住房与城市事务委员会”讨论，直到7月15日，没有关于该法案的讨论、修订。但实际上，参议院同期正在进行相应的立法行动。比如，参议院“银行、住房与城市事务委员会”自2月12日至3月20日，共举行了10次听证会，讨论安然、安达信事件的原因、影响与对策。其中，2月14日的听证会邀请了国际会计准则委员会的秘书长、主席等就会计准则的表现形式以及美国“公认会计原则”等问题作证。3月8日，参议员多德（Dodd）提交了有关重建投资者对会计行业信任的法案，该法案基本思路与众议院所提交的H3673相似，但增加了有关会计与审计准则、会计师事务所轮换等提议。
6月25日，参议院“银行、住房和城市事务委员会”主席萨班尼斯（Sarbanes）报告有关“公众公司会计改革与投资者保护2002法案”（注：其在参议院的编号为S2673，由于发起人为Sarbanes，因而又被称为“Sarbanes法案”。该提案最终并入众议院的H3673，成为最终的Sarbanes-Oxley Act of 2002。），该法案的书面文本于7月3日正式提交给参议院，7月8至15日的讨论中，共收到122份补充或修正提案，并于7月15日在参议院以97对0票高票通过，最终通过的提案名称为“公司与犯罪舞弊责任2002法案”或“强化白领犯罪惩罚2002法案”，但参议院同时将该法案与众议院提交的HR3673进行合并，成为7月15日的修改稿（第5稿）。
按照相关资料的介绍，当民主党参议员Sarbanes早在6月18日宣布将提交一份关于“公众公司会计改革与投资者保护法案”时，参议院内部的意见并不统一，共和党资深议员格莱姆（Gramm）不支持该提案。有评论认为，如果不能取得Gramm的支持，估计该提案2002年内都无法获得通过。但6月下旬至7月上旬的一些事件，对该提案产生重大影响。按照笔者的理解，影响最大的是2002年6月25日公布的世界通信（WorldCom）38亿美元假账事件。如果说，安然、环球电讯等公司丑闻令美国社会震惊，那么，世界通信赤裸裸的假账令美国社会愤怒。6月26日，布什总统承诺要推进对世界通信事件的调查，并将相关人员“绳之以法”；7月9日，布什总统专程到华尔街发表演讲，宣布成立由司法部副总检察长（Deputy Attorney General）为主席的“公司舞弊惩治工作组”，加大对公司高管人员涉及舞弊问题的刑事责任的追究。同时，布什也要求国会在7月底休会前能够提交让其签字生效的法案。这一切，都促成了参议院最后快速通过对S2673的审议，并将其并入HR3673。这样，修正后的草案篇幅又增加了1倍多，内容也有较大变化，从原来的18章压缩为10章，删除了对有关投资银行、律师等的讨论，将S2673的内容与第4稿的内容进行合并，如第8章“公司及舞弊罪的责任”（Corporate and Criminal Fraud Accountability）、第9章“严惩白领犯罪”（White-collar crime penalty enhancements）都是直接来自S2673；将原先数章讨论的内容如对审计行为的不当影响、非法证券收入的测定与没收、内部人交易等并入“公司责任”（corporate responsibility）一章；正式确定监管会计职业的权威机构名称为“公众公司会计监督委员会”（Public Company Accounting Oversight Board），并对该机构的具体运作加以限定。本次修订稿基本确立了SOX法案最终版本的基调。7月17日，参议院任命了由Sarbanes等9名参议员作为该项法案的主要评议人（conferee），负责与众议院进行沟通，进行后续的修订。
众议院同时也在采取相应的行动。7月15日，众议员森森布雷（Sensenbrenner）提交了一份关于强化公司高管层舞弊责任的议案，16日获得众议院高票通过，通过的名称为“公司舞弊责任2002法案”（Corporate Fraud Accountability Act of 2002），并同时提交参议院司法委员会（the Committee on the Judiciary）进行讨论。该法案最终也并入HR3673，成为最终法案的第11章。
7月17日，由参议院修改的法案被返回给众议院。不知是出于对众议院荣誉的维持，还是出于对自身荣誉的维护，Oxley要求全体众议员一致否决参议院的修改，并专门举行一个会议。当天的辩论结果是：将法案提交会议讨论，同时，任命了以Oxley为召集人的10位评议人；此外，众议院还就该法案的一些具体章节（如306、904、108、109等）任命了专门的成员作为评议人，要求对这些部分给出具体的修改意见。由于美国总统布什多次要求国会加快立法进程，并要求国会在8月份休会前能够提交一份最终法案让总统签署，因此，国会参众两院都在尽快协调双方之间的差距。自19日起，众议院的相关成员与参议院的会议成员举行会议，对相互分歧进行辩论，并于24日完成了对法案的修改。
7月25日，该修正稿以高票分别在参众两院通过；（注：美国国会的很多法案都体现了共和党和民主党之间的争执，因而，很多法案的得票率与两党的席位相关。但SOX法案几乎赢得两党的一致赞同，这也创下美国国会两党之争的一个记录。）7月30日，美国总统布什签字，SOX法案正式成为美国的一项法律。
二、SOX法案：初步评估
由于SOX法案的正式生效是2002年7月30日，到2004年初也不足两年。应当说，该法案的影响尚未充分发挥，因此，现在就评价该法案及其对资本市场的影响，为时尚早。下面的讨论主要集中在法案制订本身以及该法案的短期影响。
（一）法案的制订过程：匆忙
诚如上述，2001年12月2日安然公司申请破产保护；2002年1月10日，安达信公开承认销毁了与安然审计有关的档案。很快，安然公司丑闻转化为会计丑闻。安达信成为人们谈论的焦点。由于2002年事关中期选举（注：美国的选举制度使得那些经选举产生的政府公职（主要是总统、各州州长、参众两院议员等）人员非常关注其选票，经常是选票决定观点。比如，2004年2月份美国麻省最高法院裁定同性结婚不违宪及加州旧金山市为同性婚姻签发证书引发了一场大争论，但包括现任总统布什和民主党各参选竞争者对该问题的表态都很谨慎甚至暖昧：他们既不想得罪美国主流选民，也不愿意失去来自同性恋群体的选票。），有效利用公司丑闻事件所产生的“机会”，是政治家的必然选择。因此，从国会众议院、参议院，到美国总统，都尽力显示他们对公司丑闻事件的重视程度，并力图向公众表明他们在努力工作，以求解决相关问题。比如，在SOX法案最后提交投票表决的讨论会上，参议员Gramm（他本人也是该项法案的主要反对者）认为，美国奇特的政治制度决定了：一旦社会上发生重大事件，尽管议员们并不一定知道答案，也不一定了解很多情况，但选民们都期望议员要有所行动。在SOX法案最终通过之前，仅本文所关注的参众两院两个委员会先后提交的相关法案就有十多个。特别是由于世界通讯巨额假账丑闻爆出，“（美国）政治风暴急剧上升，道·琼斯指数跳水（注：6月25日当天指数下跌226点，从6月24日的13548点跌至6月25日的13322点。），大家都普遍认为国会应当有所行动，并且越快越好。正是在这种背景下，几个原来已经提交讨论的议案被拼接起来，成为SOX法案”①。在法案制订过程介绍部分也提及，美国总统布什对该法案也非常关注，他本人为了改变外交和战争总统形象，塑造一个重视并擅长国内事务和经济问题的新形象，以利其未来竞选连任，还专门推出一个关于美国公司责任的专题“运动”，（注：其链接为：http：//www.whitehouse.gov/infocus/corporateresponsibility/index.html）从2002年1月10发表讲话要求改革养老金的规定以及公司披露的准则起，不断推出有关公司责任的讲话与呼吁，包括世界通讯丑闻后立即表示要彻底调查。在SOX法案制订过程中，布什总统还多次催促，要求国会尽快提交草案让其签字，并明确表示要求国会在7月底休会前，一定要送文草案。美国国会参众两院在最后就该法案准备投票前的辩论中，很多人都反复提到这一点（注：参见众议院和参议院相关讨论记录，具体链接为：众议院记录（http：//thomas.loc gov/cgi-bin/querY/R？r107：FLD001：H55463）、参议院记录（http：//thomas.loc gov/cgi-bin/query/R？r107：FLD001：S57351）。）。最终通过的SOX法案，也被媒体批评为一种“本能的”反应（knee-jerk reaction）。换言之，它很难说是一种深思熟虑的产物。
（二）法案本身：重点突出而逻辑混乱
中国有句古话：慢工出细活。相对应，赶工只能是粗糙。将之用于SOX法案，虽然有点夸张，但总体应是恰当的。
如上所述，SOX法案是一种情绪下的产物：美国社会普遍对公司高管的腐败行为感到愤怒。比如，2002年7月25日，Adelphia公司的前首席执行官里格斯（John Rigas）被公开逮捕。按照媒体的报道，J.Rigas的律师曾经与司法部协商，要求让J.Rigas去司法部指定的地点“报到”，（注：相当于我国的投案自首。）但司法部拒绝了这一要求，J.Rigas也以78岁高龄成为美国近20年来第一位“戴手铐游街”的公司高管。（注：美国媒体还对此展开了激烈讨论，认为这种perp walk是否恰当。相关讨论参见新闻报道：Parading of Executives in Custody Fuels New Debate.New York Times；New York，N.Y.；Nov 26，2002；Benjamin Weiser.）美国司法部的副总检察长、布什总统任命的“公司舞弊惩治工作组”负责人在随后的新闻发布会上说，公司高管（非法占有公司财产）与普通的市井小偷并无两样，（公开逮捕他们）是惩治公司犯罪行为的一种恰当方式。正因为如此，SOX法案的一个重点就是强化公司高管及白领犯罪的刑事责任。
SOX法案的另一个重点就是加强对会计职业的监管，这在制订过程部分已经提及。
SOX法案本身的内在逻辑混乱，体现在多个方面，主要表现在该法案是若干个法案拼接的产物，比如，第8、9章来自原S2673，第11章来自原HR5118，同时，还吸收了S2004的部分内容。由于最终的SOX法案是若干个法案的拼接与综合，其内容与表述上存在重复是一种必然现象，特别是有关公司高管和白领犯罪的刑事责任部分，分别散见于第8、9和11章。也就是说，同一份文告先后有3个部分讨论内容相同或相近的话题，重复不可避免，个别地方出现自我不一致，也有规定与现行法律不一致。此外，关于公司高管对财务报告真实性的责任，第302节的表述与第906节的表述也不完全一致。
（三）法案的实施效果：初步检验
由于SOX法案实施时间很短，对其进行检验，缺少必要的观察值和观察区间，任何检验只能是初步的。
诚如上述，SOX法案的目的是加强公司责任，以保护公众公司投资者的利益免受公司高管及相关机构的侵害，其内在逻辑思路是：提高公众公司财务报告及信息披露的及时性与准确性，可以有效地保护公众公司投资者的利益；而强化公司高管的财务报告责任、提供外部审计的独立性等，将有助于提高公司财务报告及信息披露的质量。SOX法案给出的很多内容与规定都是与此相关的。究竟SOX法案是否提高了上市公司信息披露的质量、更好地保护投资者的利益，将有待未来的市场来检验。笔者搜索相关的文献，没有找到太多的检验文献。科亨等针对SOX法案颁布前后上市公司盈余管理程度进行检验。他们首先收集美国公司1987年至2001年第2季度之前（安然事件于当年10月份开始引爆）公司盈余管理的数据，数据表明：公司盈余管理不断上升：然后，他们又收集了SOX法案通过之后的相关数据（2002年第3季度至2003年第2季度），发现盈余管理出现明显下降，会计信息质量明显上升。②
SOX法案第2章专门讨论审计独立性，并提出若干措施，其中之一是禁止会计师事务所向同一个客户既提供审计服务，又提供咨询服务。莱的研究发现，SOX法案实施之后，审计师更愿意提供非标准无保留意见的审计报告，而且，公司报告利润中盈余管理的程度降低。③他的发现支持SOX法案提高审计独立性的推断。
李等的检验采取不同的视角。他们对SOX法案及其相关事件进行分析，选择了20个相关的事件日。他们认为，由于SOX法案的中心内容之一就是强化审计委员会、限制盈余管理（提高信息质量），如果市场能够充分预期SOX法案的影响，那么，那些盈余管理较高、审计委员会独立性较差的上市公司，其市场反应应当与盈余管理较少、审计委员会独立性较强的上市公司之间存在显著的差异。④他们的检验结果不能显著地支持其推论。作者认为，SOX法案的通过，只不过是对市场上数量不断增多、规模不断加大的会计舞弊事件的本能反应（knee-jerk reaction），它所包含的内容更多地是政治家的口号与煽动，而不是一种真正意义上的改革（more rhetoric than reform）。
三、评论与启示
SOX法案标志着美国证券法律根本思想的转变：从披露转向实质性管制。尽管该法案出台匆忙，但它仍然经历了将近20次的公开听证，同时，美国国会相关人员对该法案展开了较充分地争论，并尽可能地限制该法案对经济运行的负面影响。
SOX法案及随后的相关事件带给我国的启示很多。首先，法律重在执行。如果没有强有效地执行，法律就不可能起到预期的约束作用。针对美国整个公司管理层20世纪80至90年代所面临的高收益（包括期权在内，达到天文数字的报酬）、低风险（公司管理层没有法律风险、只有荣誉和掌声）的局面，美国政府及相关管制机构加大了对公司管理层的法律约束，陆续对公司丑闻事件中的主角提起公诉。仅安然公司，就陆续有数十人被起诉。最近，安然的前首席执行官司麒麟（J.Skilling）被提起公诉。按照媒体的评论，安然的创始人雷（K.Lay）被起诉的时间也不会太久。世界通讯的主要肇事者、财务总监已经被起诉，其创始人最近也被起诉。
第二，建立一种合理、稳定的预期。人们的行为在相当程度上建立在其对未来合理预期的基础之上，而完善的法律制度将为人们建立这种预期提供依据。美国公司管理层近乎贪婪的预期与其20世纪80至90年代的低风险不无关联。美国通过加大对有错或者有罪管理者的起诉与惩罚，从而形成一种新的预期：公司管理层需要自我约束。
第三，政府适度管制。历史事件表明，绝对无管制的市场容易走向极端。当然，前苏联及我国过去的历史也证明，政府高度管制，同样不利于经济的发展。套用一句古话“过犹不及，君子中庸”，政府管制也是如此。尽管安然事件等系列公司丑闻爆发，为政府介入、管制提供了绝佳的“借口”，但美国国会在制定法律的辩论过程中，仍然有相当多议员对政府管制持审慎态度。美国现任总统布什大力推行减税政策，其内在思想就是：让市场自己运行，政府应当少掌握资源、少介入经济。