教育发展浪潮与中国教育政策的多层设计，本文主要内容关键词为：中国教育论文,多层论文,浪潮论文,政策论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
在教育发展实践和教育发展研究中，只有依据教育宏观发展脉络的研究才能判断一个问题到底是重大长期性问题还是短期过渡性问题，从而有效地对教育资源进行战略布局并科学确定教育发展研究关注的重点。因此，教育的宏观发展脉络问题成为一个亟待研究的课题。从教育发展的宏观脉络看，一个区域的教育发展会依次经历第一次教育发展浪潮、第二次教育发展浪潮和第三次教育发展浪潮。中国作为教育大国，区域间教育发展极不均衡，区域内教育发展水平也存在较大差异。因此，在当前和未来一段较长的时间内，中国教育将处于三次教育发展浪潮的交叠之中，这就在客观上增加了中国教育发展战略定位的复杂性，需要我们在面对和认识这一复杂性的基础上，对不同层面的教育政策进行系统设计。
一、三次教育发展浪潮的归纳与分析
一个教育发展水平比较均衡的国家或地区大致会先后经历第一、第二和第三次教育发展浪潮。这三次教育发展浪潮分别以教育机会普及、教育质量提升和教育特色发展为主导性教育发展任务。这些不同的主导性发展任务的逐渐完成，客观上满足着或创造着处于三次教育发展浪潮中社会的不同教育发展需求，或者产生新的教育发展需求，并呈现不同的教育发展特征。
(一)第一次教育发展浪潮：教育机会普及
创建更多学校，给所有学龄儿童提供方便和充分的教育机会，让接受教育成为个体发展的一个阶段和个体权利的一个部分，是第一次教育发展浪潮的最终目标。其有三大表征，即学校数量增加、教师数量增加和学生数量增加。
教育机会普及的开始时间在不同国家并不相同，这一过程所经历的时间长短也因国家而异。一般而言，较早进行教育普及的发达国家都经历了一个较长的教育普及过程，而较晚提出教育普及的国家普及教育所用的时间相对较短。这可能是因为较早提出普及教育主要是宗教传播和经济发展的要求，教育普及伴随宗教传播和经济发展逐渐展开；而较晚提出普及教育的国家除了经济发展的要求、教育作为经济发展工具的认识推动外，还与教育民主化的潮流有关。美国在17世纪殖民地时期(1647年)，马萨诸塞州就通过了学校法，开始普及教育。20世纪前期，美国公立学校数量达到最高峰。[1]20世纪50年代末，美国国家层面开始重视教育质量。中国自1951年提出普及小学教育以来，小学和初中学校的数量快速增加。即使在最难进行教育普及的农村地区，也形成了村有小学、乡镇有初中的学校布局。20世纪60年代、70年代，中国小学和初中学校的数量达到顶峰。[2]不过由于受当时社会环境等因素的影响，教育质量提高问题没有提上日程。从国家和地区来看，一个国家或地区的学校数量在达到最大值后且学龄人口绝大多数都能入学时，第一次教育发展浪潮就基本结束了。
在教育发展的第一次浪潮中，学校数量经历了从少到多再到饱和的过程，满足了人们对教育的粗放性需求；同时，精英教育又走向普及教育，核心是提供教育机会，解决公民的受教育机会均等问题。但到了后期，人们开始普遍感到教育质量的下降。这既与在这一次教育发展浪潮中教育发展以教育机会普及为主导性任务，学校教育质量难以在短时间内全面提高有关，也与教育走向大众化有关，与精英教育时期通过选拔入学的占学龄人口很小比例的处于“精英”水平的学生素质相比，教育普及时期“大众”平均水平的学生素质肯定有一定差距。
(二)第二次教育发展浪潮：教育质量提升
第二次教育发展浪潮的核心任务是提高教育质量。从世界教育发展的实践来看，第二次教育发展浪潮在完成提高教育质量这一主导性任务的同时，往往还要对边缘群体(Marginal Group)进行最终的教育普及。从第一次教育发展浪潮进入第二次教育发展浪潮，既是教育发展的必然，也是国际竞争的需要。有定量研究指出，在回归模型(只包含“初始收入”和“教育年限”两个自变量的回归模型)中加入自变量“教育质量”，因变量“经济增长”的变异程度就得到了更大程度的解释(决定系数从25%增加到73%)。[3]
对于国际社会，特别是发展中国家而言，2000年《达喀尔行动纲领》(The Dakar Framework for Action)可以视作国际社会把教育质量问题提上日程的标志性事件。2000～2015年，国际社会致力于教育质量提高，其间国际社会密切关注教育质量这一主题。《达喀尔行动纲领》引爆了人们对教育质量的关注，各国陆续出台教育政策，促进教育质量公平，有质量的教育公平成为公共教育政策的主导性目标。由于各国教育发展进程的不同，不同国家在把提高教育质量作为教育发展核心任务的关键性事件和时间点上也有不同，很难确定一个世界公认的进入第二次教育发展浪潮的时间。
在第二次教育发展浪潮中，学校教育从以机会普及为主导任务转向以质量提高为主导任务，核心是充分考虑受教育者的时间成本，提供优质教育，解决有质量的教育公平问题。2003年第32届UN-ESCO大会教育部长圆桌会议的主题就是“有质量的教育”(Quality Education)；2005年UNESCO全民教育全球监测报告关注的也是教育质量，报告主题为《全民教育：提高质量势在必行》(Education for All：The Quality Imperative)。《世界发展报告2006：平等与发展》(World Development Report 2006：Equity and Development)也指出，在教育机会方面，“不平等程度在世界各地一直在下降，在多数国家内部和大多数国家之间，不平等程度都在下降，这也是一个良好的变化趋势，但学校教育质量依然令人担忧，因此现在还没有理由自满自足。”[4]在第二次教育发展浪潮中，当教育机会得到饱和性满足之后，人们不再那么(放宽对质量的要求)热衷于“珍惜”教育机会，而是开始算计教育机会的时间成本，普遍关注教育对自己生活和工作方面的实际效用以及教育质量。从国家或地区来看，进入第二次教育发展浪潮后，一个国家和地区会推进和加强学校的标准化建设，进行学校布局调整；增加教育投资，提高教师职业吸引力，加强师资(教师数量和质量)建设；促进教育均衡发展，提高有质量的教育公平。
兼顾对边缘群体的最终教育普及是处于第二次教育发展浪潮之中的国家的一个重要任务。正因为如此，2005年UNESCO全民教育全球监测报告把报告主题定位于“全民教育：提高质量势在必行”之后，边缘群体仍然是教育发展所关注的重要问题。2008年UNESCO世界教育大会的最终报告是《全纳教育：未来之路》(Inclusive Education：the Way of The Future)；2010年UNESCO全民教育全球监测报告把报告主题定位于“普及到边缘化群体”(Reaching the Marginalized)。
(三)第三次教育发展浪潮：教育特色发展
《达喀尔行动纲领》提出，确保在2015年以前，所有的儿童，尤其是女童、各方面条件较差的儿童和少数民族儿童都能接受和完成免费的和高质量的义务初等教育。[5]当然，这个纲领更多的是针对发展中国家。从这个纲领性文件看，如果《达喀尔行动纲领》确定的目标可以按时实现，我们可以推断，2015年之后，国际社会将基本完成提高教育质量的任务，从而进入第三次教育发展浪潮。当然，2015年以后，很大比例的不发达国家和发展中国家的部分欠发达地区仍然要以提高教育质量作为教育发展的主导任务，仍然处于第二次教育发展浪潮之中，极不发达国家和地区甚至仍处于第一次教育发展浪潮之中。
第三次教育发展浪潮，超越了提高教育质量这一教育发展任务。从个体角度讲，学生的个性化教育需求被广泛考虑，为特定的教育需求人群提供更适合他们的教育成为教育服务的重要特点。从学校教育层面来看，学校将发展特色教育，关注服务人群的需求，为学生提供更加多样化的教育选择。从国家单元和地区单元来看，提供特色教育，满足多元教育需求成为教育政策的一个指向，满足多元教育需求被提上教育发展的重要议程。一个国家或地区在完成全面提升教育质量的任务之后，就要进入第三次教育发展浪潮，解决教育的特色发展问题。
在第三次教育发展浪潮中，教育超越“提供”取向，开始考虑满足服务人群特点的“需求”取向。在第三次教育发展浪潮中，学校由标准化教育的提供者变成一个特色教育的提供者，一所学校与其他同类学校的关系，往往跳出简单的个别和一般的关系，由不同学校组成区域内学校群体，不同学校间更多的是互补关系，它们不是在追求“你有我也一定要有”，而是突出自己的办学特色，努力创造性地满足学生的个性需求，走特色发展之路。在第三次教育发展浪潮中，特色学校建设的核心任务是高效而相对规模化地满足有特定教育需求的受教育者的需要。
二、浪潮交叠给中国教育发展带来的挑战
从教育发展的宏观脉络来看，每个国家或地区的教育发展都经历了或正在经历着不同的教育发展浪潮，不同发展水平国家或地区的教育发展处在不同的教育发展浪潮之中。我国或不同发展水平地区的教育发展也经历了或正在经历着不同的教育发展浪潮或教育发展浪潮的交叠，这给我国或不同经济发展水平地区的教育发展带来了挑战。
(一)区域间差异积重：普及、提高与特色多重重任并行
以国家作为分析单元，我国已经经历了第一次教育发展浪潮，当前正处于第二次教育发展浪潮之中，提高教育质量是国家层面教育发展的主要矛盾，是我国教育发展的战略重点，是当前我国教育发展的主导性任务。但是，中国教育发展在整体进入第二次教育发展浪潮的同时，边缘群体的教育普及问题依然没有彻底解决，国家需要继续关注边缘群体的教育普及。虽然这一群体数量占学龄人口的比例极小，但这一群体的教育普及任务却非常艰巨。
当然，从中国教育发展的区域不均衡性看，中国教育发展面临着前所未有的复杂局面。中国社会发展存在着较大的城乡和区域差异，区域教育发展不均衡也不同程度地存在着。不同区域面临着不同教育发展浪潮带来的挑战。这里按照相关文件分为三类地区[6]对不同经济发展水平地区面临的挑战进行分析。在完成“两基”任务时间不长的贫困地区，教育发展处于第一次教育发展浪潮或由第一次教育发展浪潮向第二次教育发展浪潮的过渡期，虽然教育普及的任务基本完成，但是提高教育质量的工作刚刚开始，同时还面临巩固“普九”成果的严峻问题。
在教育发展水平较高的大中城市和发达地区，教育发展处在第二次教育发展浪潮之中或从第二次教育发展浪潮向第三次教育发展浪潮的过渡期。这些地区在教育的硬件设施方面已经达到前所未有的水平，校际之间办学条件基本实现了高标准的均衡化。但在师资水平方面存在较大的校际差距，特别是校际软实力差距明显，此外，屡禁不止的择校问题又是学校之间教育质量差距的一个重要标记。在应试教育推动下教育质量标准的纠结，使大城市和发达地区学校进入第三次教育发展浪潮的路径受阻，难以倡导特色发展理念和推进特色发展目标。另外，大城市和发达地区都面临学校扩容以接纳务工人员随迁子女入学的任务，这就增加了大城市和发达地区教育发展的工作量和资源压力。
除了上述贫困地区以及大中城市和发达地区之外的已经完成“两基”任务时间比较早的农村地区，教育发展处于第二次发展浪潮之中，这些地区比较早地完成了教育普及任务，但这些地区教育质量府际差异较大，提高教育质量面临严峻挑战。我们对县域学生成绩的测验发现，县城、乡镇、村屯教育质量差异较大，县城高于乡镇，乡镇高于村屯。[7]教育资源在县城、乡镇、村屯层面也存在不同程度的差距。[8]如果监督得力，办学条件和教育投入的府际差距控制起来相对容易，而控制县城、乡镇、村屯间的师资差距将是更大的挑战，特别是在计划经济下的单位留人体制被打破之后，村屯优秀教师流向乡镇，乡镇优秀教师流向县城的向城型教师流动加大了实现有质量的教育公平这一战略任务的难度。
(二)理性与发展异步：理性水平与发展需求的层次落差
教育理性是对教育改革和教育实践的建设性批判能力，它对宏观教育改革和微观教育实践意义重大。在宏观教育发展中，在由一次教育发展浪潮进入下一次教育发展浪潮的过程中，教育理性可以使人们反思新的教育发展浪潮中所倡导的教育实践与当前教育实践的条件落差，以及教育理念与教育实践背后的教育理念之间的意义空间。在微观教育实践中，教育理性可以保证以建设性批判的立场对待教育改革与实践，在反思当下教育实践的过程中，把日常生活中人们普遍认为正确但实际上是错误的认识和做法纠正过来，把人们普遍认为是错误但实际上是正确的认识和做法坚持下去，并在这一过程中，进一步积累教育理性，使辩证认识和思考成为智慧型教育实践的一种基本态度。
教育改革与实践的诸多问题都与教育理性缺乏不无关系。教育理性缺乏在教育实践中主要表现为两种不良倾向：蒙昧主义和短期功利主义。
教育理性是理性教育发展的基础，是形成合理教育需求的前提，而合理的教育需求又是教育健康发展的动力。反之，缺乏教育理性，就不会形成对教育的合理需求，教育也就失去了健康发展的动力。在教育改革与发展中，由于教育理性积累不足，人们对教育提出了一些不合理的教育需求；由于各类教育机构无视作为教育改革与发展动力的教育需求，使教育实践往往受扰于不合理的教育需求。因此，教育改革与发展必须正视和克服教育理性缺乏与合理教育动力不足的困境，这是教育改革与发展过程中面临的又一需要各类教育改革主体给予充分重视的重大问题。
(三)结构与文化混搭：结构重组与文化重构的时序错位
混搭是当前时尚界流行的一个专用名词，意思是指材质、风格和价位不同的东西按照着装者的偏好或品味拼凑在一起。从一致性上看，混搭特别是风格不同的混搭，实际上在更多的情况下是“不搭”的。文化与结构混搭，是指教育结构与支持教育结构的文化搭配的时序错位。在一次教育发展浪潮中，教育应该有特定的结构性存在和支持这些结构性存在的文化。只有结构和文化是匹配的，在一次教育发展浪潮中的教育活动的表现才是理想的。当结构与结构背后支持其功能实现的以价值系统为核心的文化不一致时，结构与文化的矛盾就产生了。
在不同教育发展浪潮中，教育发展的结构性特征是不同的，也最容易改变。在业绩驱动下，人们急于想完成一次教育发展浪潮的任务，在从前一次教育发展浪潮走向后一次教育发展浪潮的过渡阶段，人们又会紧追新的教育发展浪潮，其中最简单的行为就是追求表面的结构变迁。在资源饱和的追赶型教育改革与教育发展中，人们往往把更多精力放在结构改变上，而对结构背后支持其功能展现的文化则关注不够、缺乏敏感，甚至被忽略了，以致造成文化重组落后于结构重建。在教育实践中，一些大中城市和发达地区在结构层面已进入第三次教育发展浪潮，但却缺乏支持其功能展现的文化支持。当一种结构缺乏实现其功能的文化支持时，结构的功能就无法实现。
在有些情况下，也完全可能出现相反的情况，但同样是事倍功半。在教育改革与发展中，当文化先行被过分强调时，人们就会在结构不具备的情况下在文化层面“超前”完成某一次教育发展浪潮的任务。而在资源不足的追赶型教育改革与教育发展中，更多的努力则会过分集中于文化改变上，从而夸大文化的作用，而对文化所依托的支持其意义表达的结构则缺乏关注。一些农村地区的教育机构从文化层面“先行”进入第三次教育发展浪潮，但常常面临缺乏表达其意义的结构支持的困境。当文化没有支持其意义表达的结构依托时，文化的意义就无法表达。
三、应对挑战中国教育政策的多层设计
三次教育发展浪潮交叠给中国教育发展带来的复杂性和丰富性，是中国教育发展战略布局必须面临的客观现实。同时，当前国际社会教育发展的主题也给中国以巨大的发展压力。三次教育发展浪潮的交叠和中国教育面临的发展压力要求中国国家层面的教育政策作出相应调整，也向区域层面和学校层面的教育实践提出了新的要求。我们需要基于中国教育发展的现实与挑战，充分考虑国际教育发展的主题，体现“国际视野，本土改进”，思考中国教育发展的战略定位，在国家层面、区域层面和学校层面进行系统的政策设计，促进中国教育的科学、有序、内涵、均衡与特色发展。
(一)国家战略抉择：抓住教育质量公平，促进全纳教育
以国家作为分析单位，中国国家层面的教育发展战略应该如何定位？《2010年全国教育事业发展统计公报》显示，到2010年底，全国2856个县(市、区)全部实现“两基”，全国“两基”人口覆盖率达到100%。[9]从中国教育发展的主导任务看，中国大多数地区处于第二次教育发展浪潮之中的现实决定了提高教育质量是当前和未来较长一段时间内中国教育发展的主导性任务。
是通过公平取向来提高教育质量，还是通过放任差异来提高教育质量？这是当前中国提高教育质量实践所关注的重要问题，也是国际社会早已关注的重要问题。对教育公平的价值追求和国际社会促进教育公平的努力给各国教育发展以伦理压力。近年来，中国越来越强调教育公平对社会公平与和谐发展的重要意义。随着中国社会经济实力的迅速增长和社会各项事业的平衡快速发展，中国在综合国力完全可以保障有质量的教育公平的情况下，国家应该提供必要的人力、物力和财力，以保障有质量的教育公平的逐步实现。
教育发展的最大不公平，莫过于一些地区的义务教育尚未普及或教育条件十分简陋，而另一些地区却在追求奢华的义务教育，这是有质量的教育公平所不允许的。世界各国，特别是发展中国家还应该彻底完成在第一次教育发展浪潮中尚未完成或可能受经济衰退威胁的教育普及任务。在第二次教育发展浪潮中，边缘群体的教育问题依然是中国教育发展中的一个战略要点，这为边缘群体接受教育提供了必要的经济社会基础，国家应该彻底解决边缘群体的教育普及问题。同时，国家层面应该通过有力的教育发展监测系统来严格监控教育的普及情况和学生的保留情况。这是教育公益性的必然要求，也说明第二次教育发展浪潮是对第一次教育发展浪潮的超越这一教育发展基本的逻辑。
对中国而言，有质量的教育公平不仅是个体的权利诉求和国家的责任，而且是提高综合国力和学生素质的杠杆。前文已对发展教育之于国家的意义和国家发展教育的责任进行了讨论，此外，当前国家还应把引导包括学生家长在内的多元利益相关群体的教育需求作为教育发展的一项重要任务。完成这一任务的基本思路是，国家加强科学教育知识的传播，引导教育知识的深度消费，提高包括学生家长在内的多元利益相关群体的教育理性，形成对学校教育更加合理的教育需求。这可以保证国家在积极承担发展学校教育职责的同时，解决中国教育发展的合理动力问题。
(二)区域政策定位：制止教育资源失衡，减少不当竞争
三次教育发展浪潮的交叠，不仅是中国整个国家教育发展战略定位的现实基础，也是作为国家组成部分的各区域教育发展的现实基础和宏观背景。以中国国内区域为分析单元，尽管我们大体上可以判断一个区域处于哪一次教育发展浪潮之中，但一个区域内部仍然存在教育发展的不均衡问题。因此，在国家保障教育质量底线的基础上，地方政府要努力促进区域内教育的均衡发展。教育均衡问题是目前区域教育发展中的重要问题，教育发展不均衡除与学校所在地区的经济社会发展水平相关外，也与教育资源分配的不合理有关。学校所在地区经济社会发展水平的提高是一个系统工程，需要较长一段时间才能得到实质性的改变，而改变区域内教育资源分配不合理的问题应该成为区域教育政策的一个重要目标。
地方政府应该保障教育资源在区域内分配的公平性。教育资源公平，不仅包括办学条件等硬件维度的物力资源公平，也包括师资层面的人力教育资源的公平。在物力资源公平方面，应该以推进区域学校标准化建设为切入点，平等提高区域内学校的建设标准；在人力资源公平方面，区域内教师分配要打破简单的以生均为标准的师资配置政策，而要依据教学工作量相等的原则进行师资配置的政策设计，基于教师实际的教学工作量进行教师配置，并逐步实现优质师资的区域内均衡配置。学生特别是优秀学生择校，是区域内教育均衡发展的重要指标，择校率越高说明区域内教育质量的差异越大。区域内教育均衡发展的最终目标是实现区域内教育投入、办学条件、师资力量和教育质量的均衡，学生不会因为追求优质教育而择校。同时，应该采取强有力的措施制止学校之间对优秀生源的争夺，鼓励学校把主要精力放在提高教育质量上。
中国国内不同区域教育处于不同的教育发展浪潮之中，面临的主导性发展任务不同。但在区域教育发展中，由于区域教育发展的不均衡，无论在发达地区或大中城市，还是农村地区和贫困地区，总是存在相对薄弱的学校。为此，实现区域内教育均衡发展的宏观思路是：加快薄弱学校的发展速度，实现薄弱学校的跨越式发展。在实现路径上，区域内教育均衡不能采取削峰填谷的做法，而应该稳妥推进。具体来讲，区域内教育的均衡发展可以采取这样的实现思路：增加薄弱学校投入，或把新增教育投入优先用于薄弱学校，把更多的教育资源用于这些学校的发展，改善这些学校的办学条件；采取措施促进区域内校际师资的均衡配置，使校际教育质量基本均衡；增加薄弱学校的吸引力，留住优质生源。
区域教育政策要着眼于本区域所处的教育发展浪潮，力促区域内教育的均衡发展，这就决定了不同区域的教育发展目标定位是不同的。处于第一次教育发展浪潮向第二次教育发展浪潮过渡的贫困地区，应该在把教育发展的主导性任务转向提高教育质量的同时，把巩固已有成果作为重要的发展任务。而处于第二次教育发展浪潮的农村地区，其主导任务是缩小县城、乡镇和村屯间的教育资源分布差距，通过鼓励性措施而非控制性措施减少教师的向城型流动，全面提高教育质量。处于第二次教育发展浪潮向第三次教育发展浪潮过渡的大中城市和发达地区，则需要全面提高教育质量，引导有条件的学校努力实现特色发展。
地方政府不仅应该明确基于本区域教育所处的不同教育发展浪潮确定本地区教育的发展目标，而且应该认真设计在不同教育发展浪潮中，特别是由一次教育发展浪潮进入另一次教育发展浪潮时在结构重组与文化重构上的思路，进行结构层面和文化层面的努力，使结构与文化协调发展。
(三)学校发展规划：重视目标人群特点，强化特色教育
满足多元教育需求是第三次教育发展浪潮对以提高教育质量为主导任务的第二次教育发展浪潮的一个超越。在这一发展目标的驱动下，特色学校发展问题成为教育实践的一个重要问题，成为教育理论研究的重要命题。因此，一些处于第三次教育发展浪潮之始的发达地区和大中城市的有条件的学校需要重视学校层面的政策设计，重视其服务人群的特征，通过分析服务人群的教育需求，发现其教育需求的特点，并对自己的教育能力进行深入系统的分析，诊断学校满足其教育需求的能力，然后不断明晰服务人群的教育需求和尽量发展学校有针对性的教育服务，从而推进特色学校建设。
当然，作为专业教育机构的学校为其服务人群提供教育服务，是在对服务人群教育需求理性判断的基础上提供的专业性教育服务，而不是简单迎合服务人群的短期功利主义教育需求或对教育服务的片面需求，更不是迎合蒙昧主义的教育需求。对教育需求的满足往往会有这样的趋势，我们在以合适的方式满足了当前的合理教育需求后，教育利益相关群体对教育服务的建设性批判能力会进一步提高，之后更容易产生更高层次的更加合理的教育需求。因此，学校在尽力满足其服务人群教育需求时的一个重要前提是区分服务人群的合理教育需求与不合理教育需求，精致地满足这些合理的教育需求，并引导家长参与到满足这些教育需求的过程之中，不断提高家长的教育能力，和学校一起努力促进学生潜力的充分发展。
教育发展的最终追求不是为所有学生提供相同的教育，而是向有不同教育需求的受教育者提供适合他们发展的教育，这是第三次教育发展浪潮的要求。当然，让每一个学生在自己已有素质的基础上得到发展和进步，使自己的潜能得到充分发展也可以应用在有针对性地提高一个学校的教育质量方面。从教育实践来看，为每个学生提供适合他们的教育，是一个奢侈的教育消费；以学校为单位，以学校特色满足某类有特定需求的学生，或许是一个规模化且节约教育经费的折中的发展选择。因此，学校可以通过加强特色教育，满足具有特定教育需求学生的需要，通过吸引具有特定需求的学生，强化学校特色发展。