我国国有资本监管新模式的探讨，本文主要内容关键词为：新模式论文,国有资本论文,我国论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
一、引言
根据国务院于2003年5月颁布的《企业国有资产监督管理暂行条例》，明确规定国资委是代表政府履行出资人职责，负责监督管理企业国有资产的直属特设机构；上级政府国有资产监督管理机构依法对下级政府的国有资产监督管理工作进行指导和监督。这种组织架构规定，国资委不仅担负着国有资产监管的规章制度的制定，而且也负责国有资产的实际运营以及保值增值。这种双重目标导致了国资委在国有资产监管过程中的矛盾和冲突，以国资委为主的单一国有资产受托体制存在的问题主要有：
1.监管的激励水平不高，内部人控制严重，企业的经营效率持续下降
由于国资委本身缺乏从事资本运营的能力，必然会将这部分职能委托给国有资本经营机构来行使。它主要职能是对国资委负责国有资本的保值增值，对国有股权控股参股企业履行股权受托人职能，实际干预企业的日常经营。但是，由于这些国有资产经营机构大部分是由以前的行业管理机构和主管政府部门改制形成，本身还具有很强的行政色彩，也不具备承担风险的机制和能力。这种由国资委为主导的多级管理体制下存在着层层授权、多级的委托代理关系，导致监管的激励水平不高，内部人控制现象严重，资产经营过程中对终极所有权人的利益造成损害。
2.国有资产运营效率不高，危害市场公正
国资委作为经营性国有资产的唯一合法代表，一方面，需要保证国有资产运行效率，保证国有资产的资产数量不断增长。这是因为国有资产是国家政权赖以行使职权的一个重要资金来源，特别是在渐进式改革过程中，国家财政收益越来越向私人和地方转移的情况下，国有资产的利税来源就越显得重要；另一方面，国有资产还担负着向社会提供公共物品，引导产业结构调整，提高社会的科学技术水平等社会职能。这样，具有双重考核目标的国有企业的效率水平相比较目标单一的私人资本较差。为了改变这种状况，就需要在相同条件下对国有企业投入更多的资源。但是，这就会危害市场公正，引起资源的非效率配置。
3.现有的国有资产监管模式并不能真正做到政企分开、政资分开
按照现行的国有资产监管的“深沪模式”，将国有资产监管分为三个层次。其中，第二个层次国有资产经营公司是关键。中介机构的存在使得国有资产经营管理机构能够杜绝行政权力的干预，但是，在实际运行过程中很难真正实现这个目标。一方面，国有资产经营机构一般是由原有的行业管理机构或者政府部门改制而成，本身既没有从事资本运营的专业团队，也不具备对企业实际经营情况进行审查和干预的能力。由于本身没有资产的抵押，也没有风险承受能力，使得国有资产经营机构不能独立行使职能，并杜绝行政权力的隐性担保。另一方面，国有资产经营机构垄断了国有资产的经营收益权，由于没有外部资产经营机构的竞争，使得国有资产经营机构的经营效率低下，运行费用昂贵。这不仅造成了国有资产收益的流失，而且更加深了产业结构行政垄断的程度。
4.国有资产的流动性差，不利于规避风险和实现产业调整
在转型经济当中，国有资产不仅要提供公共品，引导产业结构调整，促进社会技术进步等社会服务功能，而且肩负着培育市场，发展市场经济的重任。在经济发展的不同阶段，对于发展所要求提供的公共产品数量和种类是有不同要求的。以实物资产管理为主的国有资产管理模式很难实现产业结构的灵活调整，而通过国有资产的价值形态管理不仅能够灵活调整国有资产的投资方向，而且还可以将国有资产快速在不同的价值形态中转换，规避市场风险，通过价值流动实现保值增值。
二、现代企业资产配置的社会化及对我国国有资产监管的借鉴
现代企业制度的建立首先是为了适应现代企业资产配置的社会化要求，而现代企业资产配置的社会化又是与生产技术的发展和市场的扩大相关。
1.企业资产配置的社会化符合生产力的发展方向
资本的社会化是指随着生产力的发展，资本由原来分散的、独立的、单个存在和占有的私人资本、个体资本向以各种形式联合起来的，共同占有和使用的社会资本的转化。这种转化的主要驱动力就是技术的进步和市场的扩展。随着技术的进步，对于生产企业的初始投资要求越来越高，仅仅依靠单个的私人资本积累很难达到现代技术的要求。同时，随着市场的扩展，市场竞争的激烈使得产品的生命周期越来越短，这导致只有将单个私人资本联合起来才能应对市场的挑战。而且，技术的研发成为企业竞争的关键，而现代技术研发所具有的巨大风险，使单个私人资本无力承受，而联合起来的股权资本相比较债务资本有着更宽松的短期现金流压力，而这又迎合了现代技术创新周期长、风险大、利润高的特点。同时，单个私人资本由于规模较小，很难通过投资的分散来降低由于社会宏观经济波动带来的系统风险，而资本的社会化通过将同一个私人资本分别投入不同的企业经营中，可以很好满足私人资本风险厌恶的需求。
2.现代企业治理结构与企业资产配置的社会化相统一
通过私人个体资本的社会化转化，形成了一个个由标准所有权凭证组成的新型企业——股份公司。但是，投资者在享受经营收益的同时，也会面临严重的经营风险。由于分散的股权结构使得集体管理企业成为不可能，股份制公司的经营必须委托给专职经营者来管理，但是，信息的不对称又导致委托契约的不完整，因此，这就产生了企业的剩余控制权和剩余索取权的分离。而这在经营者与所有者相统一的简单企业中是不存在的。为了遏制经营者的机会主义行为，就需要对企业的治理结构进行改造。成熟的市场经济国家都采取内部治理结构和外部治理结构等双重治理模式，对经营者的行为进行约束。内部治理结构包括企业内部的董事会、监事会和经理层，它们之间形成相互制约的关系，以保证企业的经营目标不偏离出资者的效率目标；外部的治理结构由资本市场、产品市场和经理人市场组成，它们的目的是通过强制公开的信息披露和激烈的市场竞争，降低出资者和企业经营者信息不对称的程度，减少经营者的机会主义行为。
3.对我国国有资产监管的借鉴
现有的国有资产经营依然没有摆脱行政权力对于企业经营的干预，这是我国国有资产监管模式的主要弊端。在发达国家也存在着大量的国有资产，因为国有资产对于提供公共产品，引导产业结构，稳定经济都有不可或缺的作用。但是，在主要发达国家存在的三种国有资产监管模式中，包括以日韩为代表的高度集权的监管模式，以法德为代表的分权和集权结合的监管模式和以美国为代表的分权监管模式，都只有国有股决策权集中和分散的区别，而在企业的治理结构上与普通的私人股份公司没有大的差别。这一方面反映了当前的现代企业治理结构虽有瑕疵，但是依然具有良好的治理效率；另一方面，也反映了现代企业治理结构也可以容纳国有资本，可以通过国有资本介入企业的投资过程来引导产业方向和干预经济运行，完成国有资本的社会功能。国有资本一旦投入企业，便成为企业的法人资本，成为具有独立承担经营责任的法人实体。除非企业清算，股权资本不能抽回，而且法律上任何股权一律平等，就杜绝了行政权力对于企业日常运营的过多干预。
对于我国要改变现有的国有资产经营模式，一方面可以引进先进国家的成功经验，节约制度变迁的学习成本。另一方面，我国现有的条件也可以满足按照现代企业治理结构来改造国有资本监管方式的要求。我国的资本市场经过股权分置改革后已经基本具备了对企业经营情况进行评估，决定企业资产定价，引导企业资本合理流动的功能；我国市场经济框架已经基本建立，大部分产品市场的竞争比较充分，通过激烈的市场竞争可以使企业的经营情况通过产品市场得到反映，减少信息的不对称；企业经理人市场同样也正在兴起，虽然现有的企业经理人市场依然存在着不规范、不发达等问题，但是，以资本的社会化改革为主要方向的国有资产监管体制的改革必将刺激经理人市场的发展，建立起对于经理人经营能力进行长期记录和激励的社会化评价机制。
三、以资本市场为依托，对国有资产监管进行社会化改革的思路
国有资产最大的特点是，一方面代表全民的利益进行国有资产的经营；另一方面，国有资产又不可能将国有资产的经营权委托给每个公民行使，国有资产的股权泛化又使得必需产生一个泛化股权的代理机构，才能对在市场中从事实际经营活动的企业进行监管。此外，国有资产还要有一定的社会功能，这对于转轨中的中国经济是不可忽视的本质要求。问题的关键在于，如何产生这样一个代理机构，并且这个代理机构还能按照市场化的原则进行运作。
1.国有资本的社会化转化
国有资本的最显著特征是全民所有，并且国有资本的收益也为全民所享。但是，在现有的国资管理体制下，国资委作为唯一合法的国有资产受托人，掌握全部国有资产，但是，他并不享有收益，国有资产的收益是根据国家的需要在不同利益群体中进行分配。这种管理体制割裂了国有资产的管理者和国有资产收益者之间的联系，因而无法激励国有资产管理者进行国有资产管理的责任心。国有资产的社会化，就是将国有资产直接授予不同的利益群体，由这些社会利益群体利用其掌握的国有资产进行价值化管理，管理的收益也归这些社会利益群体进行支配，由这些利益群体提供更好的社会服务。这样，企业的剩余控制权和剩余索取权合一，可以激发掌握国有资产控制权的利益团体从事积极的国有资产监管。
按照以获取利润为主，或者以履行社会职能为主，现有的国有资产可以分为两类：一类是经营性国有资产；另一类是非经营性国有资产。非经营性国有资产虽然不直接产生利润，但是，这一类国有资产提供的社会职能却能够促进社会进步、保持社会和谐以及间接促进国家竞争力的提高。因此，这一类国有资产运行的成本是依靠国家财政提供的，而国家财政的来源之一就是通过经营性国有资产提供的利润。这些非经营性国有资产一般是指教育科研、医疗卫生、文化艺术、宗教、环境、人道服务、社会福利和公益慈善事业等各种社会性服务机构。因为非经营性国有资产没有外部竞争市场的压力或者压力很小，所以，对于非经营性国有资产的监管和考核也是国有资产管理的一个难点。非经营性国有资产普遍存在人浮于事、效率低下的弊病。根据国外的经验，可以将这些经营性国有资产配置给这些需要额外财政支持且以履行社会职能为主的非经营性国有资产的经营者，使公共服务机构行使产权所有者的全部职能，并以股权红利和增值来支持相应的社会公益事业。与此同时，国家财政可以相应调减对这些机构的年度财政拨款，或者拨款的增长率。这样的改革，一方面可以减少国家对公共事业部门的财政支出；另一方面，对原来依赖国家财政拨款的这些公共服务机构来说，也有了一块不受国家财政收支影响的、自主的收入来源，有助于它们从行政事业单位变成真正独立的社会法人，增加他们服务社会的成本意识，提高非经营性国有资产的经营效率。而接受经营性国有资产委托的非经营性国有资产经营单位，可以成立不同的基金管理机构进行实际操作，也可以委托其他基金投资公司来运作。
对于国有资本必不可少的社会职能，一方面应尽可能地将社会职能与经营职能相分离，把社会职能交由国有资产的非经营机构行使，经营职能交由经营性国有资产主体行使，以减少社会职能对企业经营效率的影响。另一方面，也可以借鉴淡马锡公司的做法，通过招标给予那些无法将社会职能和经营职能相分离的公司一些补偿。但是，补偿后的国有企业不影响其对于股东权益的实现以及对于股东收益的追求。这种方法可以在不同的国有资产受益主体间展开竞争，相互之间收购、合并、交叉持股，可以解决现有国有资产管理体制下单个利益主体一股独大的难题，既保证了国有资产的控制力，又健全了企业的治理结构。同时，整合后的国有资产又能够排除地方政府对于国有企业经营的干预，以实现全民利益的最大化。
2.国有资本的股权转化
现有的国有资本管理体制是由国资委通过管财、管人、管事的三管模式直接介入到企业经营活动中。由于管理的国有资产规模庞大，行业众多，国资委没有专业的技能来监管企业的实际运作，因此，就很容易产生内部人控制。在市场经济条件下，每个企业都要遵循市场规则。如果由国家机关介入到市场实际运行中，则会产生新的市场不公。在对国资委的工作进行定位时，应当将国有资产的产权经营和对产权经营的行业管理区别开来。前者是指包括项目选择、产权投资、选拔董事、治理受资企业以及变现退出等高度专业性的操作；而后者即行业管理，是指对国有产权资本这个行业的法律法规的制定以及对产权经营者的监管等宏观行为。显然，国资委这样的政府机构适合或者应当承担这种行业管理职能，而将国有资产的产权经营职能通过直接授权、招标的方式委托给商业投资公司进行运营，这同样是很多国家管理国有资产的成功经验。这些商业投资公司根据公认的市场准则在资本市场上对国有资产进行操作，以保证委托期内国有资产的保值增值。国资委在选择不同的商业投资公司以及受托金额和受托期限时，应当打破不同所有制、不同地域和不同国别限制，以促进竞争、提高受托资产的收益水平为唯一准则。为了促进竞争，应当尽量避免将国有资产委托给一家或者有限几家商业投资公司运营，而应当在初始阶段尽量选择多的商业投资公司作为国有资产的受托方介入竞争。同时，根据不同的商业投资公司的受托业绩来决定受托金额的增减，甚至剔除出受托方行列；也可以根据市场表现，引入新的商业投资机构作为国有资本的受托方。这样，就将国有资产置于流动中的不同投资机构的监管下，可以最大限度地促进竞争，限制垄断。
对于受托的商业投资公司经营效率的确认，将有赖于对所经营国有产权增殖的确认和分配。这里的难题在于如何核定产权增值。如果仅仅由中介的评估机构来估价，则很难做到公允。不同的评估机构也很难得出一致的评估结果，即便得出了一致的评估结果，这样的实物资产对于终极所有者也是毫无意义的。因此，在实践中，应当事先确定国有资产受托的期限。期限的长短应当视不同的受托资产和不同的商业投资机构而异。一般认为，初始的受托方的受托期限较短，而具备良好业绩的受托方受托期限较长。在受托期满，必须进行清盘，也就是将所负责的投资项目尽可能变成现金或者现金的等价物。然后，按照现金计算期末资产的价值，确定管理资产的增值额。这样，就可以通过市场来对受托者的投资收益进行一致计量，具有良好业绩的会得到奖励，增加受托的国有资本金额；而不能为委托方的资本带来增值或者增殖幅度低于资本市场的平均回报率的会受到惩罚，直至被淘汰出局。
另外，为了保证国有资产经营的社会化诉求，可以在国有资产授权时，对于商业投资公司的投资方向作出规定，通过市场化的方式来引导产业结构的优化和技术水平的提高。这种方法还减少了国有资产层层委托的中间链条，减少了代理成本。
3.国有资产的优先股转化
在现有的国有资产中，基础设施等固定资产投资占据国有资产的较大份额。基础设施的投资由于周期长、投资风险大，产品具有公共品特征。所以，由私人资本进行建设不可能解决所有的基础设施投资问题。而且，基础设施作为工业生产的基础，直接影响了工业产品的竞争力。这样，完全由私人资本来负责基础设施的建设，必然带来基础设施使用费用的提升，将会间接削弱我国产品的国际竞争力。而世界发达国家的通行做法是通过国有资本进行绝大多数基础设施建设。这样，不仅提高了基础设施的利用率，而且也间接补贴了工业品的生产，提升了产品的国际竞争力。同时，还避免了国际贸易准则对于出口产品进行直接补贴的限制。
当前制约我国基础设施建设的难题是，现有国有资本金无法负担大量的基础设施建设费用，不得不引入私人资本进行基础设施建设。我们可以通过将产业企业的股本金卖掉，所得现金转变为投资基金，再用这些投资基金用于投资和回购基础设施项目的股权，最后把这些设施通过招标委托给专业的经营公司进行。这样，既解决了基础设施投资的资金难题，也可以通过基础设施产生的稳定收益回报，实现国有资本的保值，并使基础设施的企业使用成本大大降低。为了提高这部分国有资产的运营效率，可以将这部分国有资产转化为优先股，委托专业的管理公司对这部分国有资产进行管理，国家收取定息，不干预实物资产日常的运营，由管理公司控制剩余索取权，并享有剩余收益。但是，国家要对这些基础设施的使用费用进行限制，以避免管理公司凭借基础设施的自然垄断地位获取超额利润。同时，还要定期或不定期地对管理公司的管理业绩进行评估，以确定是否对管理公司进行奖惩以及是否更换管理公司。
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