农村实施义务教育问责制的思考及建议，本文主要内容关键词为：义务教育论文,问责制论文,农村论文,建议论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
[中图分类号]G471 [文献标识码]A [文章编号]1002-1477(2010)11-0073-03
一、义务教育问责制的内涵及特征
1.义务教育问责制的内涵
究竟什么是教育问责制？国内外不同学者对教育问责制的理解各有侧重。奥尔松和理查德松强调的是组织里的每个成员完成组织计划中具体任务的绩效，所以，问责的内容是计划中的任务是否在规定时间里完成。这种教育问责制并没有指出问责的主体以及相应的权力关系，其实质是一种绩效管理方式。切潘得拉和威尔克所提出的教育问责制，其实是把教育问责制理解为负责任，并倾向于对教育成本进行审计问责，但仍没有明确地阐明问责的主体以及责任承担。里昂·莱森格所提出的教育问责制，其实是教育成就的评估性问责，虽然在一定层面上重视了评估指标的多元性，但问责的主体仍是不清晰的，而且问责的内容过于笼统，缺乏可操作性。国内研究者赵新峰提出的教育问责制，明确指出了被问责的主体、问责的内容及问责的方式，但问责的主体究竟是谁？问责制的运行机制是否仍是自上而下的？问责的方式是否就是“进行职、权与责的比照”以及问责的目的是否仅仅指向教育效益等问题，仍有待于讨论。
从教育问责制实施的历史脉络来看，英国较早实施教育问责制，主要是财务审计性问责或“教育经费”使用的审计问责，以确保“纳税人”的“钱”用于提高学校教育质量。美国实施的教育问责制，主要是法规性问责，即通过制定相关法律追究相关责任人的法律责任，以此保证儿童接受高质量的教育服务。但不论问责形式如何变化，教育问责制一是指向教育质量；二是指向经费的分配和使用，确保教育经费真正落到提升教育服务以及教育自身的高质量和高效益。
从以上的分析，笔者认义务教育问责制，是指在义务教育阶段，教育工作者以提高教育质量为目的，以达成利益相关者的教育期望为己任，对学生学业成绩、学校经济效益、学校监护等方面进行责任说明，并接受奖惩的制度设计。
2.义务教育问责制的特征
义务教育问责制的实施，会带来教育管理本身的变化，表现在：一是管理体制的改革。问责制的实施必然要求政府和教育主管部门将自身的一部分权力下放、分配给利益相关者，使其拥有问责的权力。管理中权力结构的调整成为必然。二是问责路径、方式的调整。义务教育问责制的实施是强调主体多元化、形式丰富化的问责。问责的形式由单一化变为多元化，自上而下的问责、自下而上的问责、第三方问责等多种问责形式并存。
由上述对义务教育问责制概念的阐释及其实施所带来的教育管理本身的变化来看，义务教育问责制具有以下三方面的特征。
(1)改变自上而下的行政管理模式，实行权责利统一。问责制的实施要求改变过去以完成上级任务为目标的、自上而下的管理模式，明确问责制中各主体相应的权力、责任、利益的分配、协调，实现权力、责任和利益的对等性。
(2)倡导问责主体的多元化，权力结构的调整。义务教育问责制的主体不仅包括教育主管部门，学生、家长、社区等义务教育的利益相关者，都拥有问责的权力，都应是问责的主体。同时主体的多元化必然要求权力结构的调整，权力的重新分配与权力的下放成为必然。
(3)关注教育的社会效益。义务教育问责制的实施，从根本上是为了提高教育质量，为社会培养更多的人才，带来广泛的社会效益。
义务教育问责制的实施对我国义务教育的发展有重要的意义，但在具体实施过程中依然存在着问题，在这里笔者主要想探讨一下我国农村实行该制度存在的问题。
二、当前我国农村实行义务教育问责制存在的问题
1.以任务性问责为主，忽视学校教育的现场性
当前我国农村义务教育的问责主要是自上而下的行政问责，从行政管理的角度来说，提高了管理的效率。但这种问责的主体是单一的，问责形式主要是直线的、权力递减的、程序化问责，被问责的对象习惯对上级负责，缺少来自教育系统外部的监督、评价机制，因此容易导致问责的简单化、表层化、虚报、瞒报现象的发生。
这种行政问责的内容主要是任务是否完成，即以任务性问责为主，教育是以任务为基本的载体，以教育任务为启动的对象。但任务的完成并不代表义务教育高质量、高效益的目标，同时以任务为主的问责忽视了学校教育的现场性。这种现场性表现在教育不是一成不变的，教育的实体是变化的，教师的教育要根据学生的变化采取不同的方法，学校要根据不同特点的学生制定不同的规章、制度。同时以任务达成作为问责的目的要调整学校的权力范围，扩大学校的人事权和财政权，方能使学校顺利完成自身的任务。因此以任务性为主的问责易造成问责内容缺损、单一。
2.问责主体和客体的权、责、利不对等
权力、责任、利益的对等性是指义务教育利益相关者在拥有一定权力、享有一定的经济利益的同时，同时应该承担相应的责任，达到权、责、利的对等。权、责、利的对等性是问责制法制化的诉求，同时也是教育制度实施的保证。例如新《义务教育法》规定上级人民政府对没有达到条件的学校有实施问责的权利。而实际上，农村学校是否有足够的经济条件成为改善学校办学设施的必要条件。当前，农村义务教育经费主要靠县级政府财政拨款，县级政府能否有足够的经济实力成为改善学校办学条件的限制因素。如此会导致，学校虽有改善学校办学条件的责任，但没有相应的经济支持。政府拥有了问责的权利，但却忽视了自身应有的、提供经济保障的责任。因而，容易导致义务教育问责制流于形式。
3.忽视教育问责的效益
义务教育问责制的实施，一是转变过去自上而下的行政化权力结构和学校自身管理的治理结构，积极吸纳社会力量参与学校管理和问责，拓宽教育管理的民主化路径；二是合理配置教育资源，降低教育管理成本，提高教育资源的利用率，为学生的发展提供优质的教育服务，全面提升学校教育质量。但就目前我国农村实施义务教育问责制的情况来说，忽视了其社会效益问题。换句话说，问责制只是作为一种教育主管部门自上而下追究责任的手段，没有发挥应有的作用。问责主体单一，忽视教育系统外相关人员参与，降低社会对教育的认可。同时，以事务性问责为主，忽视了对教育资源的合理配置，影响社会对教育的投入比重，甚至更进一步，教育提高人们的生活质量、社区文化方面没有发挥应有的作用。
4.学校缺乏对上级、自身问责的意识
学校问责意识缺乏主要是指学校的自主性问责意识缺乏。当前，我国农村义务教育主要实行校长负责制，学校作为相对独立的、实施义务教育的实体，在义务教育中的作用不言而喻。在问责制实施过程中，学校在接受上级问责的同时也有对上级问责的权利。比如当前义务教育办学条件的管理、办学条件是否合格由教育主管部门负责评估，对于没有达到要求的学校，学校在负有相关责任的基础上，也有对上级主管部门问责的权利，包括上级主管部门是否分配优秀的教师资源，是否提供了改善学校环境所需的资金。而在义务教育的实施过程中，学校很少或几乎没有对上级问责的意识。
学校有对自身进行问责的义务，即对自身是否完成上级下达的任务，是否有实施高质量义务教育的条件，是否忠实课程标准实施国家规定的课程等等一系列问题进行自我叩问。这是教育伦理的基本表现，同时也是取得社会信任的基础。而当前农村义务教育学校中这种自我问责的意识很少或几乎没有。
三、创新农村义务教育问责制的思考及建议
1.转变问责主体职能，建立联系会议制
鉴于当前义务教育的问责主体主要是教育主管部门，问责路径只有上级对下级的问责，问责内容以任务性为主的问题，笔者认为首先要从根本上转变观念，转变问责主体职能。作为问责重要主体之一的教育主管部门的行政问责依然不可或缺，而且主管部门要具有相对独立性，拥有相应的行政权力与经济支持，从而使得问责不再仅停留在事务方面，进一步有了制度、经济的保证。其次，建立联系会议制，即由政府或教育主管部门或学校召集学生、家长、社区代表等义务教育利益相关者，即问责的主体，定期或因临时事件召开会议，对相关问题进行讨论，依照相关政策、规定，处理义务教育中的相关事务。
2.明确义务教育问责主、客体的权、责、利，实现三者的统一
实行义务教育问责制，必须对政府官员、校长、管理人员和教师的岗位职责进行合理定位，这是现代学校教育管理体制对社会的教育要求做出的有效回应，是将社会矛盾进行有效分化的一条捷径。义务教育问责制在落实过程中仍以自上而下的任务性问责为主，问责形式直线化，缺少来自教育系统外部的评价、监督。主要是由于义务教育管理权力的集中化，主要集中于政府及教育主管部门，对于其他应然的问责主体没有赋予相应的权力，同时没有规定各层次问责主体相应的责任与利益。因此，笔者认为应制定相关政策，法律法规细化，明确政府及其教育主管部门、学生、校长、教师等各方的权、责、利，防止政府及教育行政部门因为权力的下放而推脱自身的责任，或把责任市场化；避免以往依据当事人动机好坏，以至于出现“大事化小、小事化了”的现象。依照政策、法律法规做依据，责任追究方能制度化，义务教育问责制才能真正得以落实。
3.形成治理结构问责，确保问责制具体落实
治理结构问责包括三个方面，首先转变问责主体的职能，改变单一的、事务性问责，变为以事务性问责为主，财政性问责、制度性问责多种形式并存，使问责主体既有制度可依，也有相应经济支撑。其次，建立自我问责机制。这一机制的建立有赖于学校对自身所承担的责任向社会说明，阐明自身的办学条件、教学任务，所能达到的目标，同时对自身能力以实事求是的原则进行评估，不盲目夸大或贬低。最后，引入第三方问责或社会问责，教育系统外部力量参与到教育问责制中，对教育进行监督和评价，才能保证问责制真正落到实处。