推进城乡统筹就业 完善就业政策体系——写在《就业促进法》即将实施之际，本文主要内容关键词为：写在论文,城乡论文,促进法论文,就业政策论文,体系论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
《中华人民共和国就业促进法》经过多年酝酿和各方努力，已于2007年8月30日由十届全国人大常委会第二十九次会议通过，自2008年1月1日起施行。《就业促进法》的公布和实施，意义重大，其赋有新意的内容特点显著，针对性和操作性强，为促进经济与就业协调发展、建立平等公平的就业制度、推进城乡统筹就业和完善积极就业政策体系，提供了强有力的法律依据。
一、《就业促进法》施行的意义和条件
（一）《就业促进法》公布实施的重要意义。就业是民生之本、安国之策。作为一部专门规范和促进就业的法律，《就业促进法》的公布实施是就业工作的一件大事，是就业工作和经济立法中的一次重大突破和创新；是落实科学发展观和建设社会主义和谐社会的具体体现，充分表明了党中央、国务院对就业工作的高度重视；是标志着我国的就业工作进入了一个新的历史发展时期，意味着我国的就业工作走向了“政府、市场、法律”三位一体的正规促进就业的轨道。《就业促进法》的公布实施，对于扩大就业和改善民生、建立和完善就业劳动保障方面的法律法规体系，对于促进我国经济又好又快发展和全面实现建设小康社会的宏伟目标，都具有十分重要的意义。
（二）《就业促进法》施行的主要背景。多年来，党中央、国务院采取一系列政策措施，保持国民经济平稳较快发展，不断扩大就业，就业工作取得显著成效：一是就业的总量和结构矛盾趋向缓解。到2006年底，全国城乡就业达到7.64亿人，其中，城镇就业为2.83亿人，比上年增长3.58％：城镇登记失业率为4.1％。近两年是新成长劳动力的高峰期，总体就业形势保持平稳。2006年，三次产业的就业结构比重为42.6％、25.2％、32.2％，不断趋向合理。二是促进就业的总体目标已经确定，科学的政策体系正在形成。国家实行促进就业的长期战略，并把实现更加充分的社会就业作为全面建设小康社会的重要目标。再就业政策措施比较健全，并取得重大进展，其他多方面的就业政策也在发挥积极作用。三是农村劳动力转移就业规模不断扩大。2006年，实现农村劳动力转移达到1.19亿人，比上年增长6.3％：预计2007年转移人员约1.28亿人，成为历年转移就业最多的一年。四是市场机制在配置劳动力资源中的基础性作用明显加强。中小企业、非公有制经济成为吸纳就业的重要渠道，新成长劳动力实行竞争就业，就业服务和职业中介逐步规范，灵活就业大量增加。五是劳动就业立法步伐不断加快。这些积极的变化和所取得的成就，为《就业促进法》的出台和顺利施行打下了良好的基础。
（三）就业工作取得的基本经验。近些年来，按照党中央、国务院的战略部署，就业工作认真落实各项方针政策，克服了一些大的困难，避免了一些大的风险，保证了工作顺利进行，维护了社会基本稳定。其基本经验：一是坚持把就业放在经济社会发展的突出位置。几年来，把扩大就业作为宏观经济调控的重要目标，有效地发挥政府在促进就业中的重要作用，紧紧抓住就业——这个人民群众切身利益的民生问题，努力实施积极的就业政策，既促进了就业增长，又提高了就业质量。二是坚持把改革开放、经济发展和结构调整与扩大就业紧密结合。坚持以经济建设为中心，长期保持以经济持续协调快速发展带动就业增长。注重区域经济发展、产业结构调整和城镇化建设，鼓励发展服务业和劳动密集型企业，促进地区、城乡、产业之间就业结构优化和均衡增长。深化就业体制改革和劳动力市场建设，不断拓展各类企业吸纳就业的空间。三是坚持把劳动者自主择业、市场调节就业、政府促进就业作为扩大就业的重要方针。把实行就业政策与发挥市场机制的作用统一起来，通过职业技能培训提高劳动者的就业和创业能力，不断改善服务功能，在政府政策引导和援助的同时，鼓励企业下岗失业人员、农村富余劳动力、大学毕业生、军转人员等，自己创业和选择就业岗位、四是坚持把加快城镇化建设和鼓励非公有制经济发展作为扩大就业的重要渠道、2006年，我国城镇人口为5.77亿人，城镇化水平达到43.9％，其中，城镇就业占全国就业的比重为37.05％：全国个体、私营等非公有制经济安排就业1.17亿人，占有较大比重。城镇化步伐加快，中小企业和非公有制经济发展，为容纳下岗失业人员、农村劳动力、大学毕业生等人群就业开辟了广阔空间。这些基本经验的取得，也为《就业促进法》的贯彻实施创造了良好条件。
二、《就业促进法》的主要特点
《就业促进法》内容丰富，简明扼要，思路清晰，重点突出，是一部很好的法律，它将使就业朝着标准化、规范化、国际化的方向迈进。
（一）注重经济与就业协调发展
《就业促进法》把促进经济发展与扩大就业相协调，并作为立法的重要出发点，重视经济与就业的协调发展。一是提出把扩大就业作为经济社会发展的重要目标，纳入经济社会发展规划；二是提出通过发展经济和调整产业结构，为扩大就业创造条件；三是提出鼓励各类企业通过兴办产业或拓展经营，包括鼓励发展劳动密集型产业、中小企业、非公有制经济、国内外贸易等，增加就业岗位；四是提出发挥政府投资和重大项目建设带动就业的作用。
如何更好地认识经济与就业的协调发展呢？
第一，经济发展是扩大就业的基础。目前，我国就业形势严峻，矛盾突出，主要集中在两点：一是就业总量中供大于求的矛盾突出：二是就业的地区、产业、能力结构矛盾突出。解决矛盾的办法最根本的还是靠两点：一是靠经济总量增加：二是靠经济结构优化。从一般情况看，经济总量增加能够扩大就业总量，经济结构优化和经济发展方式转变能够带来就业结构更加合理。
第二，扩大就业是经济发展的保证。就业增长对经济增长提出了要求，发展经济是为了满足人民群众物资生活及文化水平的需要。广泛就业，劳动者积极性的充分发挥，不仅是创造财富的源泉和经济发展的保证，而且是带来国泰民安和实现美好未来的真正动力。
第三，促进经济与就业协调发展。据统计，从2001到2006年各年，GDP增长分别为8.3％、9.1％、10％、10.1％、10.4％和10.7％，与之相适应的城镇就业增长为3.41％、3.51％、3.47％、3.26％、3.23％和3.58％。同时，农村劳动力转移就业的年度增长为4.2％、5.2％、4.1％、6.3％、7.2％和6.3％。总体上看，几年来，经济增长与就业增长是协调的、互相促进的，促进就业再就业的各项政策措施成效是明显的，社会政治生活是稳定的。
（二）注重统筹城乡和全方位就业
《就业促进法》高度重视统筹城乡和全方位就业，并对统筹就业给予了明确规定：一是要鼓励各类企业而不仅仅是国有企业兴办产业和拓展经营吸纳就业；二是要求实行城乡统筹就业和建立相应统一的城乡劳动者平等竞争就业制度和机制；三是要求政府统筹做好城镇新增劳动力就业和各类失业人员就业工作。统筹就业是《就业促进法》的基本指导思想和一条主线。所谓统筹就业，就是就业不能只停留在国有和城镇方面，而是要对城乡各所有制、各领域的就业工作通盘考虑，整体推进。在过去较长一段时期，我国有关劳动、就业、保障等方面的法律法规，基本或主要考虑的是国有和城镇，很少涉及其他所有制和其他领域。《就业促进法》跳出传统的局限，采取了全新的思维方式和理念，使之成为一部统筹就业的法律，把促进就业工作推向一个新的里程碑。
统筹就业不仅要求改革开放、经济发展、结构调整、规划投资、宏观调控和兴办各项事业都要与促进就业结合起来，而且要求各部门、各领域就业工作都要统筹兼顾、做实做好。
（三）注重就业平等公平，反对歧视
我国的就业工作取得了一定的成效，相关政策、体制和机制逐步建立和完善。但是，在劳动就业领域，一些不平等、不公平和各种歧视现象仍然存在。集中体现在不同劳动者所享有的劳动权利不平等。比如，就业在男女之间存在不平等；在正常人和残疾人之间存在不平等；在城镇劳动者和农民工之间存在不平等；在强势群体和弱势人员之间存在不平等；在本地和外地人员之间存在不平等。由于存在就业的不平等、不公平，直接造成不同人员之间的工资收入和生活水平的差别，最后导致社会的一些不和谐因素。
针对这些情况，《就业促进法》明确规定，劳动者依法享有平等就业和自主择业的权利：提出要建立健全城乡劳动者平等公平就业的制度。关于公平就业，就业法明确要求各级人民政府要创造公平就业的环境，消除就业歧视；用人单位和职业中介组织要向劳动者提供平等的就业机会和公平的就业条件，不得实施歧视性政策。具体提出要对妇女、少数民族劳动者、残疾人、传染病病原携带者、进城就业的农民工等，实行权利保障和给予适当照顾，不得歧视。关于就业援助，要采取税费减免、贷款贴息、保险补贴、岗位补贴、医疗住房援助等办法，通过公益性岗位安置等途径，对就业困难人员即因身体状况、技能水平、家庭因素、失去土地、连续失业等原因难以实现就业者，包括残疾人、零就业家庭、资源枯竭地区就业困难者等，实行优先扶持和重点帮助。同时，还明确了在这一方面的法律责任，强调对违反本法规定和实施就业歧视的企事业，劳动者可向人民法院提起诉讼。
《就业促进法》从我国的客观实际出发，首次集中提出了关于实现就业公平和消除就业歧视的规定，具有特殊重要的意义，作出这些规定，有利于消除城乡就业二元体制、解决城乡就业政策分割，建立健全平等公平的就业制度和政策体系；有利于全体劳动者享有平等的劳动权利，特别是为部分弱势群体和就业困难人员创造良好的就业机会和就业条件；有利于调动全体劳动者的积极性和聪明才智，实现最广大人民的利益，让不同的劳动者共同为加快实现全面建设小康社会的宏伟目标作出努力，促进社会和谐、文明、进步。
（四）注重政策覆盖的广泛性和全面性
2002年以来，为解决国有企业因改制重组出现的大量下岗失业人员的再就业问题，国家出台了一系列重大政策措施，并明确将再就业政策的执行期限延长到2008年底结束。近5年。中央财政提供的再就业补助资金逐年增加，即从2003年的40多亿元增加到2007年的250多亿元。目前，通过采取一系列政策措施，再就业工作取得了显著成效，再就业过程中存在的问题也已得到了一些解决。这是在特殊时期针对国有企业面临的特殊情况所采取的举措，是必要的，也是正确的。
《就业促进法》是在汇集再就业政策和其他就业政策的基础上形成的，同时，又超越了现有政策。作为一部全面的、完整的就业法，它要求统筹就业政策，避免了以往某些政策对扶持对象的局限性，要求对所有劳动者在享受就业政策方面一视同仁，把法律赋予的各项就业政策广泛覆盖到各种所有制和各个领域。
在产业政策支持方面，《就业促进法》要求鼓励各类企业在法律法规允许的范围内兴办产业，包括鼓励发展各类劳动密集型产业、服务业、中小企业、非公有制经济和对外贸易，拓宽经营范围，增加就业渠道。
在财政政策支持方面，要求加大资金投入，安排就业专项资金，用于有利于促进全方位就业的职业介绍、能力培训、社会保障、市场信息等各种补贴，用于改善环境、小额贷款担保和其他公共就业服务。
在失业保险和税收优惠政策方面，要求建立健全失业保障制度，确保所有失业人员的基本生活，并促进其实现新的就业。特别是对扶持安置各种失业人员和残疾人就业，以及达到符合规定要求的各类企业、个体经营者，或自主创办企业和从事个体经营的，给予税收优惠。
在行政事业性收费政策方面，要求对从事个体经营的、符合有关规定的失业人员和从事个体经营的残疾人，要在经营场地等方面给予照顾，免除行政事业性收费。
在金融政策方面，要求增加中小企业的融资渠道，加大对中小企业的信贷支持，对自主创业人员在一定期限内给予小额信贷等扶持。
在区域经济发展政策方面，要求鼓励区域协作，统筹协调不同地区就业实现均衡增长，支持民族地区发展经济，扩大就业。
另外，在公共服务、教育培训等政策方面，要求覆盖的对象，扩展到各个领域、各类企业、所有人群。
三、依法促进就业和完善积极就业政策体系
要按照党的十七大重要战略部署，把社会就业更加充分地作为全面实现小康社会的重要目标与建设和谐社会的重要内容，坚持以科学发展观为指导，认认真真地把《就业促进法》的各项规定学习好、贯彻好、实施好，进一步完善积极的就业政策体系，扎扎实实地把就业工作推向新的发展阶段。
（一）强化政府促进就业的职能，把扩大就业作为政府的重要职责。强化就业职能和增加就业岗位，是《就业促进法》赋予政府的神圣使命。各级政府必须予以高度重视，把扩大就业放在经济社会发展的突出位置，全力以赴地做好就业工作。一方面，调整和树立正确的政绩观念，把扩大就业和改善民生作为政府的主要政绩和长期的政治任务。要把完成就业任务作为政府的主要职责和政绩指标，建立政府主要领导就业目标责任制度、考核考查制度、问责监督制度。根据我国目前就业压力大、形势严峻的实际，实行就业优先的政策策略。在具体工作中，要以扩大就业为原则、为根本。另一方面，加快政府体制改革，促进政府职能转变。目前，政府职能转变和要素市场中的劳动力市场建设严重滞后，不能适应经济社会发展和扩大就业的需要，必须加快改革，实现新的突破。政府不必要的干预经济、干预企业的职能要尽快弱化，但政府的社会职能、改善民生特别是促进就业职能，必须加强。要加快机构改革和就业体制改革，理顺部门职责，防止职能交叉，打破劳动力市场建设中的部门利益矛盾格局，扫清政府中促进就业的体制性障碍。
（二）坚持统筹协调和科学发展，统一推进全国大就业工作。按照《就业促进法》的要求，全国一盘棋，统一协调，整体做好大就业工作。一是统一组织领导。就业工作要在国务院的统一领导下，按照统一部署和统一要求进行。二是统一管理体制。国务院建立统筹全方位就业的统一管理机构和协调机制，明确统一的就业目标和就业任务，制定统一的就业规划和发展战略，实行统一的宏观指导和资金投入。三是统一工作机制。整合和有效利用现有工作设施和工作资源，减少环节，防止浪费，统一安排和协调就业工作。创新工作思路、工作方式和工作方法。把政府引导和市场调节相结合，促进政策就业，鼓励竞争就业。定期集中召开高规格的全国就业工作会议，统一部署、统一要求。根据变化了的就业形势和矛盾状况，适时调整就业工作重点。四是统一政策体系。建立和完善积极的就业政策体系，研究统一平等的政策措施，出台更加优惠、统一的统筹促进就业的政策性文件。五是统一统计制度。研究和使用与宏观决策相适应的科学的就业统计指标。建立和完善劳动力调查制度，讲究科学方法，严肃统计程序，实行科学统计。根据需要，开辟新的统计领域。六是统一就业市场。从长远考虑，从源头抓起，消除部门利益，整合部门资源，克服各自为政、互相脱节、上下分离的状况。
（三）妥善处理、如期施行就业法和继续落实现有政策的关系，确保就业工作顺利开展。《就业促进法》从2008年1月1日开始施行，而现有政策规定执行到2008年底。因此，可采取两全其美的办法：一是各项政策可继续执行到规定期限，抓紧解决再就业的遗留问题。要划分区域就业工作重点，开展分类指导。对再就业任务比较轻的地区，要实行新的超前性政策研究，鼓励进行新的探索；对再就业任务比较重、工作比较集中的地区，要加强力量，加强监督，加强政策落实。二是新的就业法要如期正式施行，不得后移。较落后的地区要把实施法律和落实现有政策结合起来，尽快适应法律要求，实现从现有政策向新法律的过渡；较发达地区贯彻落实就业法的步伐要快一些，力度要大一些，要先出成果，先出经验。三是做好法律实施和政策落实的各项衔接工作。依靠相关部门抓紧研究具体办法和措施，由国务院统一制定出台关于如何做好政策衔接工作的文件，以通知的形式在《就业促进法》正式施行时下发到各地区、各部门。四是做好思想准备，分析和解决在法律实施过程中可能出现的各种问题和矛盾，确保稳定。
（四）把经济发展、结构调整与扩大就业紧密结合起来，不断增加就业总量和优化就业结构。按照《就业促进法》的要求，推动经济发展、结构调整与增加就业相结合。主要做好以下工作：一是继续把扩大就业放在经济社会发展的突出位置，同时，把它作为经济社会发展的主要指标，纳入发展规划。政府在进行宏观调控、安排投资和实行重大建设项目时，要考虑对就业的影响，发挥投资和重大项目建设带动就业的作用，建立固定资产投资、重大项目建设等方面的就业考核制度和评估机制。二是统筹协调产业政策和就业政策，在完善就业政策中完善产业政策，大力调整产业结构和转变经济发展方式，鼓励发展服务业、劳动密集型企业、中小企业、非公有制经济和新的就业增长点，完善一、二产业内部的就业结构，不断增加第三产业的就业比重。三是加快区域经济发展，鼓励区域协作和交流，统筹地区之间就业的均衡增长。促进西部开发、小城镇建设、新农村建设和农村非农产业的发展，改善公共就业服务，引导农村富余劳动力就地就近转移和进城就业，鼓励大学毕业生自主创业和到西部、到基层、到农村就业。
（五）开展统筹城乡和全方位就业试点，开创就业工作新局面。近几年，一些地区在积极做好再就业工作的同时，要及时总结和推广一些好的做法和好的成果。开展统筹就业试点工作，要抓紧进行。具体做法建议：一是按照《就业促进法》的要求，确定总体就业发展战略，在此基础上由国务院制定关于开展统筹就业试点的指导意见，明确试点的指导原则、主要内容、方法步骤等；二是在国务院就业工作部际联席会议的基础上，建立国务院统筹就业工作领导机构和管理体制，在国务院领导下由这一办事机构统筹协调、指导推进试点工作；三是在全国东中西部选择部分省（区、市）先行试点，取得经验并待条件成熟后迅速铺开。四是为加大试点工作力度，中央财政可适当安排统筹就业试点的专项引导资金。
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