我国行政效率不高的道德归因与改善，本文主要内容关键词为：不高论文,道德论文,我国论文,行政效率论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
造成我国行政效率不高的原因很多，有体制、机构、人事管理、办公手段、法规、制度、道德等方面。道德方面的原因不能不引起重视。陈怀文同志撰写的《提高行政机关办事效率的“十难”与“十策”》一文（见《中国人事管理》1994年第三期），在其列出的难出效率的十大原因中，除第一、九、十外，其它七项都与道德有密切关系。本文将就道德方面作进一步归因，并探讨改善行政道德环境的途径。
一、行政效率不高的道德归因
（一）行政人员道德不正、作风不纯
在我国的行政活动中，有不少低效率并不是由于种种客观原因造成的，而是直接由于行政人员道德不正、作风不纯的结果。他们往往在道德上信奉极端利己主义，在作风上官僚主义，丢掉我们党和国家关于全心全意为人民服务的行政宗旨，把职位、权力当成谋取私利的途径和手段。在他们的眼里，效率并不是行政本身所要追求的目标，而是满足私利的筹码。有许多低效率正是由于没有满足当事人的欲望而故意造成的。比如：马上可以办理的公务非得“研究研究”（烟酒烟酒）不可，其“研究”期限往往以送礼、宴请、行贿的程度为转移，如若不够格，则继续“研究”下去，拖延时间。又如：本来就属于该机构、该人员工作范围内的事务，由于不是“关系户”，又没有请客、送礼、贿赂，结果是“退避三舍”、再三推诿，叫你四处碰壁、八方受阻，最后还得相信“世界难行钱作马”。再如：按照正常途径可以直接办理的事情，由于没给或少给当事人的“好处”，就多出了许多环节和手续来，直路变弯路，并从中作梗设阻，叫你领略“峰迥路转”的滋味，让“时光倍伴你”。还有“本来手续已齐全、表格很清楚、一切都符合要求就差盖公章的报告，由于不是通过某种私人关系，或“少请一餐”、“少给礼品”，手续就变得不齐全、表格就变得不清楚，一切都得重来，让你烦个够、急个没商量。凡此种种，不一而足，都是由于当事人的私欲没满足就故意刁难造成的低效率。
（二）道德舆论对于行政效率的冷漠
道德舆论是道德评价的最基本的方式。由于道德舆论具有广泛性、公正性、外在强制性特点，它能有力地促使人们按一定的道德原则和规范来支配自己的行为，调整自己同他人或社会的关系。我国素有“礼仪之邦”之称，历来重视道德舆论的作用。但由于长期的小农经济生活，人们形成了“日出而作，日入而息”的传统习惯，时间观念、效率观念十分淡薄。所以，在古代中国，无论是自发的道德舆论，还是自觉的道德舆论，效率的道德评价都难有一席之地。人们不习惯于把浪费他人的时间看成是一种不道德的行为，象鲁迅先生所说的“浪费别人时间无异于谋财害命”的观念，在古代中国社会，不可能产生，即使产生，也不会被普遍接受。虽然中国古代也有不少关于珍惜时间的格言、谚语，如“一寸光阴一寸金，寸金难买寸光阴”、“机不可失，时不再来”等，还有教育人们抓紧时间的《明日歌》（明代文嘉所作）。但这些格言、谚语、诗歌几乎都是停留在“不违农时”和“趁年少读书以免老大徒悲伤”方面，很少涉及提高办事效率。
新中国建立以后，劳动人民焕发出极大的劳动热情，对新政府的办事效率提出较高的要求。新政府确立了崭新的行政宗旨，那就是全心全意为人民服务，适应建国初期人民群众的要求和建设新国家的需要，出现了旧中国从未有过的高效率。但是，无庸置疑，由于小生产意识的长期又深刻的影响，人们在新的社会出现以后仍然没有完全摆脱“缓慢哲学”的思维习惯和生活习惯。而且，建国以来实行的高度集中的计划管理体制以及不发达的商品经济，使慢节奏的生产方式、生活方式具有了一定的客观性、适应性。与此相适应，建国后的道德舆论不仅不对高效率作出肯定性的道德评价，相反让“遇慢而安，以慢为礼”的陈腐观念蔓延。这种陈腐观念渗透到人们日常生活的方方面面：宴请宾朋，常言“您慢慢吃”；送客上路，常道“您慢慢走”；与人交谈，常说“您慢慢讲”；叫人办事，常讲“您慢慢来”……。所以，人们长期以来，对慢效率习以为常，慢效率被排除在道德谴责之外，成为一种非道德现象被人们所接受、允许或容忍。
（三）封建社会的“忠君”行政道德观念的影响。
在中国封建社会，历代的帝王、政治家、思想家都十分注重行政官吏的行政道德问题，把行政官吏的道德素质放在高于政研能力素质、行政能力素质的地位来加以强调和阐述，形成了一套较为完整的行政道德观念体系。这套行政道德观念体系固然包含了一些合理的成份，如强调群体利益和协作精神，提出“以民为本”的观念，强调行政官吏要刚直不阿、忠言直谏、廉洁清正、任人为贤、以义取利、互敬互爱等等。但是，在中国封建政治制度的实际运转过程中，这套行政道德观念只是有利于巩固封建政治制度、维护封建专制统治，却不利于提高行政效率。因为这套行政道德观念体系的核心是忠君，即对君主的绝对忠诚。忠君的道德观念是封建权力观念的必然延伸。把公共权力私有化、神秘化，是中国封建专制制度的权力观的最大特点。历代封建帝王都把公共权力变成个人私有物，并披上神秘的外衣，制造“君权神授”的神话，自称是替上天治理小民的“真命天子”。要保持权力的私有化、绝对化、神秘化，除了构筑森严的等级制外，还必须保证各个等级的官员对君主的绝对忠诚。所以，在中国封建社会的行政道德体系中，忠君观念高于一切，是其它道德观念的基础和前提，忠君原则是支配其它道德原则的核心原则。在封建国家机器的运转中，忠君的道德观念使行政道德体系的合理成份化为乌有，并造成低下的行政效率。一方面，各级行政官吏都把手中的权力看成是皇帝权力的部分转让，因而同样把权力当作私有的特权来谋取私利，大可不必去理会人民的死活。行政公务成了行政官员攫取私利的工具，“衙门朝南开，没钱莫进来”。另一方面，行政官吏为了“忠君”，以达到升官换取皇帝更多权力的转让的目的，都把精力放在钻研如何“敬上”、如何迎合君主主观意志，而放弃对管理要素的配置以及管理方法的研究，甚至视后者为畏途。在执行公务时，行政官吏只忠实地执行君主意志就行了，不必去考虑管理中的实际问题和解决办法。这样，使中国的封建行政官吏长期养成了一种唯上从命、唯忠是要、唯君主利益为本，对人民的死活麻木不仁的官僚作风。
新中国的建立，使忠君的行政道德观念受到沉重的打击，因为其封建的专制制度已经不复存在。但其余毒远没有消除。我们从目前行政效率低下的诸多现象中，可以看到其流毒的顽固性。其一，只唯上不唯下。一些行政人员眼睛向上不朝下，只对上级负责不对人民负责，只考虑上级机关或首长的指示、命令，不考虑实际情况和国家、人民的需要。如果上级机关或首长没有答应马上办的事情，那怕实际上是“十万火急”的事情，同样拖延不办；相反，实际情况已经说明不能办、否则会给国家和人民带来损失的事情，只要上级机关或首长点头的，照办不误。其二，只“便官”不“便民”。在部分行政人员的思想观念中，行政权力的公共性、服务性，只存在上级官员和同级官员之间，下级和人民群众不属于权力服务的对象。因此，他们可以急上级和同级官员之所急，提供各种方便以讨好上级、平衡同级，对下级和人民群众则摆架子、板脸孔，打官腔、作官势、发官气，给你门难进、脸难看、话难听、事难办。其三，只钻研“权术”不学习业务。个别行政人员把精力都放在“权术”的钻研上，对上，揣摩领导意图，顺风转舵，投其所好，给其所需；对下，心机权谋，深不可测，培植私党，构筑“关系网”。但对学习业务知识，总是没时间、没精力，视业务考试为畏途。这种人，既没有水平去发现、纠正上级的错误决策，也没有能力去为群众办实事，只会弄虚作假，玩弄表面形式。这些都表明我国的行政管理工作仍然遮盖着忠君道德观念的阴影。
二、行政道德环境的改善
上述可见，要提高我国的行政效率，不能不重视行政道德环境的改善。
（一）加强教育和修养，提高行政人员重视效率的道德素质
狭义的道德环境一般是指由家庭、学校、村庄、街道以及人们从事职业的组织构成的乃至整个社会的道德风尚，但广义的道德环境除上述构件外，还应该包括人的道德素质。而且，人的道德素质是广义的道德环境的核心要素。因为，道德环境不是空穴来风，而是由具体的社会性的人的道德观念的道德行为构成的；道德环境影响个体人的道德品质的形成，但群体人的道德素质构成和时刻改造着道德环境。所以，要改善我国的行政道德环境以利于提高行政效率，首要的是要提高行政人员的整体道德素质。
提高行政人员的道德素质的途径主要是行政道德教育和行政道德修养。行政道德教育是有目的、有组织、有计划地对行政人员施加系统道德影响的活动。国家机关和各级地方政府机关以及有关的社会组织，都有责任对行政人员实施行政道德教育。行政道德修养是行政人员在道德品质方面的“自我教育”和“自我改造”，其中包括按照一定的行政道德原则、规范所进行的自我批评和自我解剖，也包括在行政实践中形成的道德情操和道德境界。
针对我国行政效率不高的道德原因，在实施行政道德教育或自我道德修养的过程中，道德品质的各要素和各环节所要注意的重点问题是：(1)在道德认识上，要摆正行政人员与人民群众的道德关系。行政人员与人民群众的道德关系是“公仆”与“主人”的关系，人民群众是“主人”，行政人员是“社会公仆”。只有摆正这一关系，才能确立全心全意为人民服务的行政宗旨，把高效满足人民群众的需要作为最基本的行政道德原则，把高效的行政实践视为实现行政道德价值的根本途径。(2)在道德情感方面，重点要培养行政人员对人民群众的爱心和高效满足人民群众需要的高尚的道德情感，视高效率为美德，视低效率为不善，在情感上尊崇向往高效率，鄙视和反对一切拖延办事时间、降低办事质量的行政行为。(3)在道德意志方面，要培养、锻炼行政人员具有克服困难和内外部障碍去履行为人民服务的道德义务的能力和毅力，使行政人员在追求高效率的行政实践中，具有一种坚韧不拔的精神，尤其是具有对私心杂念和不正之风的抵制力，不为歪风邪气所左右，始终把人民的利益放在第一位。(4)在道德信念上，重点要培养行政人员的强烈责任感（即行政道德良心），把全心全意为人民服务的行政行为道德义务变成行政人员发自内心的真诚信仰，使行政人员在行政实践中，能够自我调动、自我命令、长期地、自觉地根据这一信念，来选择符合他人需要的行政行为，约束和抵制一切有损人民利益的行政行为。(5)在道德习惯上，要注意从日常的行政事务的点点滴滴入手，正如古人所说的“勿以恶小不去，善小不为，祸福之来，皆根于初”（《新唐书·张玄素传》），“勿以恶小而为之，勿以善小而不为。惟贤惟德，能服于人”（《三国志·蜀书·先主传》），在做好日常的每一件行政事务中养成追求高效率的良好习惯，使高效的行政行为成为根植于行政人员的心理的一种行为方式，成为一种定型化、自动化的行为习惯，使行政人员在远离行政监督的地方、在道德舆论没有或无法发挥作用的场所，也能“习惯成自然”地采取符合人民愿望的高效的行政行为方式。
要培养行政人员追求高效率的行政道德品质，不能只停留在理论学习和观念灌输上，重要的在于通过行政实践来锻炼和提高。因为道德本身是知和行的统一，道德离开了道德实践就会变得毫无意义。对于行政道德来说尤其如此，行政道德的培养具有强烈的践履性。行政实践是行政道德教育和自我修养的根本途径，它既是产生优良行政道德品质的源泉，又是检验行政人员道德素质的标准，也是行政道德价值的体现和行政道德意义之所在。所以，就提高行政效率而言，关键是要在行政实践中为行政人员确立道德的高效率的工作要求和标准，并形成一套相应的评价、奖惩、激励的约束机制，促使行政人员的道德认识、情感、意志和信念向行政实践转化，并在行政行为中得到统一，以达到检验、锻炼和提高的目的。在行政人员的行政道德修养方面，鉴于现阶段行政人员还没有达到“普遍自觉”的程度，应该在行政实践中采用相应的方法来提高行政人员加强自我修养的自觉性，如树立高效率的模范，如同“劳动模范”一样，可以通过“效率模范”的榜样、作用，为行政人员确立修养的目标，使他们能够“见贤思齐焉，见不贤而内自省也”（《论语·里仁》）；又如，把是否高效率地满足人民群众的需要，作为行政人员民主生活会的主要内容，开展经常性的批评与自我批评；再如，在行政机关开展高效率的工作竞赛，让行政人员在竞赛中体验追求高效工作的道德情感，锻炼追求高效工作的道德意志，摸索高效的工作方法和手段；等等。只有这样，才能既提高行政人员道德修养的自觉性，又达到实践道德原则和规范的目的。
（二）社会各界重视和配合，共同营造追求高效的行政道德风尚
所谓行政道德风尚，也称行政道德风貌，通常是指行政管理的道德状况，表现为观念、态度、愿望、情绪、行为习惯、习俗和风气。行政行为和行政道德风尚的关系是互相作用、互为因果的关系。低效行政行为的普遍存在，既是不良行政道德风尚的一种表现，又是不良行政道德风尚影响的结果。不良的行政道德风尚将会助长、滋生更多的不良行政行为，更多的不良行政行为又会使行政道德风尚每况愈下，以至出现恶循环。而良好的行政道德风尚可以有效地遏制不良的行政行为，促进良好行政行为的发扬光大。所以，要改变我国行政效率不高的状况，还应该从改善行政道德风尚着眼。
道德风尚是人们的自觉的行为，不能靠强制性的手段推行。但是，党和人民政府以及社会各界可以通过各种方式、途径来提倡、鼓励和支持某种好风尚，批评反对和制止某种坏风尚。要营造一种高效的行政道德风尚，同样离不开社会各界的齐心协力。
1.组织、人事部门，要为形成追求高效的行政道德风尚提供内在的杠杆。一种风尚形成的速度和广度，取决于这种风尚和人们的利益的相关性，相关性高，速度就快，相关性广泛，风尚的覆盖面也就宽广。所以，要形成广泛的追求高效的行政道德风尚，关键要使人们从内在利益上认识到追求高效的必要性和重要性。这涉及到公务员制度的建设问题，关键是要从制度上为行政人员确立追求效率的行为取向和行政道德价值取向，引入追求效率的竞争机制，把“高效从政，一心为民”作为最根本的行政道德规范，将其贯穿到行政人员的考试录用与选贤任能、公务考绩与绩效评估、功绩晋升与降职、奖惩与激励等公务员制度中去，把追求效率和行政人员的切身利益联系起来，从而激发出自觉性、积极性。
2.宣传部门，要借用各种传播媒介，利用舆论的力量，为形成追求效率的行政道德风尚创造外在压力和氛围。首先，要大力宣传“效率观念”、“时间观念”。传统的“缓慢哲学”在社会心理层的冰结尚存，需要借助“效率观念”、“时间观念”、“竞争观念”等新观念的能量来继续融解和消减。我国改革开放初期对“时间就是金钱，效率就是生命”的宣传所产生的积极影响是很大的。目前仍须加大这方面的宣传势能。其次。要多报道、颂扬、推广高效率的行政行为和经验，曝光、鞭挞那种办事拖拉、给国家和人民造成严重损失的现象。这方面的作用是不可估量的，如《人民日报》对广东顺德的港商拟办一电风扇厂只用一年就产品出厂的报道（见该报1991年4月17日第五版），《文汇报》推出“意大利总理三赞上海办事效率高”的报载（见该报1991年9月19日第二版），《羊城晚报》有关“顺德机关一扫‘衙门气’”的报道（见该报1992年7月17日第一版）《光明日报》以“高效率引来金凤凰”为题赞扬汕头特区的办事效率高（该报1992年3月9日第一版），《机构与编制》1985年第五期介绍东莞市政府一条龙办公的高效率行政情况，还有多家报刊对辽宁省鞍山市政府办公厅实行“马上就办”制度的报载，等等，不仅在国内产生巨大的反响，在港、澳地区以至国外也都引起良好的回应。对由于低效率造成重大损失的披露，可以起到遏制不良风气的作用，新民谚“不怕上告，就怕见报”概括了它的威慑力。但目前有关这方面的舆论声势还不够大，仍有拓宽舆论场地、提高舆论层次的必要。尤其在舆论层次方面，见诸报端的大多以新闻报道的形式出现，新闻价值较突出，但由于缺少道义上的褒贬性评论，使舆论的价值没有充分发挥出来。“孔子做《春秋》，而乱臣贼子惧”。为什么惧？就惧那褒贬的份量。“一字之褒，宠逾华衮之赠；片言之贬，辱过市朝之挞”。要为提高行政效率创造良好的道德风尚，使人人视高效为美德，视低效为不善，宣传界有责任站在道德的高度上对行政现象进行褒贬性评论。
3.理论界，要为追求高效的行政道德风尚提供理性指导的理论基础。风尚一般以感性的形式出现，表现为观念、态度、愿望、情绪、习俗、风气等，但又积淀了许多理性的内容，凝结了一定的理论成果，并受理性所引导。一种良好的道德风尚的形式，离不开正确的理论指导。营造追求效率的行政道德风尚，也有赖于理论界的努力。一个国家的行政道德风尚是复杂的、多层次的，既包括旧行政道德的传统习俗和观念，又包括反映现实行政关系的行政道德关系，还孕育着新的代表社会发展方向的行政道德萌芽。因此，理论界的任务也是多层的，一是要总结现实的行政管理经验，把那些正确反映行政人员与人民群众的道德关系的行政道德规范、原则、方法加以系统化、理论化；二是要批判陈腐落后的行政道德观念（如：“忠君”观念），挖掘和弘扬传统行政道德体系中的合理内核，如以群体为导向的行政价值观、以功绩为取向的行政规范、强调精政廉明的行政风范、注重反求诸己的行政道德修养方法，等等，赋予新时代的意义；同时，要分析、吸收国外的行政道德体系中合理的、适合中国国情的成份；三是要把握社会的发展趋势，高瞻远瞩，及时发现代表世界发展潮流的新观念、新思想、新方法，以领风气之先。
以上只是从宏观角度择要言之。事实上，一种良好的道德风尚的形成、扩散，还有赖许多微观部门共同努力。但宏观部门的重视可以带动微观部门，这正是上述的目的所在。