城市绝对地租与土地产权制度创新，本文主要内容关键词为：地租论文,制度创新论文,产权论文,土地论文,城市论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
马克思指出：“无论地租有什么独特的形式，它的一切类型有一个共同点：地租的占有是土地所有权借以实现的经济形式”〔1〕。 改革开放以来，我国城市土地经济关系发生了新的变化，其中最重要和最根本的变化是土地所有权和土地使用权发生了分离。由于这种分离，就把土地所有权在经济上如何实现的问题尖锐地提了出来：社会主义城市是否还存在绝对地租？这种地租形式与现行城市土地使用是什么关系？如何科学地构建城市土地产权制度，以促进和规范土地和要素市场的发育？
社会主义市场经济条件下仍然存在城市绝对地租
关于社会主义条件下还存在城市级差地租，这一点理论界基本已达成共识。现在的问题是，除级差地租外，是否还有城市绝对地租的存在，这是至今为止学术界悬而未决的问题。随着我国经济体制改革的深入进行，土地资源的开发和利用，城市土地市场的启运和发展，越来越迫切地要求从理论上明确回答这一问题，以保证国家土地所有权在经济上的实现。任何试图回避的态度均是不可取的。
对城市绝对地租持否定观点的同志认为：社会主义城市只存在级差地租，绝对地租是土地私有制的产物，在社会主义社会中，由于消灭了土地私有制，所以也就不存在绝对地租范畴〔2〕。 持这种观点的主要依据是马克思曾经说过的一段话：“凡是土地私有制（事实上或法律上）不存在的地方，就不支付绝对地租”〔3〕。
根据马克思的地租理论，我认为，在社会主义初级阶段，不仅存在着产生城市绝对地租的原因，而且还存在着产生城市绝对地租的条件。换句话说，社会主义城市绝对地租的存在有其客观必然性。
就城市绝对地租产生的原因来看，马克思的地租理论虽然没有对城市绝对地租问题作专门论述，但他曾明确指出：一切非农业用地都要交纳绝对地租，“不论什么地方，都要为使用地皮（工厂建筑物、作坊所占的地皮）付地租”，“土地所有权的确当表现是绝对地租”。工业如此，城市其他产业也都如此〔4〕。由此可见，任何形式的地租， 都是以土地所有权存在为前提的。他还说：“土地所有权的前提是，一些人垄断一定量的土地，把它作为排斥其他一切人的、只服从自己个人意志的领域”〔5〕。地租是土地所有权在经济上的实现形式， 地租的性质，完全是由于土地所有权决定的。土地所有权的存在，是对投资的一个限制：租用土地就必须支付地租。因此可以说，土地所有权的垄断，是绝对地租产生的原因，正如马克思所说，“土地所有权本身在已经产生地租”〔6〕。众所周知，我国仍处于社会主义初级阶段， 虽然已消灭了土地私有制，但仍然存在着以公有制为主体的多种经济成分，土地仍是归社会的某一部分所有而不是真正归全社会所有，即农村土地归农民集体所有，城市土地资源实行国家所有。因此，仍然存在着土地所有权及其垄断。尤其在我国商品经济日益发展的今天，市场机制对土地资源配置作用日益明显。在这种情况下，实现城市土地的有偿使用，就意味着除了级差地租的因素外，必定还存在着社会主义城市绝对地租的因素。
除了土地所有权的垄断这一根本原因外，城市绝对地租的产生还必须具备一定的条件。土地所有权在经济上的表现形式，可以是地租，也可以是其它形式。要使土地所有权表现为绝对地租，必须以土地所有权与使用权相分离为条件。如果土地使用者使用自己的土地，就没有必要自己向自己交纳地租。土地所有权与使用权的分离有两种情况：一种是土地所有者在一定时期内把土地使用权无偿地借与或转让给他人，土地所有权在经济上无所体现，就不可能产生地租。1982年前我国实行的土地无偿使用制度就属于这种情况。另一种是，土地所有者在一定时期内把土地使用权有偿地出租给承租人，按照该土地的面积、区位及单价向承租人收取相应的费用。在这种情况下，土地所有权在经济上得以实现，就会产生地租。可见，土地租赁关系是产生地租的客观基础，地租则是土地租赁关系在经济上的实现。其次，商品经济的发展是土地所有权产生绝对地租的客观经济条件。马克思指出，“只有在商品生产的基础上，确切地说，只有在资本主义生产的基础上，地租才能作为货币地租发展起来，并且按照农业生产变为商品生产的程度来发展”〔7 〕。马克思这段话虽然讲的是资本主义生产方式下的地租问题，但如果撇开生产关系的特定内涵，其基本原理也适用于社会主义商品经济条件下的地租产生问题。因为马克思说过，“土地所有权取得允许实行资本主义经济方式的形式，是这个生产方式的特殊性质的产物。但人们尽可以把其他社会形式中土地所有者的收入也称为地租”〔8〕。
比照上述城市绝对地租产生的三项条件，我国显然都已具备。第一，在生产力尚不高度发达的我国社会主义初级阶段，仍然存在土地所有权及其垄断（城市土地国有和农村土地集体所有）。第二，我国土地所有权与使用权也是分离的。即使在全民所有制内部，土地所有权属于国家，但土地的实际使用者却是各个相对独立、拥有自身利益的企业法人实体。它们与国家的关系不再是行政隶属关系而是商品经济关系。在这种情况下，企业为取得土地使用权，自然必须向土地所有者交纳地租。第三，我国经济正处在由计划经济向市场经济转化过程中，虽然商品经济还没有得到充分发展，但随着改革的日益深化，市场经济体制的建立，必将大大推进我国经济商品化的进程。由此可见，从理论上说，我国城市绝对地租的存在是有充分根据的。这一点同样也为现实经济生活中的大量事例所明证。
据此，我认为，对城市绝对地租持否定观点的同志所依据的理由是站不住脚的。虽然马克思确实说过“凡是土地私有制（事实上或法律上）不存在的地方，就不支付绝对地租”〔9〕。但必须指出， 马克思讲这句话时，是以资本主义作为研究对象的，这里所说的私有制，是特指资本主义的土地所有制；这里所说的“土地私有制不存在”是指资本主义土地所有制不存在。我认为，马克思把地租界定为土地所有权在经济上的实现，这种所有权，既包括私有制，也包括公有制。实际上，马克思也认为，在从资本主义到共产主义的“过渡阶段”，土地所有权（公有权）还有保留的必要，因此，地租也有存在的必要性。恩格斯曾在《论住宅问题》一书中明确指出：“消灭土地私有制并不要求消灭地租，而是要求把地租——虽然是用改变过的形式——转交给社会。所以，由劳动人民实际占有一切劳动工具，无论如何都不排除承租和出租的保存”〔10〕。如果一个社会废除了土地所有权，所有地租都会随之消灭。而如果仅仅是废除了土地私有制，还存在着公有制的土地所有权，绝对地租就仍然存在。须知，“土地所有权本身已经产生地租”〔11〕。因此，如果说城市土地只有级差地租而不存在绝对地租，就意味着城市土地所有权的废除。这在理论上和逻辑上都是不能成立的。
绝对地租是城市征收土地有偿使用费的主要客观依据
自1954年以来，我国城市土地一直沿袭无偿、无限期、无流动的使用。这种状况在80年代初被打破。面对城市建设只投入无回收，欠账日多，难以为继的严峻现实，1982年经国务院批准，深圳、抚顺、广州等地率先开始了对已被占用土地的使用者按年计征土地使用费的改革探索，从而拉开了城市国有土地使用制度改革的序幕。
推行城市土地有偿使用，以便充分发挥城市土地的经济效益，这一点已成为人们的共识。但是，征收城市土地使用费的依据是什么？目前理论界仍未取得一致看法。一种有代表性的意见认为，征收土地使用费的依据有三：（1）城市级差地租；（2）城市土地投资的补偿；（3 ）城市土地投资的利息。这种意见显然将城市绝对地租排除在外。
对于上述观点，笔者难以苟同。我认为，以上三者是土地使用费的构成要素，但并非它的依据，不能把土地使用费的依据与土地使用费的构成混同起来。在现实中土地使用费的构成确实包含上述三个方面，但不能反过来用“构成”去说明“依据”。把土地使用费的构成看作是它的依据就模糊了征收土地使用费的本来含义。
（一）从城市级差地租来看。我们知道，农业级差地租形成的重要条件，就是对土地经营的垄断。但是，城市级差地租的形成与农业地租的区别在于，它不具有土地经营垄断的特性。这主要表现在：（1 ）城市对土地的利用不在于土地的自然肥力，而在于“它给劳动者提供立足之地，给他的过程提供活动场所”〔12〕。因此，城市工商业的经营活动，主要不是土地的经营，而是立足于土地之上的工商业的经营。所以从土地的自然属性来讲，它就失去了形成级差地租的条件；（2 ）虽然地理位置的差别，是城市级差地租形成的重要依据，但在人力的作用下，使城市建设和交通设施得以改善，对城市级差地租会发生一定的拉平作用；（3）城市工业品的生产经营活动， 在正常市场机制的条件下很少能形成独家垄断，而是会通过竞争，使超额利润最终趋于平均化。这是不同于农业地租的一个显著方面。由此可见，城市级差地租的形成，主要受社会因素的制约。随着城市发展日趋合理化，级差地租会有拉平的趋势，它不能说明为什么城市中任何一块土地都要有偿使用，因而也就不能作为城市土地有偿使用的依据。
（二）从土地投资的补偿来看。国家每年都对城市土地投入一定资金，用于城市基础设施的开发与建设，使土地价值得以增值。使用这种土地时，为补偿所有者的原投资而付出使用费是应该的。但不能据此认为，土地投资的补偿是土地使用费的依据。以城市工商企业用地为例，土地资金的融入，使该土地成为凝聚了人类劳动的生产资料。在生产过程中，土地与任何生产资料一样，只起转移价值的作用，而不能创造出新价值。因此，土地虽然参加了生产的全过程，但土地价值却只依损耗程度转移到产品中。这种转移价值，只构成产品的生产成本，通过产品的出售，以折旧基金的形式来补偿。所以，投资补偿实际是指土地的折旧基金。如果把这笔投资补偿归结为征收土地使用费的依据，在现实中就容易造成土地使用费的滥用，使土地价值的损耗得不到应有的补偿，该补偿的基金却用于其它土地的投资和开发。
（三）从土地投资的利息来看。应当承认把资金投在土地上同投在其它部门一样，它不仅要得到补偿，而且还应得相应利息，否则，这笔投资从经济上说是没有效益的。从这种意义上说，土地使用费应反映这种利息收入。但这种投资利息同样也不能作为征收土地使用费的依据。这是因为，一方面，投入土地资金的利息，不等于地租，马克思曾指出：“租金不仅包括真正地租，而且还可能包含投入土地的资本利息。在这种情况下，土地所有者不是以土地所有者的身份而是以资本家的身份获得这一部分租金”〔13〕。这就是说，这种投资的利息不是为使用土地而引起的，而是为使用投入土地的资金而产生的。另一方面，土地投资的利息是工商企业利润的一部分，其大小一般由银行利率确定。但城市用地单位，除工商企业经营用地外，还有非经营性的事业单位用地。对事业单位用地的投资，不产生利润，也就没有利息。如果用事业单位财政拨款的一部分以土地使用费的形式补偿投资的利息，这在理论上就混淆了生产性投资与非生产性投资的关系，起不到对这类单位合理用地的监督作用。
综合以上分析，无论是城市级差地租，还是土地投资补偿以及投资利息，都不能作为城市土地有偿使用的依据，它们可以构成土地使用费的组成部分，说明土地有偿使用费的程度，进而起到调节城市不同用地单位之间的利益关系。但却不能说明征收土地使用费的土地所有者与支付土地使用费的用地单位之间的利益关系。
既然城市土地使用费的构成不能等同或替代土地使用费的征收依据，那么，城市土地有偿使用的依据究竟何在？以笔者之见，城市绝对地租才是土地有偿使用的真正依据所在。
在本文的第一部分已经论证了，在社会主义初级阶段，由于一方面仍然存在着土地所有权的垄断，另一方面土地所有权与使用权仍然是分离的。这就决定了我国的城市土地，不管其地理位置如何，其投资与否，其所有权都必须在经济上得到实现，即对任何土地的使用都必须是有代价的，而不能是无偿的，用马克思的话来说，绝对地租“是为了使用土地本身而支付的代价……不管这种土地是处于自然状态，还是已被开垦”〔14〕。这种代价就是对土地所有权在经济上的承认，它的表现形式就是目前国家征收的“土地使用费”。
此外，虽然绝对地租与级差地租都是对城市土地无偿使用的一种限制，但它们在促使用地单位合理用地、节约用地过程中所起的作用不尽相同。绝对地租是对所有土地使用的限制，起着基础性或根本性的作用。而级差地租是对使用好地的一种限制，起的是追加性和辅助性的作用。只有前者才能从本质上说明城市土地必须有偿使用。虽然，“在正常条件下，绝对地租也只能是微小的”〔15〕，但问题的关键并在于量的多少，而在于绝对地租的意义，即对土地所有权在经济上的承认和对无偿使用土地资源的限制。离开了经济上的实现形式，土地所有权就失去了意义。因为法律上的所有“本身只是说明，土地所有者可以像每个商品所有者处理自己的商品一样去处理土地”〔16〕而不会为它的所有者带来任何经济利益，或者说，“不会为土地所有者创造任何地租”〔17〕。在我国的城市土地使用中，既然还存在土地所有权与使用权分离，如果不让土地所有权在经济上得以实现，即不承认或不征收绝对地租，从而不以绝对地租来衡量土地应否有偿使用，实际上就等于否认了我国事实上存在的对土地所有权的垄断，必将造成城市用地的平均主义现象，从而导致土地资源使用上的极大浪费，计划经济体制下土地无偿使用制度实践的深刻教训已一再验证了这个道理。
培育城市土地市场的关键在于土地产权制度的创新
按照马克思的绝对地租理论，在商品经济条件下，只要存在土地所有权的垄断，存在土地所有权与土地使用权的分离，就必然要产生绝对地租。换句话说，土地的使用者就必须因使用土地向土地所有者交纳土地使用费。正是基于对这一理论的正确认识，我国从80年代初开始了对城镇土地使用制度改革，将长期以来实行的城镇国有土地行政无偿划拨制度改变为有偿、有期限、能流动的市场配置制度。这一改革方向，对于有效利用土地资源，使土地资源配置结构合理化起到了积极促进作用，同时也为土地作为资产要素进入市场奠定了理论基础。
就实质而言，城镇土地使用制度的改革是在土地配置过程中引入市场机制，恢复地租、地价等经济范畴，并以此引导土地使用者的用地行为。换言之，是通过建立和培育土地市场来达到优化土地配置，促进经济发展这一改革目的。然而，土地市场的有效运行不仅取决于市场机制的引入（土地的有偿使用），还取决于其它各方面因素。其中，土地产权的明晰及土地产权制度的完善是土地市场生长发育和有效运动的关键所在。
土地产权制度是为人们因利用土地发生相互关系而设定的一系列行为规则，是对土地的产权界定、保护和运作等方面的制度规范。稳定有效的土地产权制度可以帮助市场主体对市场交易形成合理的预期，以达到土地的优化配置。如果说，土地使用制度改革主要是通过在土地配置过程中引入市场机制来达到优化配置的目标，那么，土地产权制度的建设就是这种市场机制是否能有效运转的关键。因此，加强土地产权制度建设是深化土地使用制度改革、培育规范高效土地市场的一项重要的也是首要的配套改革。
我国自经济体制改革以来，城镇土地产权制度正在发生深刻的制度变迁，其中最显著的特点之一就是将土地使用权作为一项独立的财产权从所有权中分离出来，从而使土地产权行政化制度向土地产权市场化制度转变，形成了一种存量土地行政划拨制与增量土地批租制并存的二元结构格局。这种产权制度安排较之改革前显然是一种进步，但就其适应现代土地市场发育的要求而言，又存在着深刻的制度缺陷。
一是城市国有土地产权主体缺乏明确的法人代表。我国宪法及土地管理法尽管规定了城市土地是国家所有，但是国有代表是谁，却无具体规定。1986年为加强城乡土地统一管理，成立了国家土地管理局，但却没有明确指定它为国有土地的所有权代表。这种所有权主体的模糊，造成了城市土地的无主状况。许多政府部门都从各自管理的需要以及部门利益出发，对自己能够控制的土地，及土地上的某些权利进行直接与间接的管理，导致在国有土地产权方面事实上的政府部门所有或地方政府所有。
二是中央与地方在土地财产权关系上缺乏明确的划分和界定。我国宪法规定，城市土地归国家所有，但由于国有土地分布在各大中小城市，其实际的利用、建设、管理等均由地方政府负责，这就使中央与地方在土地资产上的事权、财权方面产生矛盾，演化出上下级政府之间的权利之争或讨价还价，人为加大了交易成本，而地方政府对国有土地的实际控制则形成了事实上的地方政府所有，使中央政府的土地所有权利益受到削弱。
三是土地所有权与土地使用权之间缺乏明确的产权界定。按照我国现行的社会经济体制，国家既是土地所有者，又是社会的管理者，具有双重身份。作为土地所有者，追求利益最大化，在土地使用制度改革中，希望开放土地交易市场，保障土地所有权在经济上的实现；但作为社会管理者或市场调控者，应超脱于市场，界定和保护产权，平衡各方利益，促使地产市场发育，提高土地配置效率。当两种身份合二为一时，一定程度上的矛盾便产生了：从土地所有者的利益角度安排土地收益分配制度，以社会管理者的身份推行土地收益分配制度。这样，由于其它利益主体（土地使用者）不能与政府平起平坐，因而失去了与土地所有者讨价还价的谈判能力，只能被动地接受一项可能不利于他的制度安排。于是，在利益机制的驱动下，土地市场主体（土地所用者）便转而避开政府（土地所有者），进行相互间的地下“隐形”交易，从而阻碍了城市土地市场的正常发育。
从本质上看，国有土地的行政划拨制与土地批租制并存为特征的城市土地产权制度，是阻碍我国目前土地市场发育的主要因素。因此，必须通过一系列的土地产权制度的改革和创新，为土地市场的健康发展创造条件。
（一）明确国有土地所有权主体的法人代表。要建立新的国有土地产权制度，首先必须明确国有土地所有权的法人代表。在现实经济生活中，在自身利益的驱动下，许多政府部门都宣称自己有权成为国有土地所有权代表。为此，我认为，要成为国有土地产权代表必须具备以下标准：（1）它必须能对城市土地进行系统有效的管理， 包括土地产权登记，资产评估，以及组织现有土地使用权的出让、转让、收回与重新处置；（2）它必须能够根据国家宏观经济需要， 制定出全面的土地利用和供给计划，并组织对计划的实施和监督；（3）它必须是跨部门、 跨行业的综合部门，以便在配置土地资源过程中，不至因部门和行业的利益，进行不合理的分配。根据以上标准，只有国家土地管理局能够承担国有土地所有权法人代表的重任。这样，随着城市土地产权主体代表的明确，就可以有效地界定中央政府与地方政府之间的土地财产关系；形成规范化的土地所有权主体与土地使用权主体之间的产权关系；促进规范化的土地产权流动和土地产权制度建设；刺激土地投资特别是城市基础设施的投资。
（二）明确界定土地使用权，建立完善的土地使用权制度。在市场经济条件下，土地使用权可以从土地所有权中割取出来，独立存在，并在对土地实际使用的同时，拥有相应的土地占有权、收益权、处分权等。从我国土地产权制度改革的方向来看，土地使用权主要有两种类型：一种是划拨土地的使用权，一种批租土地的使用权。这两种土地使用权的共同点是：它们都对所有权的占有、使用权能全部割取，土地所有权不能保有这两项权能。土地使用者在具体实行其独享的占有、使用权利时，社会任何单位或个人都无权干预。但是，这两种土地使用权在割取土地所有权的处分权上却完全不同。批租土地使用权有多项处分权，可以进入市场交易，具有可让渡性，而划拨土地使用权则无处分权，不允许进入市场交易，不具有可让渡性，除非转化为批租土地使用权，否则将直接侵犯土地所有权人的利益。除了以上两种土地使用权的界定外，还必须对短期租赁土地的使用权（年租制和零租制）作出适当界定。我认为，短期租赁土地的使用权，产权完整程度介于划拨土地使用权与批租土地使用权之间，它可以拥有一定的处分权，即在约定的土地租赁期内，可以有限制的转让、出租、入股、抵押，但以保证土地所有者的地租不受损失为前提。
（三）启动和推进划拨土地使用权的市场化。随着我国城镇土地使用制度改革的进一步深入，如何解决现行土地使用中的“双轨制”问题，建立和发展统一的城市土地市场摆上了改革的议事日程。据有关资料测算，目前，我国城镇实行土地有偿使用的范围仅占建设用地的15%，而且局限于增量土地使用的范围。也就是说，占城镇土地使用量大部分的存量土地使用中，仍然实行以划拨方式无偿取得土地使用权。因此，要从根本上解决土地使用的“双轨制”问题，建立统一的城市土地市场，必须从划拨土地使用权的市场化转让入手。
针对目前城市土地作用中的双轨并存和事实上大量存在的“土地隐形市场”的客观现实，我认为，应该从实际出发，允许划拨土地使用权进入市场，进行产权交易，取得的转让收入在国家（土地所有者）与转让者（划拨土地使用者）之间按一定的比例进行分配。这种改革思路对于土地市场的启动，土地资源配置的优化，国有土地所有权在经济上的实现，直至解决“双轨制”的矛盾，都将取得明显效应：（1 ）有利于土地市场的全面启动。允许划拨土地使用权进入市场，意味着大量闲置的存量土地都能成为交易对象，大大增加了土地二级市场的交易量，而且通过转让收益的分成，又可促进存量土地一级市场（出让市场）的发展。（2）有利于优化城市土地资源配置。 允许划拨土地使用权直接进入转让市场，可以盘活存量土地，不同用途的土地也能相互转换，从而有利于改善土地的利用结构，实现土地资源的优化配置。（3 ）有利于国有土地所有权在经济上的实现。实现划拨土地使用权市场化转让，国家可以通过转让收入的比例分成，收回全部或部分被长期拖欠的存量土地使用费（出让租金），使国有土地所有权在经济上得到一定程度的实现。在以上各方面效应的综合作用下，不仅城市增量土地以批租形式进入了市场，而且存量土地即划拨土地使用权也实行了市场化经营，从而使我国城市土地使用上的“双轨制”问题得以最终解决。
注释：
〔1〕〔5〕〔6〕〔7〕〔8〕〔11〕〔13〕〔14〕〔15〕〔16 〕〔17〕《马克思恩格斯全集》第25卷第714、695、851、718、998、851、698、698、869、696、853页。
〔 2 〕商映轸：《论城市土地的有偿使用》， 《中国社会科学》1987年第3期。
〔3〕〔9〕《马克思恩格斯〈资本论〉书信集》第166页。
〔4〕〔12〕《马克思恩格斯全集》第23卷第205页。
〔10〕《马克思恩格斯选集》第2卷第545页。
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