论人才政策的科学制定与有效落实*
刘选会1，2，张 弘 1
（1.西安工业大学经济管理学院，陕西 西安 710021；2.陕西创新人才发展研究院，陕西 西安 710061）
摘 要 ：为了解决各地政府的人才政策制定与实施过程中存在的问题，在政策分析理论的基础上，本文构建了系统全面的人才政策评价分析指标体系，从人才政策制定、执行、效果监督3个不同阶段对人才政策进行了全面的分析评价。结合调研的实际情况，为了保证人才政策的科学制定与有效落实，笔者建议：重视和坚持党管人才的基本原则，切实加强组织部门牵头抓总职能；制定人才工作条例，建立现代化法制化的人才法规体系，将人才培养、引进、流动、评价、激励、服务、保障等工作法制化，促进人才工作规范化发展；建立人才工作的科学管理体系，根据有关评价指标体系对每个阶段进行科学管理；构建人才工作信息化管理平台，提升人才工作质量与效率；积极发挥外部智库的力量，提高人才工作的水平与体制机制创新能力。
关键词 ：人才政策；人才政策分析；人才发展规划
1 当前人才政策制定与执行过程中存在的问题
2010年，随着 《国家中长期人才发展规划纲要（2010—2020年）》的颁布，各地区和相关部门都相继制定了相关的人才发展规划和具体的人才政策。然而，在对陕西省各地人才发展规划评估的过程中，笔者所在课题组通过问卷和实地调研访谈，发现人才政策制定和实施过程中存在很多问题，主要表现为以下方面：一是人才政策力度不够，支持力量有限；二是人才政策不够细致，可操作性不强；三是人才政策碎片化，全面性系统性不够，衔接不畅；四是有关部门不够重视，政策执行力度不足，缺乏有效监督，实施落实不够到位等。在新一轮人才争夺战背景下，全国各地都出台了相关的人才政策，例如西安市的人才新政，其中相关举措是否科学合理以及后续问题如何处理等都已经引起了社会各界的关注，其中不乏批评的声音。这些问题都涉及到人才政策的制定与执行问题。因此，如何确保人才政策的科学制定与有效落实是一个紧迫而又现实的研究课题。
2 政策分析理论
政策分析理论是科学评价人才政策的基础。政策分析理论包括政策有效性分析、政策可行性分析、政策价值分析等方面的内容。
1）政策有效性分析。它是评价政策好坏和是否可行的主要理论依据。
2）政策可行性分析。有学者提出应该从6个方面来论证政策的可行性，其中包括：政治可行性、经济可行性、法律可行性、技术可行性、社会可行性和行政可行性[1]。除此之外，还包括科学的政策制定程序，即问题确认、根源分析、方案制定、可行性论证、严密政策执行、政策系统评价以及总结反馈等环节。
总而言之，早期的习惯培养就像一粒种子，绝不能等到要收获的季节才匆匆忙忙想到播种，而是要赶在生命的春天里就有意识、有计划地培土、撒种，并坚持不断地施肥、灌溉，才能使它及早地生根发芽，茁壮成长，并在人生成功之路上结出累累硕果。
洋芋，生物学名马铃薯，茄科多年生草本植物，块茎可供食用，是全球第四大粮食作物，仅次于小麦、稻谷和玉米。洋芋的块茎既是粮食又是蔬菜，更是一种良药，它可以和中养胃、健脾利湿、宽肠通便、美容养颜。医学家认为，每天吃一个洋芋，能大大降低中风的危险。
总体而言，学术界在政策分析与评价方面有以下4种主要观点：第一种，公共政策评价是针对政策方案的评价，即前评价，主要研究政策制定的科学性、公正性等问题；第二种，公共政策评价是针对政策环节的评价，即阶段性评价：第三种，公共政策评价是对政策全过程的评价，即过程评价；第四种，公共政策评价是针对政策实际效果的评价，即后评价或效果评价[3]。
政策分析理论从宏观角度和方法角度为分析人才政策提供了参考，是判断人才政策制定与执行好坏的最直接理论依据。纵观当前的理论研究进展文献可知，如何科学而全面地分析人才政策还有待进一步完善。
各级党委和政府组织要坚持党管人才的基本原则，党委领导要切实担负起人才工作牵头抓总的责任，抓好地区中长期人才发展规划的实施，进一步落实人才优先发展要求，把人才发展列为各类资源开发之首，加强各级党委对人才工作的统一领导，完善党管人才领导体制和工作机制，不断强化人才工作目标责任制，加大人才重点工作考核力度，不断增强 “一把手抓第一资源”的责任意识，充分发挥市委人才工作领导小组职能，着力解决人才工作中的全局性、关键性问题。为此，应该制定切实可行的人才政策与人才工程考核监督机制，定期开展人才工作会议，加强对人才工作的过程监督，建立有效的沟通反馈机制，及时解决实施过程中出现的问题；同时，加强人才工作者的理论学习，提高人才工作者的理论水平和管理水平，培养能够有效识人、用人的 “伯乐”。
3）政策价值分析。人才政策价值标准和行为标准也是评价人才引进与激励政策时需要考虑的问题。人才政策价值标准要求人们思考政策的意义和目标，并研究政策执行手段是否可以接受，是否符合人的全面发展理念，是否遵循了市场在资源配置中的基本规律等；人才政策行为标准要求人们思考政策实施过程与效果等是否可以实证测量与分析等问题[2]。
3 构建人才政策评价分析指标体系
2）对人才政策的财政可行性、技术可行性和行政可行性考虑不足。在财政可行性方面，一方面主要依靠国家财政投入，企业与其他用人主体的主动性没有充分调动和发挥出来，另一方面重视人才引进投入而忽视人才的保值和再教育投入，多数的人才政策对于人才的保值与再教育缺乏明确的财政投入保障；在技术可行性方面，目前还缺乏统一而有效的技术平台，人才统计、人才评价、人才工作管理以及人才服务的信息化水平还比较低；在行政可行性方面，对于人才政策的执行、监督和反馈问责还缺乏明确的制度性规范，导致对人才政策执行情况缺乏有效管控措施。
1）在人才政策制定过程中，政策科学性欠缺。很多人才政策预研不足，政策制定过程中的决策公开不足，人才代表与用人单位代表参与较少。
表1 人才政策评价分析指标体系
根据人才政策分析指标体系，笔者发现很多地市政府在人才政策制定、执行和效果反馈3个阶段都存在不同的问题。
在上述文献研究的基础上，为了更加全面地反映人才政策的科学性和有效性，解决各地地方政府和相关部门在政策制定与执行过程中存在的问题，增强人才政策评价的可操作性，笔者所在课题组构建了过程性评价和结果性评价相结合的人才政策评价指标体系，包括政策前评价、政策中期评价 （或称为政策执行过程评价）以及政策效果评价3个部分。其中，政策前评价是对政策制定过程的评价，主要从政策制定程序方面来评估人才政策的科学性，其中包括政策预研、公开决策听证、政策制定程序公正等内容；政策中期评价主要是对政策执行过程进行监督和评价，包括行政可行性、财政可行性与技术可行性，其中财政可行性涉及到人才引进的经费保障以及后期激励中的生活、发展和保障等问题[4]；政策效果评价主要是从人才政策的执行效果来评价人才政策的有效性问题，需要考察的方面包括用户满意度、人才规模、人才结构和人才效能等。根据以上思路，笔者所在课题组构建了8个一级指标和26个二级指标的人才政策评价分析指标体系 （见表1）。在实践中，可以根据相关指标体系制定具体的三级指标，通过问卷或者专家评议的方式对具体的人才政策进行定性或者定量分析，用科学的方法对人才政策进行评价。
人才政策的科学制定与有效落实是一个系统工程，需要发挥各部门的合力，在政策制定前、执行过程中和落实后的效果评估等方面持续发力。结合我国人才工作的特点和现状，笔者建议从以下4个方面入手。
3）对人才政策的效果评价缺乏科学有效的办法。很少有单位通过用户满意度调查以及人才规模分析、人才结构分析、人才效能分析等方法对人才政策执行效果进行持续跟踪分析与反馈改进。
4 科学制定与有效落实人才政策的对策建议
乳腺病变近年来发病率逐年上升，包括各种乳腺良性病变及恶性病变，诸如乳腺增生、乳腺囊肿、纤维腺瘤、乳腺癌等等[1]。本研究针对乳房病变患者实施乳腺MR动态增强扫描与扩散加权成像联合检查，对其准确性予以判断。
4.1 加强组织部门牵头抓总职能
如表11，单一样本T检验的统计结果显示，在99%的置信区间内，被受访者评价为“非常愉悦”的建筑高度变化范围在0.65～0.68之间，即为其最优值域。同理，建筑平均转折点数的最优值域为2.74～2.82，天际线层次比例的最优值域为0.42～0.49。
4.2 制定人才工作条例
人才工作法制化是确保人才战略实施与实效的有力保障。笔者建议在组织部门的领导下，强化各个用人主体的职能与责任意识，通过法律条例将人才工作制度化，将人才优先发展战略制度化，置于地区经济社会发展的优先位置。通过法制的形式确定人才优先发展的重要性，为人才发展提供资金保障和组织实施保障，以此来确保各级组织和用人单位高度重视人才工作，执行人才工作监督反馈机制、绩效考核机制，强化人才工作的奖惩机制，切实执行好党管人才的基本原则。因此，建议研究出台地区人才工作条例，建立现代化法制化的人才管理制度，将人才培养、引进、流动、评价、激励、服务保障等工作法制化，促进人才工作规范化发展和人才发展规划实施。
4.3 建立人才工作的科学管理体系
人才工作的科学管理体系是人才工作有效开展的基础，可以按照人才政策评价分析指标体系对人才工作的每一个阶段实施科学管理。首先，在人才政策制定的初始阶段，加强调研与政策预研，按照科学的政策制定程序，制定科学可行的人才战略规划与具体的人才政策，按照财政可行性、技术可行性、行政可行性，对每一项人才政策的财政基础、技术基础以及具体的行政执行路径进行明确规划，解决部分人才政策无法落实的问题；其次，在人才政策的执行过程中，加强监督与管理沟通，建立及时的反馈机制，改变以前的结果管理为过程管理；最后，对于人才工作的效果，运用人才政策分析评价指标体系中的相关指标进行评价，发现问题并及时改进。通过这些措施，构建人才工作全过程科学管理体系，解决人才政策碎片化、全面系统性不足、协同性不强等问题。
运用现代信息技术构建人才工作信息化管理平台，这是提高人才管理科学性与工作质量的重要保障与技术基础。在现阶段，应该以人才信息库建设为基础，真正摸清整个地区人才的基本状况，构建动态监测系统，将人才供给与人才需求搞清楚，为人才规划、人才政策制定、重大人才工程等工作提供科学便捷的管理和决策基础与平台；同时将人才服务、职称评审、人才资源共享、人才交流联系等功能信息化，着力解决人才服务手段落后、服务内容单一、职称评审缺乏科学透明与公正、人才信息闭塞、人才集聚效应不明显、重大人才工程缺乏及时监控和人才投入产出缺乏科学管理等问题。
1.2.1 抗病酶活性测定。2015年在公主岭南崴子进行。7月9日田间喷施公主岭霉素水浸提液。施药前取样并每隔3 d取样1次，连续取样10次，样品于-80 ℃保存备用。苯丙氨酸解氨酶(PAL)活性采用苯丙氨酸紫外吸收法[4]测定；超氧化物歧化酶(SOD)活性采用氮蓝四唑自氧化法[5]测定；β-1，3-葡聚糖酶(GLU)活性采用还原糖测定法[6]测定。分别以春雷霉素和清水作为阳性和阴性对照，设3次重复。
4.4 积极发挥外部智库的力量
笔者在调研中发现，组织部门的人才工作力量薄弱，陕西省各个地市组织部和县区组织部人才办的工作人员平均数量仅为2人，他们的理论水平与时间精力相对有限，无法解决人才工作中遇到的大量细致而繁琐的难题。笔者所在课题组认为，可以发挥陕西省作为教育大省的优势，依托西安市高校和科研院所的有关力量，成立西安市人才发展研究智库或委托组建第三方机构，以政府购买服务的形式，加强人才战略规划与人才工作理论研究，对人才规划、人才体制机制创新、重大人才工程以及人才工作中出现的各种问题进行研究分析，提高人才工作的水平与人才工作体制机制创新的能力。
参考文献 ：
[1] 伯顿K,沙维奇D.政策分析和规划的初步方法[M].北京:华夏出版社,2001.
[2]陈振明.公共政策学——政策分析的理论、方法和技术[M].北京:中国人民大学出版社,2004:288.
[3] 谢明.政策分析概论[M].北京:中国人民大学出版社,2004:324.
[4] 吴桐.地方政府高端人才引进政策的绩效评价研究[D].南京:东南大学,2016.
Discussions on Scientific Formulation and Effective Implementation of Talent Policy
LIU Xuan-hui1，2，ZHANG Hong1
（1.School of Economics and Management,Xi'an Technological University,Xi'an 710021 China;2.Shaanxi Innovative Talents Development Research Institute,Xi'an 710061 China）
Abstract ：In order to solve the problems existing in the formulation and implementation of talent policy of local government,based on the theory of policy analysis,this paper constructs a systematic and comprehensive talent policy evaluation and analysis index system,and makes a comprehensive analysis and evaluation of talent policy from three different stages of talent policy formulation,implementation and effect supervision.In order to ensure the scientific formulation and effective implementation of the talent policy,the author suggests:adhering to the basic principle of the Party's management of talents,strengthening the leading role of the organizational departments;formulating regulations on the work of talents,establishing a modern and legalized system of talent laws and regulations to promote the standardized development of talent work;establishing a scientific management system for talent work,and scientifically manage each stage according to the relevant evaluation index system;building an information management platform for talent work to improve the quality and efficiency of talent work;exerting the power of external think tanks to improve the level of talent work and the innovation ability of system and mechanism.
Key words ：talent policy;talent policy analysis;talent development planning
中图分类号 ：C96；F243；F249.23
文献标志码： A
DOI： 10.3969/j.issn.1674－9146.2019.01.009
文章编号 ：1674－9146（2019）01－009－04
[基金项目 ]2018年度陕西省社科界重大理论与现实问题研究项目（2018Z057）；陕西省科技厅软科学一般项目（2018KRM157）；陕西省高水平创新人才团队吸引与扶持政策研究项目
收稿日期 ：2018－11－07；
修回日期： 2018－12－07
作者简介 ：刘选会（1975-），男，陕西西安人，博士，副教授，研究员，主要从事绩效管理、人才发展研究，E-mail：56252282@qq.com。
通信作者 ：张 弘（1974-），男，陕西西安人，博士，教授，院长，主要从事人才管理研究，E-mail：zhht77@163.com。
（责任编辑邸开宇 ）
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