长三角一体化的矛盾根源与政府职能思考，本文主要内容关键词为：根源论文,政府职能论文,矛盾论文,一体化论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
[中图分类号]F207[文献标识码]A[文章编号]1003-3890(2006)04-0010-04
长三角是中国人口密度最大、城镇分布密度最高、经济发展最具活力的地区之一。但20多年来，一体化的进程仍然较为缓慢，存在着长期得不到解决的“顽症”，在新形势下还出现了新的矛盾与困惑，在此，笔者将分析造成这些问题的关键和深层次原因，并提出现实的解决路径。
一、长三角一体化的现实矛盾与根源
所谓区域经济一体化，是指在区域内制度一体化、市场一体化和竞争规则一体化基础上，区域经济各个组成部分之间通过资源流动和分工协作，所形成的经济联系越来越紧密的一种状态和过程。在这里，区域内资源流动包括商品、资本、技术、劳动和企业等的自由流动，区域经济一体化进程也就是由区域内要素自由流动所推动的区域内经济联系和分工协作关系的紧密化过程。如果我们用常用的六个指标，即市场、产业、交通、信息、制度和生态等来衡量长三角一体化的现状，长三角一体化发展的水平依次是：交通、信息、生态，而最为关键的指标——市场一体化、产业一体化和制度一体化的发展最为落后，发展的阻力也最大。
1.区域规划各自为政，产业同构、重复建设现象依然突出。长三角地区16个市属二省一市政府管辖，在各自的区域规划中都以“国内先进”、“国际接轨”为目标，自定目标、自成体系，缺乏统一的视角和引导，彼此之间不能“兼容”。区域规划的各自为战，直接导致产业的严重同构。从长三角城市群的布局来看，江浙的主要城市都围绕在上海周围，既支撑着上海大都市圈的形成，也与上海存在着客观上的同构竞争。这一竞争在产业发展方面尤为突出。尽管上海整体上仍居领先地位，但这种领先的优势明显缩小。目前上海除了在金融、汽车和成套设备制造、航空航天等领域拥有一定的领先优势外，其他产业领域与苏州、无锡、杭州等城市基本处于同级水平。长三角城市在产业分工中并未形成梯度层次，同质竞争现象愈演愈烈。制造业结构雷同已成为长三角一体化的最大难点和障碍。从主导产业选择来看，各地争相把电子、汽车、机械、化工、医药等产业作为未来发展的主导产业。在长三角16个城市中，选择汽车为主导产业的有11个城市；选择石化的有8个城市；选择通信产业的有12个城市。从工业行业完成产值情况看，排在前10位的主要工业大类，上海与江苏的同构率达90％，上海与浙江的同构率也达70％。产业结构趋同演变成吸收外资上的争夺，而引资大战反过来又使同构现象在更高的产业层次上重演，直接导致长三角城市间的竞争内耗过大，造成各种资源和优势的浪费。
2.制度、市场的地方分割。长三角内部各地方政策法规不统一、市场机制不灵活。各地方的政策法规，都立足于本地的利益，较少考虑与周边地区的共同利益，如供需信息提供、主体准入条件、服务范围对象等诸多方面仅能为本地区服务，跨地区功能弱；一些地方仍存在地方税费和资金、人才、技术流动限制等现象。地方分割严重阻碍了资源的自由流通和经济合作，并干扰和制约了区内企业之间的市场运作，形成了所谓的“条条经济”和“块块经济”。如在江苏免检的产品到了外省市还要再检，甚至在同一省内，这个城市的免检商品进入其他城市还要再从上到下“跑一趟”。这实在让许多企业吃不消，时间成本、入市成本太大了。类似的例子还有旅游市场的分割，旅行社不能异地设分支机构，增大了市场上的交易成本；对外地投资企业的双重课税政策，严重影响了优势企业的跨地区迁移或兼并重组；银行、保险、职称评定等存在“地区歧视”，使资金、人力等资源难以合理流动和有效配置等。
3.政府主导下的“招商引资”大战硝烟四起。以招商引资为例，2003年沪、苏、浙三地举行的联合招商引资活动，最终演变成区内各城市竞相压价，相互攀比优惠政策，以拼地价、拼税收等来争夺外资的恶性竞争。如在土地转让上，通过财政补贴，以大大低于成本的价格向外商提供土地。区内多数地方实际成本一般每亩约15万元，而实际出让价格苏州为每亩20万元左右，昆山为15万元左右，嘉兴为7万元左右，而吴江、宁波、杭州则将地价压到每亩5万元左右，无锡甚至降到每亩2万元～3万元。有的地方则甚至提出免收转让费，用“跳楼价”争夺外资。
另外，长三角区域联盟并没有形成一个区域化的物流网络，如运输方面，城市之间缺乏有效的车辆调度和装卸，造成社会资本浪费；太湖流域的水资源管理、保护和水污染治理仍然缺乏有效的机制和模式；城市建设缺少“个性”、轨道交通规划脱节等等。
以上这些相互交织的问题和矛盾无疑是长三角一体化进程中的严重阻碍。而我们不难发现，这些问题的主要症结和根源在于政府角色的错位与失范。
二、政府传统角色在长三角一体化进程中的不适应的原因
当前关于长三角一体化有两种思路。一是通过政府的“看得见的手”来参与一体化的规划与合作，强调政府的主导作用。另一种思路就是通过市场竞争和区域经济的“一体化”改变以政府为主导的观念，限制政府的职能，强调依靠市场的力量，实现区域资源的自动选择和配置。
笔者认为，在当前的行政体制构架之下，如果希望政府之间实现合作实现真正意义上的“一体化”，存在着逻辑上的矛盾。在现行的行政组织结构、税收结构和政府官员的考核方式下，必然导致地方政府在行政区划边界内追求垄断利益最大化，或行政区划边界内垄断成本最小化，因此地方政府一方面会防止本区划内经济利益的溢出，另一方面将会进行制度安排，最终由其他主体承担区域内发展成本，这必然会引起区域之间的盲目竞争，导致市场竞争的行政扭曲及较高的资源配置成本。
1.从行政体制的构架上来讲，中国的行政组织主要是纵向的结构。下级对上级负责，同级之间相互竞争。横向交流上既不方便，也缺乏合作的动力。另外，地方政府是地方各级国家权力机关的执行机关，被赋予对所辖地方进行行政、经济等方面的管理职能，被认为是地方利益的代表。在现阶段，政府在经济生活中扮演着主导的角色，必然具有维护和扩展本地区利益的目标，加上中国经济发展的不平衡性，更强化了地方争取自己具体利益的动机。
2.“行政区经济”和“政绩经济”也是造成狭隘地区利益要求的重要原因。地方政府往往通过建立于行政区划之上的各种政治、经济的政策壁垒以谋取本地利益的最大化(一堵“看得见的墙”)，这种地方经济与行政区划紧密叠合的现象，刘君德教授称之为“行政区经济”，指出它是中国经济社会转型时期的一种过渡型经济形态。“政绩经济”的产生则是因为现行的对地方政府首长的政绩考核体系主要是以GDP、财政收入多少为标准进行简单的量化和比较。这种方式易诱导政府片面追求GDP和财政收入，而进一步简单地理解为上项目、上企业。于是，地方政府在一方面超越政府投资的职责范围，为争取政绩，搞形象工程，搞短平快项目，很难稳定心思从长远角度进行地区规划——长期项目的短期效应不好，政治成绩就没有了，这在客观上减弱了地方官员进行长远规划的动力。
3.分权与财政分灶吃饭，使地方政府成为市场主体的制度准备进一步完善。1994年的财税改革，即财政分灶吃饭的改革，使地方政府拥有更多的权力和责任，这种本质上属于承包制的改革使地方政府要提高自己的地位和谈判力度就必须把经济搞上去，而以短期行为为基本特征的承包制的种种弊端也在后来日益显现。于是，地方政府成为市场主体就有了相对充分的制度安排。
在长三角，政府的市场功能非常强大，但政府进入到不熟悉的市场经济活动领域，存在着信息不对称，政府决策具有局限性；另外，如果过分强调政府在市场资源配置中的作用，可能会助长政府的寻租行为。寻租行为不仅使生产经营提高经济效率的动力消失，而且还极易导致整个经济资源大量的耗费于寻租活动，通过贿赂和宗派活动增大经济中的交易费用，对一体化进程产生负面影响。而且，政府干预易引发政府规模的膨胀，进一步导致政府某些干预行为的低效率。所有这些，都说明长三角一体化不能单纯地祈求于政府的主导与合作。政府必须实行行政体制改革，重新定位其职能功能，才能消除这些矛盾。
三、长三角地方政府职能功能的新定位与现实路径思考
(一)地方政府职能功能的新定位
1.转变发展理念。各级地方政府要以“五个统筹”的科学发展观为指导，从追求地方的近期利益的价值观转变为追求长远利益和可持续发展的价值观；倡导建立在竞争中合作、合作式对外的竞争观，在合作中赢得比较优势，获得更大的发展领域；将“强政府、行政式推动”转换为“以市场为主导，政府辅助”的发展模式，在区域经济政策、发展环境和公共产品(设施)上提供更多更好的服务；在区域空间规划、区域整体功能、重大基础设施和政策法规等方面发挥中央政府和区域合作组织的宏观调控或协调作用。
2.增强导向调控功能，引领地方特色化发展。地方政府，应更多地搭建和扩大跨地区行政协调工作平台、经济社会活动平台以及信息交流平台，加强区域和跨地区发展思路、重大政策的交流研讨，建立跨地区重大事务协商制度，消除信息交流障碍和各种行政壁垒；应按照区域一体化、功能合理分布和各地区特色个性化要求，确定本地区发展方向，构建区域发展自律机制，以形成地方特色专长和比较优势作为战略重点，引领市场主体利用区位优势、比较优势，促进其向着专业化、特色化、个性化方向发展，由追求近期经济发展转向实现可持续发展，在区域提升发展中实现协调发展。
3.加强法规制度建设，构建共同利益机制。在市场经济体制下，法律制度和共同利益机制是实现区域协调一体化发展的保障。因此，应加强区域经济、跨地区发展的法规政策制定，从政策的协调性、一致性入手，促进区域法规政策的一体化进程；应完善市场体系，从制定市场规则、消除行政壁垒入手，促进跨地区经济要素自由流动、经济组织合作互动发展。各地方政府，都应站在长远目标、整体利益的角度制定地方政策，促进地方政策的差别和封闭走向统一和开放，实现区域无障碍流动，应从专项经济活动的跨地区互动入手，通过财税、金融等经济类，人才及薪酬、环境保护等社会类以及科教文卫等三方面政策的调整，促进区域经济一体化发展。应构建区域共同利益机制，积极鼓励利用各自的比较优势，加强经济技术合作，实现跨地区互补互动式发展。通过法规制度建设，构建共同利益机制，促进区域经济社会的协调发展。
4.加快基础设施建设，提供区域性公共产品及服务。应加大信息设施、交通网络设施为重点区域性公共产品(设施)的建设力度，增强跨地区快速通道和信息网络通行能力，为各类组织和人财物跨区域间活动提供条件；应着力促进金融、能源、环保等区域性公共产品的加快发展，增强供给能力，提高跨区功能，为跨地区各类社会组织及个人提供公共服务；应着力促进人力资源、科研开发、医疗卫生等社会公共服务领域的发展，为各类社会组织提供跨地区合作机会和便利，提供优质价廉、低成本高效益，为人口、资源、环境协调发展提供条件，满足经济社会需求多样化要求。
通过转变政府理念，改革行政体制，增强导向调控功能，引领发展定位，构建共同利益机制和提供区域性公共服务，促进长三角区域经济一体化进程，实现区域经济社会协调可持续发展。
(二)现实路径与思考
1.改革对政府政绩的考核方式。现行的考核方式以GDP和财政收入为主，由于地方政府官员的任期为3年～5年，在现有资源的约束下，要实现既定目标，“合理的路径”便是搞形象工程，搞短平快项目。而地方政府间长期合作的好处往往要较长时间才能显现出来。因此，在目前的政绩考核方式下，要想使地方官员“放下包袱”，搞合作、联动，实现双方的长远利益，很难具有现实意义。笔者建议，在考核地方政府的政绩时，不仅考核其本地的经济增长和社会发展，还要考核对其他地区发展的贡献度。
2.打造“小政府、大市场”的一体化经济模式，实现从“权力政府”到“责任政府”，从“行政区经济”到“区域经济”的转变。对微观经济主体及其活动，采取“引导配合而不直接干预”的做法。转变政府职能，将具体行政推动转变为引导式的日常服务和依法监管，实现区域合作从政府主导型向民间主导型转变。无论是上海“服务高地”的营造和“大民政”服务，还是苏南的理性执政，抑或浙江的“无为而治”，都是“责任政府”的重要体现。
3.以具体动作推动实际联合，逐步形成企业、中介组织、政府多层面的协调机制，最终实现长三角地区各级政府行为和政策的协同。从长三角来看，可以按照先易后难的原则，突破现有体制约束，实现区域职能管理的一体化。如“长三角交通管理与规划”、“长三角工商管理和监督”、“长三角水务”、“长三角环境保护”等。在共同协商的基础上，然后建立长三角共同市场规则。在这方面可以借鉴欧盟统一市场的经验。比如开放市场，统一市场规则，统一技术标准等。这就要求区域之间统一政策，降低要素流动的交易成本，消除区域壁垒，实现产品互相准入、企业跨区合作，以在更大范围内获得规模效益。
对长三角政府而言，目前要进一步培育市场体系，营造良好的投资环境，作好规划、引导和规范管理，强化法律、制度和政策的规范性和透明度等。
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