论土地使用制度改革中的统管原则，本文主要内容关键词为：制度改革论文,土地使用论文,原则论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
随着我国经济改革的全面展开和社会主义市场经济的发展，我国土地使用制度的改革也在进一步深化。为了实现对土地资源的最佳配置，政府在对土地的开发和利用中引入了市场竞争机制，使土地使用权由完全依靠行政划拨逐步转向有偿出让，并已初步形成了土地市场。
80年代以来，土地管理由高度集权转向分散放权。随着乡镇企业的大量涌现，经济特区和城市开发区的兴建，以及多种经营形式的出现，使我国本就稀缺的土地资源更显宝贵，土地使用权的竞争日益激烈。在我国经济持续高速增长的过程中，80年代中期土地分散管理的弊端就已充分暴露出来，特别是乱占滥用耕地和占而不用、浪费土地资源的现象不断出现，已成为威胁民族生存与发展的一大忧患。因而，国家开始重视对土地使用与管理的宏观调控，提出了实行统管原则，并制定了一系列建立土地统管体制的有关法规条款。1986年3月21日，中共中央、国务院发布了《关于加强土地管理，制止乱占耕地的通知》；1986年6月25日第六届全国人大常委会第六次会议审议通过了《中华人民共和国土地管理法》；1986年8月1日，国家土地管理局成立；1987年2月28日劳动人事部、国家土地管理局经国务院批准发出《关于建立健全土地管理机构若干问题的通知》；1991年5月24日，国务院第83次常务会议把每年6月25日定为全国土地日；1994年又颁布了《中华人民共和国城市房地产管理法》。1993年1月14日党的十四届三中全会通过的《中共中央关于建立社会主义市场经济体制若干问题的决定》更加明确地提出：“规范和发展房地产市场。我国地少人多，必须十分珍惜和合理使用土地资源，加强土地管理，切实保护耕地，严格控制农业用地转为非农业用地。国家垄断城镇土地一级市场。实行土地使用权有偿有期限出让制度，对商业性用地使用权的出让要改变协议批租方式，实行招标、拍卖。同时加强土地二级市场的管理，建立正常的土地与使用权价格的市场形成机制。”这一系列的政策与法规反映了党和政府对土地问题的重视，而且实践证明了政府对土地统一管理的原则和管理体制在合理利用土地，保护耕地资源中发挥了重要作用，使我国耕地减少的数量由80年代中期的1500万亩下降到90年代初的350万亩。
然而，目前我国土地的管理和使用中仍存在着许多不尽人意的情况，如一些地方土地市场仍存在混乱的情况，耕地仍在大量减少，宝贵的土地资源仍在不断浪费。我认为问题出现的原因主要集中在以下几个方面：一是出现多部门管地，多支笔批地，层层下放土地审批权；二是法规不健全，使不法分子有机可趁，扰乱土地市场；三是掠夺性用地，浪费土地资源。从根本上说是在土地管理制度的改革中贯彻土地统管的原则不够。这一点从各地的情况也可看出：凡是贯彻土地统管原则好的地方，土地资源就能得到较合理的利用与开发，并能带动整个地区的经济发展，如深圳、珠海、福州等市和山东、黑龙江等省在此方面都有一些好的经验；相反，土地统管原则得不到较好贯彻的地方，耕地仍在大量减少，土地市场出现混乱的现象普遍，并严重阻碍了经济协调平衡发展。
根据近年来我国土地管理制度改革中，特别是一些土地管理较好的地区已取得的经验，我认为要想在我国建立和健全适应我国社会主义市场经济发展的土地制度，就应认真、坚决贯彻土地统管原则。就目前我国的具体情况而言，要想贯彻好土地的统管原则，必须做好以下几方面的工作。
一、要有统一的、权威的组织机构对国有土地行使管理职能
土地统管原则首先是对全国土地、城乡地政的统一管理。《中华人民共和国土地管理法》中规定，“国务院土地管理部门（国家土地管理局）主管全国土地的统一管理工作。县级以上地方人民政府土地管理部门主管本行政区域内的土地统一管理工作。”这就是说土地不允许多部门管，也不允许分开管。自从1986年国务院成立了国家土地管理局统一负责管理全国土地、城乡地政工作以来，到1988年，我国县以上各级地方人民政府也都成立了统一管理本行政区域内土地、城乡地政的土地管理部门，应该说已经实现了有关法律规定。但是，由于有些地方的土地管理部门流于形式，不具权威性，出现了土地地政部门总管，用地部门分管，或土地地政部门批发，用地部门零售的分割管理土地的情况。很明显这是一些地区土地市场混乱，土地资源浪费的重要原因之一。而要有效解决这一问题，就必须有统一的、权威的组织机构对国有土地行使管理职能。在此方面，我认为珠海市的经验值得借鉴和推广。
珠海市的经验是：实行土地管理“五个统一”的体制。珠海在土地使用制度改革方面起步较早，经过在实践中不断探索，逐步建立起土地管理“五个统一”的体制。土地管理“五个统一”是指统一规划、统一征用、统一开发、统一出让和统一管理。这种体制的实质是以市场经济发展为基础，由政府高度集中管理土地，对土地资源的配置和利益分配进行调整，从而使土地使用由无偿、无期、无流动，变为有偿、有期、有流动。为实现土地管理“五个统一”，珠海市政府采取的诸多措施中最主要的，也是最重要的是以下两点：
1.建立权威性的土地开发与利用决策机构。要使政府对土地高度统一管理，必须有一个权威性的决策机构。为此，珠海市成立了“建设用地审批委员会”，由市委书记或市长任主任，常务副市长和分管国土的副市长任副主任。成员分别由市建委主任、规划局长和重点开发管理区的领导组成。该委员会的主要职责是：(1)对全市土地资源进行全面规划与合理配置；(2)审定土地管理方面的地方法规；(3)研究、制定深化土地使用制度改革的举措；(4)审定全市单位及个人的项目用地；(5)审批土地权高度集中，坚持市长一支笔审批。由于委员会是市领导亲自抓，而且职责明确，成为政府统一管理土地的有力的组织保障形式。
2.实现规划控制用地。为了在土地资源开发方面取得较好的经济效益和社会效益，珠海市先于1988年在121平方公里的经济特区试行规划用地，通过总结经验，于1992年全面推开，真正做到了由政府严格按照规划调控配置土地。市政府实行规划用地时，注意做到“三结合”：一是要与农村的城市化建设相结合。实行城市、农村建设统一规划，把农村建设纳入城市规划建设的组成部分，主要道路、桥梁、港口等基础设施由市政府负责建设，帮助村、镇、县（区）改善投资环境，即以城市带农村，加强农村城市化进程。二是要与扶持农村发展经济相结合。实行保护耕地目标责任制，划定45万亩的基本农田保护区，这从制度上保证农业耕地的稳定。三是要与发展城市园林绿化相结合。在城市建设用地安排上，严格控制好实际建筑用地、园林绿化用地、交通道路用地各占三分之一的比例，保证全市果木和园林绿化的覆盖面积占40%以上。
珠海“五个统一”的管理模式取得了较好的效果，正因为如此，江泽民同志视察珠海时明确指出：“土地是国家最牢靠的国有资产，你们对土地实行高度集中管理，这非常对。对土地不垄断不行，我支持你们垄断，希望你们在这一点上不要动摇。”
政府在统一管理土地市场和土地使用时，制定计划是一件非常重要的事情，因为计划可以说是统一管理的基础。如深圳市制定的土地开发供应计划，山东省土地利用的计划管理等都是较为成功的经验。但计划的制定一定要从实际出发，具体地说：一是要以经济发展的中长期计划为指导；二是要以城市建设规划为前提；三是要考虑房地产供求关系的变化；四是要与现行的产业政策和住房政策相结合。除此之外，计划在执行过程中，政府既要注意维护计划的权威性，又要根据市场情况进行适当的调整。
二、加强法制建设，提高执法力度
1986年以来，我国土地统管体制是依法建立的，土地管理部门进行土地资源调查、制定土地利用总体规划、查处乱占土地、清查干部违法占地建房、土地产权登记发证、改革土地使用制度、培育规范土地市场、对土地使用与管理的执法监督等等，都是依法进行的，因而多年来土地管理工作成绩显著。但近年来，各地乱占耕地有所抬头，用地秩序和土地市场秩序有所混乱。土地市场和土地使用上出现混乱的重要原因之一就是有法不依、违法难纠、执法不严造成的。由于《土地管理法》赋于国土部门的职责有限，执法缺乏权威性，难以制止违法用地和违章建筑等现象。所以，要想杜绝上述混乱现象，政府部门必须坚持土地管理职能与土地执法职能的统一，不能把管理土地与土地行政执法分开。一些地区的实践证明，凡是在土地管理工作中引进公安、司法机制的地区，就为正确合理地利用、开发和管理土地提供了法律保证。如珠海市成立了公安国土管理大队和城市管理法庭，分别由公安和司法部门编制，参与国土执法管理，有力地提高了政府国土管理执法的权威。再如有些省市还出台了一系列的地方法规，通过依法制地，加强政府对土地使用权转让的管理。例如深圳市针对“开发热”“房地产热”“圈地热”，先后出台了19个关于房地产开发的法规，其中有9个直接与土地使用权的出让和管理有关，对深圳经济特区的土地使用权出让、征收土地增值费、协议出让土地的地价标准、土地登记发证、收取市政建设配套费、成片开发区规划地政管理等方面细则做出了明确规定，以此确保了土地市场的正常秩序。
又例如，山东省是我国的产粮大省，农业在山东省经济发展中占有重要地位。然而，建国后随着城市化建设与发展，全省耕地面积锐减，人多地少的矛盾十分突出。据统计，目前山东省人均耕地已低于全国平均水平。预计到2000年，山东省的耕地承载力将接近极限，进入人口负荷过重的临界状态。面临这一严峻的形势，山东省提出要加强土地管理，切实保护耕地，将耕地年净减少幅度控制在3%以内。为了实现这个目标，山东省政府认为，加强立法是建立保护耕地长效机制的基础，也是执法监督的依据。1993年，山东省人大常委会审议通过了《山东省基本农田保护条例》，明确规定非农业建设一般不得占用基本农田。如重点项目确需占用的，必须经省政府审批，并且按照“占多少，垦多少”的原则，由用地单位或个人开垦与占用基本农田同等质量和数量的耕地。开垦的耕地若不符合要求，必须交纳基本农田建设基金。为了保证土地管理法规的贯彻执行，全省逐步建立起执法监察体系和120多个土地巡回法庭，强化了依法管理的力量。
各地的土地市场和土地使用上的法制建设和执法力度的加强，无疑都对土地市场和土地使用的正常秩序的建立和维护起到了非常重要的作用。这说明加强法制建设，提高执法力度是国家各级政府统一管理土地市场和土地使用的重要保障。
三、注意政策导向，促进土地使用良性循环的形成
我国目前人均耕地面积仅是世界平均水平的四分之一，而城镇、企业的开发用地势头不减，加上有些地区盲目批地，造成了一方面耕地面积继续下降，另一方面土地闲置，撂荒现象不断出现。因而在坚持土地统管原则，运用行政、法律手段限制耕地减少的同时，还必须注意政策导向，运用各种手段，充分合理地利用现有土地资源，并且不断开发，建设新田，形成开发、出让、再投入造地的滚动式循环开发。在我国不少地区在此方面有许多有益的经验。
1.利用各种途径稳定和扩大耕地面积
山东省政府建立保护耕地目标责任制，强化行政领导责任约束。该省于1991年建立这项制度，主要是将建设用地指标、土地开发指标、耕地保有量逐级分解，要求市、地、县级政府层层签订土地管理目标责任状，对此负责。同时，政府为加大西部开发力度，积极从资金、技术方面给予支持，重点开发黄河三角洲、沿海滩涂和贫困山区。据统计，近几年山东省每年开发复垦农用地40多万亩，其中耕地为20万亩左右，对稳定耕地面积起到了重要作用。
珠海市在实行土地管理“五个统一”的过程中牢记我国人多地少的基本国情，坚持贯彻落实“开源”与“节流”并举的方针，提出“占用耕地一亩，造地十亩”。自1980年以来，全市围海造田41万亩（其中16万亩正在围垦施工，要求1995年底完成）大大超过同期建设占用的耕地。按照规划，到2000年还将再动工围垦22.8万亩。围海造田由市政府统一领导、统一规划，由国土部门统一组织施工。国土部门从土地出让回收的资金中提取一部分投入围垦；同时，新垦地也由国土部门组织出让，以使投入得到回收。
黑龙江省将市场机制引入“五荒”土地资源的开发利用中。黑龙江省未利用的后备土地资源面积很大，据统计，到1993年底，全省未利用的“五荒”土地资源约有7189万亩，占全省土地总面积的10.5%。其中，经适宜性评价可供开发利用的面积为4575万亩。为了避免资源长期闲置，黑龙江省在土地使用制度改革中，大胆地把大面积的“五荒”土地资源推向市场，运用市场机制配置“五荒”土地资源。由于“五荒”土地资源的拍卖和开发利用是一项面积大、周期长、政策性强的系列工程，省政府编制了《黑龙江省“五荒”土地资源拍卖、开发、利用总体规划纲要》，并在实施过程中注意加强管理，把握好以下三个环节：(1)以县（市）为单位进行调查，全面掌握所辖区内“五荒”资源总量、分类和权属情况，确定每块地的利用方向、目标和开发利用年限，并依据土地位置、地力、用途、拍卖年限、投入产出效益估算、市场需求状况等因素，确定宗地拍卖底价。(2)根据“五荒”土地资源在使用和管理权限上的不同情况，制定相关的土地拍卖和收入分配政策。(3)严格规定“五荒”土地资源的拍卖程序。对已拍卖的土地落界埋标、登记发证，建立地籍档案。
以上几个地区的经验说明，为确保我国的土地有效地使用，政府在统一管理土地的使用的时候，一定要根据各地的不同情况制定具体政策，充分利用各种途径稳定和扩大耕地的面积，以确保农业在国民经济中的基础地位。
2.建立土地开发基金，加强基础设施建设，促进开发的良性循环
为保证土地开发利用的连续性，开发资金的来源成为必须解决的问题。一些省市为此专门设置了土地开发基金。如黑龙江省政府在1994年通过财政，将大约300万元的土地出让收益作为“五荒”开发基金，用于开发、治理难度大的“五荒”，以实现良性循环。同时政府规定，每份“五荒”土地拍卖合同都要写明治理标准和保护生态平衡的条款，力求将“五荒”的开发、利用与国土整治结合起来。再如深圳市早在1988年就建立了“土地开发基金”，目的也是确保将土地收益用于土地的开发与建设。土地开发基金的来源：一是出让土地的地价款；二是行政划拨土地进入市场补交的地价款；三是土地使用费；四是土地增值费。市政府要求土地开发基金做到专款专用，主要用于征地拆迁补偿、“七通一平”开发和市政建设。从这几年的实际情况看，深圳市土地开发基金基本上满足了城市土地开发和基础建设的需要。事实证明，土地开发基金取之于土地，用之于土地，是保证土地开发资金和资金投入产出良性循环的重要手段。
土地开发基金是城乡土地开发的重要经济保证，那么土地的基础设施建设则是运用级差地租原理，将提高的土地价值掌握在政府手中，以利土地再开发的重要手段。如福州市在政府投资修络、建桥的同时，道路两侧及桥附近的土地就由政府严格控制，待路或桥建成后使土地增值，再统一出让。另外，属于成片的木棚区或规划要求不是很高的改造地段，采取从易到难，从疏到密的“蚕食”办法进行改造。即选择拆迁密度疏的地段先行开发，建成住宅小区及配套设施后，土地价值迅速提高。由于土地增值部分不会被开发商获得，而为政府所拥有，因此，可以将开发建设所获取的利润投入区内其他地段的开发项目上，形成滚动式的良性开发。
从以上的分析我们可以看出，对土地开发和土地市场管理的比较好的各个地方，尽管在土地使用制度改革中所要解决的问题的重点可能有所各有不同（如深圳、珠海两市作为新兴城市和经济特区，在开发建设中注重土地市场交易的规范、有序，福州市作为文明古城，旧城改造是土地使用制度改革的核心，而山东、黑龙江两省作为我国的产粮大省，保护耕地和开发新田则是土地使用制度改革时的首要任务），根据不同的重点制定了不同的土地开发和使用的管理办法，但在土地使用制度改革中有一个共同的特点，即坚持政府直接统一管理土地的原则和强调政府宏观调控的作用。各地的成功经验证明，为了充分、合理开发我国的宝贵土地资源，国家必须坚持土地统管原则，深化土地使用制度的改革，做到加强政府的宏观调控职能，注重土地市场交易的规范、有序，强化对土地市场执法监督的力度，坚持利用与开发并举，保护耕地，开发新田，促进土地使用良性循环的形成与发展。