浅谈地方政府绩效评估指标体系存在问题及改进对策
于 淼 杨怡莹
沈阳建筑大学 辽宁沈阳 110000
摘 要： 绩效评估是推进政府工作的必要管理工具，是提高政府工作的内在需求，而政府绩效评估的难点与关键则是建立合理科学的评估指标体系。目前，我国地方政府评估指标体系建设仍不完善，严重制约了我国政治经济和社会文化的进一步发展。本文针对地方政府现有的绩效评估指标体系存在的问题，对指标体系建设提出相应改进对策。
关键词： 政府绩效评估；指标体系；存在问题；改进对策
1 绪论
在政府工作管理中，地方政府的绩效评估指标体系存在着许多的问题，由理论向实际转化的过程中存在着严重的偏差，使得地方政府在进行绩效管理改革时受到阻碍，没有达到完善地方政府的行政结构和资源配置的目的，政府的治理能力与治理水平也没有得到良好的改善。[1]
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2 地方政府绩效评估指标体系存在问题
2.1 指标筛选偏差导致结果不准确
当前，地方政府绩效评估是通过指标筛选的方法来确定能代表政府所有过程行为的指标。[2]但在筛选指标的过程中常常会忽视未被选中的评价指标，这些未被筛选成为评价指标的活动和工作也属于政府工作的一部分，从而导致选出的指标不够准确，政府的建设偏离正确的方向，结果会与实际预期产生偏差。如沈阳市和平区以民生为主的社会建设类指标筛选后并没有包括食品及卫生安全、就业工作、消防及生产安全、突发事件应急工作等指标，容易导致大多数部门为了追求绩效考核的成绩，都去招商引资，忽略了基础设施的建设以及行政效率。[3]
编辑出版学学科的制度化没有达到根深蒂固的程度，加上体系重构是学科发展的必然要求，不可抗阻，因此重构的阻力是可以克服的。学科体系结构是描述一个学科体系构成的基本逻辑层级，是一种框架性描述，结构化的学科体系的优点在于可以根据学科逻辑起点知识的变迁规律与外界对知识的现实需求与时俱进的进行调整，一条线索是知识的变迁演进，一条线索是知识的规训与权利。从结构层面看，学科体系建构可秉持“三三”原则——三个方面、三个维度，即体系上可以大致划分为知识体系、学科课程体系、人才培养体系三个方面；话语生产又分为知识生产、规则生产和价值生产三个维度。
2.2 指标体系设计回避了政府绩效的生成过程
学术界对绩效内涵理解存在两种基本观点：一是注重政府绩效的生成过程；二是注重政府绩效的考核结果。[4]当前学者设计的指标体系大多为结果指标，涉及过程指标很少，并且在实践操作中，地方政府的绩效评估往往由不直接从事政府管理活动的人员和机构来实施，他们缺乏对政府绩效生成过程的认知和关注，从而忽视了地方政府管理过程中存在的不易发现的潜在绩效，比如职业素养和服务态度等等。
2.3 政府绩效评估指标设置不科学
绩效评估体制是政府绩效考核的重要指导，当前地方政府绩效评估过于形式化，绩效考核缺乏规范性、公开性和透明性，评估指标体系的确定都是由政府内部人员决策，缺乏社会公众的监督管理。政府建设缺乏有效监督机制，在地方政府几乎没有与政府绩效管理相关的法律法规文件，政府绩效评估体系也缺乏法制化保障，使得政府绩效评估的强度、广度和力度无法得到保证，也进一步致使政府绩效评估指标体系的建设困难重重。
2.4 缺乏有效的绩效评估指标体系监督机制
第一，现有的地方政府绩效评价指标多为定性指标，缺乏可量化性，大多数指标评估体系的适用对象界定不清晰具体，有些地区没有充分考虑不同层级政府职能的同构性和异质性，各级政府共用一套政府绩效评估指标体系进行考核的现象比较严重，不能真实反映政府各部门的工作绩效、管理水平以及各部门人员的工作效率和工作能力。第二，地方政府在进行指标设置时，经济指标的权重较大，而涉及民生保障、科教文化、行政管理能力、行政支出比例等有关社会发展和政府职能的指标设置权重较小。例如：沈阳市在指标设计上经济指标占80%，而民生保障、生态环境建设指标各占10%，造成经济、资源、文化发展不平衡。[3]
3 地方政府绩效评估体系建设的建议与对策
3.1 强化指标筛选环节
对于指标的筛选可以在指标和指标体系两个层面上进行。针对指标层面的筛选，我们首先要制定一个包含“概念关联”类、“统计质量”类和“地方特色”类这三类衡量指标的指标体系。“概念关联”类反映的是指标与地方政府社会建设内涵的吻合程度，该类衡量指标下有代表性、灵敏性、方向性三个评价标准；“统计质量”类反映的是指标的数据质量，其下有可比性、鉴别度、稳定性、及时性、公认性五个评价标准；[5]“地方特色”类反映的是指标为该地区所特有的程度，其下有重要性、原指标、特有性三个评价标准。其次，按照符合上述标准的程度，由专家为各个指标打分；最后，根据各指标得分结果进行取舍，筛选出最具有代表性的指标，减少指标筛选产生的误差。
3.2 正视绩效的生产过程以及指标的设置
一个完整的绩效评估体系应该兼顾绩效生成的所有环节，特别不能忽略和有意无意的回避绩效的生产过程，要着重检验绩效的生产过程是否合理、是否合法、是否合规。[2]因此，指标设计要重视生产过程，不要为了追求快速生产的结果而忽略了依法行政，依规行政中的“潜绩”。针对过程指标的设置，主要倾向于从政府的管理能力、廉正程度、服务效果、政策制定与执行状况等方面对政府管理过程中各方面的绩效进行考核，来保证政府绩效生产过程的完整。
3.3 提高绩效评估体系的科学性和应用性
要想建立同时具备科学性和应用性的绩效评估指标体系，就要充分考虑不同层级政政府职能的同一性和特殊性性，改善研究路径，科学合理制定定性和定量指标以及绩效评估的结构。首先，在设置绩效考核指标之前要明确考核对象是哪一级政府，明确该级政府的职能以及所应肩负的地方发展使命和战略，从当地的政治环境、经济状况与实际需求出发，综合考虑各因素重要度、影响度和被影响度，[6]为各评估指标赋予相应的权重，制定与本地实际情况相契合的绩效评估指标体系。其次，设计评估指标体系时，要将理论与实践从评估的制度、效用、机制与技术方法等方面科学结合，实现优势互补，协同推进政府绩效评估领域的发展。[4]
3.4 加强绩效评估指标体系的制度保障
建立与政府绩效管理相关的法律法规文件是政府绩效评估指标体系建设的重要支撑和强力保障。首先，法制化有利于政府绩效评估指标的科学化和规范化，减少评估的形式化，使评估结果更精准更高效，有利于政府的管理建设；其次，法制化能对政府绩效评估的体系和指标予以明确规定，并规定政府的工作范围和工作职能，使政府更加明确地了解应该干什么、不应该干什么，有利于加快政府职能的转变。
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参考文献：
[1]杨曦.我国地方政府绩效评估指标体系建设研究[J].中国市场，2018，(22)：20-24.
[2]尚虎平.政府绩效评估中“结果导向”的操作性偏误与矫治[J].政治学研究，2015(03)：91-100.
[3]史宏杰.沈阳市区级政府绩效评估体系设计[D].东北大学，2011.
[4]刘朋朋.中国地方政府综合绩效评估指标体系设计的比较研究[D].北京：中国社会科学院，2017.
[5]齐心.政府社会建设绩效评估指标体系研究[J].中共天津市委党校学报，2015，(02)：90-94.
[6]杨婷，沈杰.我国地方政府绩效考核评估体系研究[J].技术经济与管理研究，2017(04)：3-7.
基金项目： 本文系辽宁省社会科学规划基金项目(项目编号：L18CGL011)资助