公平与质量：新中国教育公平的历史审理，本文主要内容关键词为：公平论文,新中国论文,质量论文,历史论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
自上世纪90年代初我国研究者开始关注教育公平问题以来，各种理论研究工作主要聚焦在现实问题的阐述与相关概念的辨析上。这些研究虽然为了解我国教育公平问题的现实状况以及理解教育公平的应然规定性提供了有益的认知框架，但也难免导致论述的平面化，缺乏历史的纵深感。① 历史视角的阙如既可能造成问题认识的不深刻与不全面，也可能造成理论思考的不真实与不适应。例如，教育理论界通常都是围绕“公平与效率”这一对范畴来讨论教育公平问题，但通过历史的审理便会发现，导致我国教育公平理想与现实出现波折的原因往往在于教育公平与教育质量之间的纠葛与权衡。
一、从“以普及为主”到“培养建设人才”（1949—1957年）
新中国成立时，从国民党政府手中接管下的教育体系中存在着各种如今也随处可见的教育差别：城乡差别、贫富差别、经济发达的沿海地区和交通不便的边远地区的差别以及男女差别，等等。无论是从贯彻新的国家意识形态的角度，还是从实现共产党为大众谋利益的政治信仰的角度出发，新政府都面临着解决历史遗留的教育差别问题的任务。因此，1949年12月召开的第一次全国教育工作会议便明确了教育为人民服务的目的，强调教育要向工农兵开门，首先为工农兵服务、为培养国家建设人才服务，并规定新中国教育的发展方针是普及与提高的正确结合，且在相当长的时间内以普及为主。
为了贯彻教育为工农服务的指导思想，实现教育普及的目的，当时国家采取了以下主要措施：一是举办工农速成中学和工农干部文化补习学校。工农速成中学自1950年创办，到1954年共建校87所，招生647000余人。二是规定各级学校向工农及其子女开门。各级政府特别注意在工业区和农村增办学校，在中等以上学校中设置人民助学金，在录取新生和教学指导上给工农干部及其子女以特别关照。在1953年高校招生时也规定，工农速成中学毕业生、产业工人、革命干部的考试成绩达到标准时要优先录取。这些举措使得各级学校学生的成份发生了显著的变化，据统计1954年在小学和普通中学中，工农成份的学生分别占82％和60％以上。三是进行工农群众业余教育，开展扫盲运动。1954年就已在职工中扫除文盲130多万人，在农村扫除文盲850多万人，在城市劳动人民中扫除文盲36万多人。当时，职工业余中小学的在校人数有290多万人，农民参加业余学校学习的有2330多万人。四是1951年10月颁布了《关于学制改革的决定》。这一学制针对原来的学制中广大劳动人民子弟难以接受完全的初等教育的问题，将工农速成学校、业余学校、识字学校、各类政治学校和政治训练班等正式纳入学校系统，从而有利于广大劳动人民文化水平的提高。
通过种种努力，新中国在最初的几年内确实扩大了受教育者的范围和数量，促进了教育公平，② 但这种成就却是以牺牲质量为代价的。时任高教部部长的马叙伦在1953年2月与各高校负责人的座谈会上便指出，“在过去，教育工作中注意数量而不讲求质量的倾向也是严重的。各级学校学生数量发展很多，但在教学质量上则不相称。去年录取的大学生有不少的人只考20分，入学以后有相当数量的学生跟不上班。”中学的教育质量同样存在问题，如1953年报考高等学校的高中毕业生平均成绩不足40分的占46％，其中20分以下的还占23％。在扫盲工作中也出现了轻率冒进的现象，一下子把摊子铺得太大，重量不重质，造成了严重的“掉队”、“夹生”和“回生”的现象。造成教育质量下降的原因是多方面的：首先是教育经费的制约。尽管1950年代的教育经费增长很大，但仍不能满足需要。国家在城市中鼓励私人办学，在农村则鼓励群众办学，但城市的私人学校和农村的集体学校仍然存在着经费短缺的问题，其设备必然是很原始的。其次，师资数量不足，质量也不高。根据1953年的统计，全国中学教师学历水平不到高中程度的竟占42％。再次，学习时间与生产时间的矛盾也影响了教学质量。当时，学生和相关教育人员经常被抽调参加生产工作，以致出现停课几周和几个月的现象。最后，质量不高可能与受教育者本身的基础薄弱也有关。工农群众此前基本没有受过教育，他们缺乏短期内取得较高教育成就的基础。
然而，教育质量低下却是与另一个目的——为国家培养建设人才不相适应的，这在国家着手启动第一个五年计划时表现得尤为明显。③ 习仲勋在1954年1月的全国中学教育会议上说，“现在我们的问题是既要要求数量，又要要求质量。光有数量不能解决问题……首先解决教育工作和国民经济的不平衡，同时解决教育工作内部的不平衡。”在教育发展要与经济建设协调的前提下，1953年1月举行的各行政区文教委员会主任会议提出了“整顿巩固、重点发展、提高质量、稳步前进”的教育工作方针，指出要集中力量调整和管理高等教育与中等技术教育，为经济建设培养人才；适当发展中学教育，以保证高校生源的质量和数量；克服初级教育的混乱状况，提高其质量。1953年5月17日毛泽东主持的中央政治局会议肯定了1953年的教育工作方针，并提出“要办重点中学”。郭沫若在1953年9月所做的《文化教育工作报告》中也指出，文教工作没能正确地结合需要与可能，追求数量、忽视质量，贪多、图快、急躁地工作。为了紧密地与国家经济建设相结合，要大力整顿和办好高等学校和中等技术学校，有效地培养经济建设人才；适当发展中学，在数量和质量上保证高等学校的生源；高级和中级师范学校以及小学教育也要提高质量、保证数量。
于是，1953年起教育的重心转向高等教育。最为明显的证据便是教育经费的分配：1951到1956年，国家预算的中等教育经费增长了7倍，高等教育经费增长了5倍，初等教育经费则只是略微有所增加，且这些经费还集中用于城市和中心乡村的小学。同时，在每一个村庄办一所民办学校的目标也放弃了。在高等学校中，1954—1955学年的93785名新生中，80％多直接来自高中，只有3700人是从工农速成中学毕业的。1955年7月，教育部、高教部还发出了从秋季起停办工农速成中学的通知。而随着经修订的苏联式的教学计划在全国范围内被作为教学方法和内容的统一标准与要求，又增加了没有受过基本教育的工农学生学习的难度。显然，此时的教育侧重于正规教育，以向高等学校输送优秀毕业生为目标，在质量与公平的权衡上已逐渐移向前者。
1953年的教育转变试图模仿苏联教育模式，借助统一化和标准化来提高教育质量，但它也推远了普及小学教育的目标，这对毛泽东来说是难以接受的。他在1956年的《论十大关系》中明确提出，对外国的长处“必须有分析、有批判地学，不能盲目地学，不能一切照抄，机械搬运。他们的短处、缺点，当然不要学。”毛泽东的态度对国家的教育政策产生了重要的影响。周恩来在1957年6月的《政府工作报告》中便指出，“过去，教育部门在实行教育改革的时候，也发生过若干偏差，主要是否定了旧教育的某些合理部分，对解放区革命教育的经验没有做出系统的总结，加以继承，并且在学习苏联经验的时候同我国实际情况结合不够。”加之1955年和1956年正是农村社会主义改造运动处于高潮的时期，其也要求扩大和加快教育普及。因此，在这一时期各种非正规的教育方式又被重新考虑，小学招生人数也迅速增长，学生人数从1954年的5120万增加到1956年的5700万—6300万之间。不过，均衡和有限制的发展仍是高等教育的主导方针，由此也形成了质量提高与公平普及之间的紧张关系。
二、“两种教育制度”的推行及其后果（1958—1965年）
1958年的教育大革命在一个方面可以被看作是试图缓解“质量提高”与“公平普及”两者紧张关系的激进努力。作为这次教育大革命的指导性文件，1958年9月19日颁布的《关于教育工作的指示》指出，“正确地领导教育工作，坚持党的教育工作的方针，反对右倾思想和教条主义，调动一切积极因素，鼓足干劲，力争上游，多快好省地扫除文盲，普及教育，培养出一支数以千万计的又红又专的工人阶级知识分子的队伍，是全党和全国人民的巨大的历史任务。”这里“多”和“好”地发展教育的思想便体现出来了，国家一方面希望尽快地普及教育，另一方面也力图保持教育的质量。用文件中的话说，是要遵循“两条腿走路”而不是“一条腿走路”的原则。
为了“多快好省”地建设教育，落实“两条腿走路”的原则，文件规定全国的学校将主要分为全日制学校、半工半读学校和各种形式的业余学习学校三类。其中，有一部分要担负提高的任务，这部分学校必须有完备的课程，注意提高教学工作和科研工作的质量，提高各门学科的水平。同时，为了很快地普及教育，还应当大量发展业余的文化技术学校和半工半读学校，因为这两种学校可以全部或者大部分解决自己的经费，很少需要或者不需要政府的帮助，因为这种学校可以按照“能者为师”的原则就地找到师资。这种对学校进行分类并规定不同任务的做法也就是所谓的“两种教育制度”。刘少奇在1958年5月曾提出，国家应该有全日制学校与半工半读学校两种教育制度。半工半读的教育制度既符合当时教育与生产劳动相结合的方针，也能在人多国穷的条件下尽可能地扩大工农群众接受教育的机会。加之在高等教育实行开门办学的政策，对工农出身的考生和参加革命工作的干部优先进行录取，如此便能够促进教育的公平。与此同时，全日制的学校教育制度又可以通过正规化的办学保证教育质量。
在贯彻1958年《指示》的过程中，半工（农）半读学校的确发挥了很大的作用。1958年，在农村据称有6000万人参加了“扫盲”，“数千万人”进入了成年农民新建的业余学校；据称到9月份新建的小学已达337000所，全国小学注册入学人数由1957年的6400万猛增到8400万，而达到这些数字的手段主要是靠“民办”学校；中等学校注册入学的人数也翻了一番，由1957年的700万猛增到1958年秋季开学时的1400万，中学入学数量的增加很大程度上得益于将“民办”观念与半工半读课程结合起来的农业中学；在高等教育方面，据称截止1958年秋共建立了23500所业余“红专大学”和半工半读大学。此外，当年的教育财政支出情况也反映了半工（农）半读学校的作用：1958年的大中小学人数都比1957增长了70％左右，但用于整个文教事业的财政支出仅增长了5％，教育事业的发展速度远快于财政支出的增长速度，这主要是地方兴办半工（农）半读学校的结果。
但1959年后，各地半工（农）半读学校却大量减少。据统计，1960年全国有3万所农业中学，在校学生290万人；到1962年学校数已锐减到3715所，在校学生总数为26万人。小学也大量关闭，直到只有56％的学龄儿童进入小学，而1958年据称是80％。当时的自然灾害与经济危机可能是半工（农）半读学校急剧萎缩的一个原因，但更为重要的原因大概是国家教育工作开始从“普及”转向“提高”。康生在1959年的中央教育工作会议上便指出：1958年是“大刀阔斧”，关注发展与普及；1959年若不是“精雕细刻”也该是“中雕中刻”，强调调整、巩固和提高。不抓紧重点而是平均使用力量，对于普及固然有好处，但也会降低重点学校的质量。因此，新一年的主要工作要放在全日制学校的提高上，通过确立重点来保证重点学校的提高。周恩来1959年4月18日所做的《政府工作报告》中也指出，“去年一年，各级学校都有了很大的发展，现在需要在这个大发展的基础上进行整顿、巩固和提高的工作。在各级全日制的正规学校中，应当把提高教学质量作为一个经常性的基本任务，而且应当首先集中较大力量办好一批重点学校，以便为国家培养更高质量的专门人才，迅速促进我国科学文化水平的提高。”此后，教育部1962年发出《关于有重点地办好一批全日制中小学校的通知》后，各地纷纷将精力放在举办重点中学与提高教育质量上。
可见，1958年提出的“两条腿走路”与“两种教育制度”，在1959年之后已经严重地偏重于提高全日制正规学校。虽然1964年之后半工（农）半读学校又有所发展，但就连刘少奇本人也承认半工半读潮流处于低下的地位，其原因在于：一方面偏重质量的正规全日制教育占用了大多数的教育资源，另一方面两种教育制度之间的反差也使得人们失去了对半工（农）半读学校的兴趣。直到1965年，发展城市半工半读学校的作用都是为农村培养人才，而重点学校则是为高等学校输送人才的。通常而言，城市人口是不愿意到农村去的；农民家长也更愿意选择全日制正规中学而不是半农半读的农业中学，如果不能进入全日制正规中学，人们不如让孩子在家务农贴补家庭收入。
对于教育质量和正规全日制学校的偏重也造成了教育不平等。除了政治之外，一切似乎又要靠成绩和分数来说话，而工农子女既不能像干部子弟那样轻松地进入正规学校或重点学校接受良好的教育，也缺乏知识分子和其他中等阶层家庭所拥有的文化资本。罗森和昂格尔的调查发现，1962至1965年间，在条件较差、升学率最低的正规初级中学里工农青年占了大多数。与此形成对比的是，在最好的重点初中里，只有11％的学生是工农家庭出身的，而48％是革命干部子女。在最好的重点高中里，干部子女占学生的27％、工农青年占12％、知识分子子女达34％、其他非知识分子中等阶层的子女占16％。为了提高高等教育的质量，国家废除了1958年和1959年实行的通过推荐招收工农入学的方法，于1961年和1962年恢复了强调学业成绩和入学考试分数的做法。此外，由于强调教育为政治服务，那些出身“坏”的青年学习成绩再好也很难有升学的机会，这又构成了另一种形式的不平等。
如此看来，原本着意于化解数量与质量、提高与普及之间矛盾，兼顾正规全日制学校和半工（农）半读学校的“两种教育制度”非但没有达到预期的目的，反而加剧了两者的矛盾，造成了教育不平等。
三、缺乏质量的教育“平均主义”（1966—1976年）
1958年时，毛泽东显然是“两种教育制度”的拥护者，但当教育越来越偏向正规全日制学校和培养精英时，他也表露出反感。在1964年的春节座谈会上，毛泽东就曾对当时的全日制正规教育提出过严厉的批评，以至后来在“文化大革命”时将其作为刘少奇搞双轨制、扩大社会不平等的罪状。
“无产阶级文化大革命”是从学校开始的，教育革命在这场革命中扮演着目的和工具的双重角色。作为工具，教育革命只是毛泽东实现政治目标所选取的一种方式：④ 作为目的，文化大革命是要真正建立符合或类似1958年教育革命理想的教育体制。教育革命的这种双重角色也使得它有着两个明显的特点：一是过于强调教育的政治功能，二是突出对于教育公平的追求。
文革时期，促进教育公平的努力主要表现在以下几个方面：一是取消重点学校制度，淡化学校之间的差异。重点学校被视为教育双轨制的表现，走的是面向少数特权阶层和培养精神贵族的封建主义和资本主义道路，自然要被取消。不仅如此，一切可能涉嫌双轨制的教育类型（如职业学校）也一律被取消。小学、初中、高中之间在学术上的差距变得不重要，半工半读与全日制学校之间的界限变得相当模糊，男校与女校的差别也被取消了。二是改革招生制度，扩大教育机会。1966年6月《关于改革高级中学招生办法的请示报告》指出，要废止高中招生考试办法，实行推荐与选拔相结合的办法，对于工人、贫下中农等劳动人民的子女，凡是合乎条件的应该优先保证升入高中。1966年7月《中共中央国务院关于改革高等学校招生工作的通知》指出，要彻底改革以前的不利于更多地吸收工农革命青年进入高等学校的考试制度，高等学校招生要取消考试，采取推荐与选拔相结合的办法。对具备相应条件的工人、贫下中农、劳动青年、退伍军人、在职干部和四清工作队员，采取推荐与选拔相结合的办法保送入学。在选拔新生时，对于工人、贫下中农等劳动人民子女，凡是合乎条件的应该优先选拔升入高等学校。1970年高等学校停招后，国家还招收了七届“工农兵学员”。三是实行面向农村的教育政策，平衡城乡教育差距。具体做法主要有：改变城乡教育资源分布的格局，将农业院校等下放到农村，医药院校面向农村培养实用的“赤脚医生”、卫生员，加速农村基础教育的发展；强调学校为工农子弟开门，反对用“教育质量”和分数标准把工农子弟关在门外；发展多种形式、因地制宜的教育方式，如“七二一大学”、耕读小学、马背小学等等，扩大工人、农民子弟受教育的机会。此外，为了面向工农，国家还进行了学制与教学内容等方面的改革。
可以发现，文革时期的教育具有明显的平均主义倾向，不过从事实上看这种以“革命”的手段用“抑富济贫”的方式追求教育结果平等的“强拉开”策略在高等教育领域并非十分成功：首先是“政治挂帅”强调家庭出身和政治身份，使得非劳动人民子弟的受教育权利被剥夺；其次是高考制度的取消也使权力渗入教育变得更为容易，如此也未能真正达到服务工农的目的。1970年代出现的“走后门”一词，正是这一问题的集中反映，如当时某大学外语系英语专业的12名学生中有8名是高干子弟，某工学院自控系无线电专业的14名学生中有12名是高干子弟。但是客观地讲，在高等教育发展几乎停滞的状态下，中小学教育还是取得了很大的发展，保持了总体的公平，特别是缩小了城乡之间的差距。在此阶段，小学的在校人数从1965年的11620多万人增至1975年的15094多万人，中学的学校数与在校生数则从1965年的18101所与933多万人增至1977年的201268所和6779多万人。同时，面向农村的教育政策也取得了巨大的成果，据统计文革期间初中在校生中农村学生的比例从1965年的33.7％提高到1976年的75.2％，高中在校生中农村学生的比例从1965年的9.0％提高到1976年的62.3％。
然而，即便文革时期的教育公平取得了一定的进展，它也是以牺牲教育质量为代价的。教育质量的下降首先表现为高等教育的萎缩。统计表明，1966年高等学校在校研究生总数为3409人，到1977年只剩下226人；1965年全国有高等院校434所，到1976年减为392所，最低时只剩331所。而且，在高校规模下降的同时，教学水平和效果也一落千丈。在中小学阶段，随着政治运动的发展和教育规模的扩大，教育质量下降自不待言。譬如，在中小学教学内容上，1967年2月《关于小学无产阶级文化大革命的通知（草案）》就提出，小学一至四年级学生只要求学习毛主席语录，兼学识字，学唱革命歌曲，学习一些算术和科学常识；五至六年级学习毛主席语录、“老三篇”和“三大纪律八项注意”，学习“十六条”，学唱革命歌曲。
造成教育质量下降的原因是显而易见的，也是多种多样的。其中，政治运动对学校正常教育教学秩序的破坏是最为根本的原因，它带来了种种不利于教育质量维持与提升的后果。其一，统一考试制度的取消直接导致了生源质量的下降；其二，教育革命毁坏了大量的教育教学设施和设备，使得本来就不好的教育教学条件变得更差；其三，由于大多数学校都具有半工半读的性质且要参加教育革命，因此学校经常停课从事生产或闹革命，根本无法保证足够的教育教学时间；其四，对于一些教师的“斗争”、师范院校的关闭以及教育规模的迅速扩大等原因造成了教师的缺乏，由于担心受到政治批判，教师常常是“循规蹈矩”地将教学重点放在毛泽东思想、体力劳动和实用知识方面，且不敢坚持对学生提出严格要求；其五，国家根本无法满足迅速扩张的教育所需的全部经费，通过下放管理权力来调动地方、乡村以及厂矿的办学积极性似乎也只能解决规模扩大的问题而无法实现质量提高，而且在教育革命中国家的教育拨款还极容易被挪作他用；其六，学习成绩优秀与社会地位升高之关联的断裂以及知识在文革时期被贬抑的状况都鼓动了一种“学习无用”的观念，学生缺乏学习的内在动力。此外，学制的调整以及课程内容的修改也都对教育质量造成了影响。
四、教育新方向中的老问题（1977年至今）
“文化大革命”结束后，随着党的意识形态和工作重心的转移，对于教育的关注也从其政治功能转向经济功能。一旦教育方针由“为无产阶级政治服务”变成“为社会主义建设服务”，提高教育质量便成了一种必然的选择。用邓小平的话来说，“要实现现代化，关键是科学技术要能上去。发展科学技术，不抓教育不行。”同时，文革时期教育的教训似乎给了新的领导人一个信念：平均主义的理想无益于教育质量的提高，规模与质量之间是存在矛盾的，扩大规模意味着牺牲质量，而兼顾两者又面临着资源约束的困难。当这种矛盾论的教育管理工作方法论与另外一种教育管理工作方法论——重点论结合在一起时⑤，自然要抛弃过去的平均主义策略而依循有重点地提升教育质量的思路。
文革后用来提高教育质量的措施主要有两个：一是恢复高考制度，二是恢复重点学校制度。邓小平在1977年再次复出并自告奋勇主持教育工作后的第一次科学和教育工作座谈会上便提出，“要在大专院校中先集中力量办好一批重点院校”，“要下决心恢复从高中毕业生中直接招考学生，不再搞群众推荐。”此后，在恢复高考制度方面，教育部提出了《关于1977年高考学生招生工作的意见》，指出要采取强有力的措施切实把优秀青年选拔上来，强调在自愿报名的基础上认真进行文化考试，择优录取，以此努力提高招收新生的质量，以适应社会主义革命和建设事业发展的需要。在恢复重点学校制度方面，教育部在1978年1月颁发的《关于办好一批重点中小学的实行方案》中指出，办好重点中小学有利于进行教育革命的实验并将实验经验进行推广，有利于提高教育质量并培养能够适应三个革命斗争需要和提高高一级学校教育水平需要的质量较高的学生。同年2月，教育部发布的《关于恢复和办好全国重点高等学校的报告》中也指出，恢复重点高校是为了提高教育质量，适应社会主义革命和建设的需要。
恢复高考无疑对教育公平有着巨大的促进作用。它既可以使那些非劳动人民及其子女摆脱家庭出身与政治身份的束缚，也能够构筑起防止权力和金钱渗透入教育场域的屏障。但当高考制度与重点学校制度结合在一起时，教育又陷入了以高等教育和国家教育质量为重的发展模式中，并因为个体文化资本和教育资源分布的差异而带来教育的不平等。这种不平等既表现在高等教育机会获得上，也表现在基础教育的薄弱上。据北京招生办统计，1990年北京共录取新生17248人，其中干部、军人、职员的子女占78％，工农子女占21％。同时，正如国家在1985年的《中共中央关于教育体制改革的决定》中所承认的，以国家教育质量和高等教育为重也造成了“教育结构上基础教育薄弱”。据统计，1979年至1981年之间，一年级学生注册数从3779万降至2749万，大约只有60％的学生能完成小学学业；中学阶段仅1980年就有20000多所中等学校停办，即使在上海也只有大约30％的人能够通过高中入学考试。中小学教育的萎缩自然与当时计划生育政策所导致的人口变化有关，但主要还是国家追求教育质量和偏向高等教育所致。
不过，在1980年代教育公平并未成为突出的社会问题。这一方面可能是因为当时文化贬值的事实和读书无用的思想使人们不太重视教育；另一方面也可能是当时的社会差异与社会分层还不太严重，人们对教育不公缺乏敏感性。同时，教育资源不足被视为当时集中力量来加快教育速度、提高教育质量的理由。在这样的情况下，1990年代初的市场经济体制改革既成了“转机点”，也成了“导火索”。一方面经济体制改革为开阔筹措教育经费的思路提供了启发与基础，“多元办学”成为一种政策选择。在多元办学的过程中，教育发展与经济建设的关系也逐渐实现了从此前的“为了经济的教育”向“利用经济的教育”的转变，并进而发展为“作为经济的教育”的取向。这在实践中主要表现在公办中小学转制改革和高等学校举办二级学院等办学体制改革以及上世纪末的高校扩招等方面。然而，在教育经费增长的情况下，这些增长的经费并没有得到合理公平的分配，而是再一次积聚到重点学校和好学校上，形成了难以摆脱的“马太效应”。因此，当市场经济体制改革不断造成城乡、区域、阶层等方面的差距，好的教育又面临着经济资本、社会资本和权力资本的竞争时，它也在另一方面加剧了教育的不公平，并导致了教育公平问题的显性化。
于是，我们既看到国家1986年推行的《义务教育法》、1993年颁布的《中国教育改革和发展纲要》、1998年推出的《面向二十一世纪教育振兴行动计划》以及1999年进行的高校扩招后教育所取得的巨大成就——截止到2004年全国义务教育普及率达到93.6％，高中阶段毛入学率达到47.55％，高等教育的毛入学率达到19％；同时也看到城乡、地区以及不同阶层之间存在的巨大的教育差距——弱势群体不仅在教育权利保障和教育机会获得上存在着各种限制，在教育成就上也往往低于强势群体。从历时态的角度看，国家教育的总体质量确实取得了很大的提高；而从共时态的角度看，不同地区、群体以及个体之间的教育质量仍存在很大差别。因此，如果说以前教育公平与教育质量之间的关系主要是“有”与“无”的问题的话，现在则主要是“高”与“低”的问题。注重“质量”牺牲“数量”而让基础教育迁就高等教育的问题似乎较以前好多了，但这也并不意味着放松了对于教育质量的追求，这是不能放的，也是放不了的。1994年提出的建设“实验性、示范性高中”的意见、1995年启动的“211工程”以及1998年提出的“985工程”都表达了追求高质量教育的愿望。同时，这些政策也形成了教育质量的级差效果，使得优质教育资源成为争夺的目标。当国家将主要精力与财力集中于经济建设和一些重点的教育层次和领域上且相关教育规则又欠缺合理性时，教育便开始用“权力”和“金钱”来说话，而弱势群体也就注定要处于“无语”的状态，他们要么选择沉默，要么被迫禁言。
所幸，现在的政府已经认识到教育公平问题的严重性与紧迫性，并努力采取各种措施加以解决。但各种措施是否能够切实得以实施以及会取得何种效果，可能仍取决于我们如何理解教育质量与教育公平以及它们之间的关系。
五、教育质量的公平与教育公平的质量
由于缺乏必要的梳理，笔者仍不能确证我们究竟是什么时候开始以及出于什么原因而将“教育公平”与“教育效率”结合起来考虑的，不过这个问题显然不是无关紧要和没有意义的。⑥ 邓小平在1978年的全国教育工作会议上曾说过，“现代经济和技术的迅速发展，要求教育质量和教育效率的迅速提高。”《教育部关于1977年高考招生工作的意见》中所提到的“快出人才，早出人才”，也可引申为强调教育效率的意思。但总体来说，在国家教育政策文本中很少会提到“教育效率”，甚至“快出人才，早出人才”的表述在《中共中央关于教育体制改革的决定》中也变成了更为强调教育质量的“多出人才，出好人才”。其实，问题也不仅在于我们在教育公平问题的探讨中忽略了“教育质量”这个概念，而且在于“教育效率”的概念可能会使教育公平转为一种经济性的权衡。教育作为一种公共事业与培养人的活动与经济活动有着极大的区别，一味地用经济学话语来套解教育和讨论教育公平问题，很可能使本来以教育为基础的思考遗忘掉教育本身。
在内在规定性上，教育公平主要是指个体教育质量的公平，就此而言教育质量与教育公平从根本上应是统一的。两者之所以会出现龃龉，一是因为教育公平具有历史性，譬如改革开放前的几十年中，在国家社会经济基础还相当落后、总体教育水平不高的情况下，“教育普及”便具有极强的教育公平的意义。二是因为存在着个体教育质量与国家教育质量的差异，国家教育质量的提高未必就意味着所有个体的教育质量就高，新中国不同时期的教育公平问题往往是因为短期内提高国家教育质量的目标压倒了提高每一个体教育质量的目标。正因为国家教育质量提高与实现教育公平存在着可能的分歧与矛盾，所以也就出现了教育公平的质量的问题，即存在“严重的教育不公、低质量的教育公平和高质量的教育公平”的程度差异。在不同的时期，教育公平问题的现实与基础是不同的，也有着不同的对教育公平质量的要求。就我国当前的情况看，在经济发展取得巨大成就和人民的基本教育需要已能满足的基础上，应该确保教育质量的公平、提高教育公平的质量。而从历史经验看，要做好这一点我们需要处理好以下几个方面的问题：
首先，我们需要确立一种公平的教育质量观。在解决了“有”与“无”的问题后，提高教育质量成为教育的主要任务，树立何种教育质量观也成为关键的问题。在笔者看来，理解教育质量时我们必须要考虑公平的问题，将两者结合起来确立起“公平的教育质量观”，认识到“没有质量的教育是不公平的，不公平的教育也是没有质量的”。具体来看，我们又要注意克服两种相互关联的教育质量观——精英教育质量观和国家教育质量观。精英教育质量观关注高层次教育或少数人教育的质量，认为高层次教育的质量提高了，整个教育的质量也就提高了。时任教育部长的刘西尧在1978年7月的全国教育工作会议上的讲话便是一种典型的精英教育质量观，他说，“整个教育质量的提高，主要表现在大学的水平。”高等教育自然是教育质量提高的重要内容，但如果处理不好也会造成各级教育之间的失衡，影响整体的教育质量。国家教育质量观则主要是用国家需要的总体标准来衡量教育质量，这既容易忽视从个体生命成长的角度来考虑教育质量，也极易以国家教育质量的名义牺牲一部分个体的教育质量。如文革后的几年内，为了提高中学教育质量以向高等院校提供优质生源而削减了中学的录取数量，从而使相当一部分的学生只能接受低水平、低质量的教育。
其次，我们需要明确教育的主体地位。教育与政治、经济、文化等同处于社会大系统中，它们之间既相互独立又相互依赖，社会良序的形成往往以各独立子系统间的合理互动为基础。但从新中国教育的历史发展轨迹来看，教育总是附属于政治和经济之下。从建国初的“教育为工农兵服务，为培养国家建设人才服务”，到1958年的“教育为无产阶级政治服务，与生产劳动相结合”，到文革时期的“教育为无产阶级政治服务”，再到文革之后的“教育为社会主义建设服务”，教育忽而归依于政治，忽而被抛入经济，而其自身的主体地位始终没有得到确立。虽然“为教育而教育”是不可能的、也是不可行的，但历史的经验也告诉我们，只要没有确立教育的主体地位，它就无法摆脱作为纯粹工具的角色。教育一旦被过度地工具化，便难免造成对教育质量与教育公平等教育本体价值的误识和偏解，甚或是有意的疏忽。
再次，我们需要增加并合理分配教育资源。新中国在不同历史时期所产生的教育质量与教育公平问题都与教育资源有关。公平的实现与质量的提高总是面临着资源约束的问题，因此实现有质量的教育公平的最基本任务可能就是要加大教育投入。然而，2004年我国国家财政性的教育经费占GDP的比例仍然只有2.79％，这与国家在1993年《中国教育改革和发展纲要》中所承诺的4％相差很大。在社会经济已经得到迅速发展的情况下，很多人认为教育投入不足已经不是条件与能力的问题，而是意愿与发展思路的问题。意愿当然是一个重要的问题，但也不是说能力就真的不成为问题了，尤其是中央政府的能力。据统计，2004年中国政府财政收入占GDP的20％左右，中央政府只能拿到10％左右，而一般欧洲国家的政府可以拿到40％以上。因此，在提高教育投入方面不仅中央政府有责任，地方政府特别是省级政府也有责任。同时，在教育资源分配上中央以及省级政府也要注意通过转移支付等手段对落后地区与弱势群体的教育给予支持，并处理好各级各类教育之间的平衡关系，以确保教育资源的合理分配。
最后，我们需要确保教育政策与制度的公正性。新中国教育的历史经验表明，在教育的方方面面都已制度化的背景下，教育政策与制度的公正与否直接影响着教育质量与教育公平以及它们之间的关系。其中，比较关键的政策和制度有考试制度、重点学校制度、教师政策、分配政策等。从现实的情况看，很多教育制度与政策仍然存在忽视或回避公正原则的问题。如公办中小学转制政策所带来的“名校办民校”及择校、乱收费等问题，新课程改革中的城市偏向问题，“就近入学”政策产生的教育机会不均与农民工子女教育问题，高校扩招政策导致的高收费问题，等等。种种教育政策与制度的不公正问题如果不能得到及时、合理的解决，就很难保证所有人都能公平地接受高质量的教育。
注释：
① 袁振国、杨东平、扈中平和陈东升等教育学者是比较少的曾对教育公平问题进行历史分析的学者。袁振国在《论中国教育政策的转变》一书中以重点中学政策为焦点，讨论了延安时期到1990年代我国教育平等与效益问题的转变过程。杨东平在《中国教育公平的理想与现实》一书以及《从权利平等到机会均等》一文中对新中国不同时期的教育公平制度特征进行了考察。扈中平和陈东升在《中国教育两难问题》一书中讨论了我国大众教育和英才教育的历史演变过程。此外，周雪光、摩恩、图玛、李民东等国内外社会学者也运用实证方法分析了我国不同历史时期的教育分层和教育不平等状况及其演变。
② 当然，当时也存在着另外两种教育不公平的问题：一是因为阶级斗争的原因，一些非劳动人民及其子女的教育权利是受到侵害的；二是在劳动人民内部也存在着教育不公平的问题。1952年，毛泽东便针对干部子弟学校中干部子弟与一般学生存在的待遇差别的问题提出过，“干部子弟学校，第一应划一待遇，不得再分等级；第二步，废除这种贵族学校，与人民子弟合一。”这说明阶级内部也存在等级化的问题。
③ 其时，强调教育水平和质量与社会经济发展的关系，很大程度是受到了苏联教育模式的影响。斯大林为了适应工业化的迫切需要，就曾抛弃20世纪20年代实行的教育革命化实验，废除禁止资产阶级子弟接受高等教育的规定，强调高等教育和科学技术的作用。而我们之所以学习苏联教育模式，则是认为苏联已经吸收、消化和发展了世界上最先进的科学技术。如1953年1月22日题为《高等学校的教育改革应当稳步前进》的社论中就讲到，“我们在教学改革中所以要学习苏联经验，是因为苏联已经走过的道路正是我们要走的道路，因为苏联科学技术是世界上最先进的，我们的新工厂、新矿山都要按苏联的技术标准来建设。”
④ 当时国际共产主义运动中的修正主义倾向正日益发展，为了防止中国“变色”，毛泽东提出了防止资本主义复辟和修正主义当道的观点，并发展了阶级斗争的理论。而在各项工作中，争夺青年一代的斗争则是最为重要的问题。为此，就要彻底批判和消灭修正主义教育路线，培养革命接班人。相关内容可参见《剑桥中华人民共和国史》。
⑤ “教育管理工作方法论”是张新平教授在其教育管理方法论体系中提出的一个概念。
⑥ 杨东平教授在《教育公平是一个独立的发展目标》一文中，对之所以将我国教育公平与效率对应起来讨论的原因给出了一些解释。具体参见杨东平．教育公平是一个独立的发展目标[J].教育研究，2004(7)。