深圳市宝安区沙井街道土地整备事务中心 518104
摘要：本文主要是针对深圳市宝安区因公共利益需要被征收的土地及房屋补偿安置进行探讨，旨在促进房屋征收项目工作推动。同时，探讨如何给予被拆迁人更加切合市场经济实际的补偿，进一步体现城市文明和谐拆迁。
关键词：公共利益；房屋征收； 补偿安置；
前 言
深圳市经历短短40年的发展，创造了中国乃至世界城市发展的奇迹。在城市化过程中，政府并非无视规划建设与经济发展不能匹配的问题，但是政策的出台总会滞后于经济发展。经济高速发展过程中不可避免的出现，城市建设无法匹配新产业发展形势，同时也造成一定的环境破环。为了促进经济发展、满足人类对生态文明更高的需求，城市基础建设和环境改善就需要拆除之前建设的房屋，新建各种公共基础设施。
宝安区也不例外。在大湾区建设如火如荼的今天，各类公共利益项目逐渐开展，房屋征收工作举足轻重。在当前开展的房屋、土地征收工作中，征收补偿安置也不可避免的面临各种问题。
一、深圳市宝安区城市化进程及土地改革简述
在城市建设资金短缺和发展刻不容缓的压力下， 1987年12月，国内首次以公开拍卖的方式有偿转让国有土地使用权在深圳开创先例，随后掀起了深圳的土地革命。经济上的大力发展，加快了城市化进程，深圳从特区内到特区外，逐步将土地收为国有、农民居民化。
（一）建成区土地首先转为国有
1993年7月14日，深圳市人民政府颁布实施《深圳市宝安、龙岗区规划、国土管理暂行办法》（深府[1993]283号），将两区的土地划分为城市规划建成区及城市规划建成区外两个部分，其中：规划城市建成区内的土地由深圳市规划国土部门派出机构，实行统一征用，转为国有土地；规划城市建成区外的土地仍属于集体土地。
（二）建成区外集体土地加强管理
2003年10月份，深圳市政府下发《关于加快宝安龙岗两区城市化进程的意见》（深发[2003]15号）的通知。通知规定，原属于集体所有的土地依法转为国家所有，同时，市、区原规划国土部门要集中力量依法对两区的农村集体土地进行清理，加大管理力度，具体的方案由原市规划国土部门提出，报市政府批准实施。
（三）原农村农民转城市居民
2004年6月26日，深圳市人民政府关于印发《深圳市宝安龙岗两区城市化土地管理办法》的通知深府[2004]102号（深圳市人民政府2004年6月26日颁发施行）。农村集体经济组织全部成员转为城镇居民后，原属于其成员集体所有的土地属于国家所有。宝安、龙岗两区原农村人口均转城市居民，原集体所有土地，将收归国有。深圳市为成为全国首个无农村无农民的城市。[1]但事实上当前大量原集体土地的实际使用权仍掌握在原村民或继受单位手中，产权和管理处于“真空”状态。
值得一提的是，宝安区虽然经历了城市化转地，但是城市建成区外的土地仍属于集体所有。土地的二元化特征并没有根本消除，反而因为城市化的不彻底，遗留了大量的城市化征、转地历史遗留问题。[2]正如冯奎所指出，深圳土地改革的根本问题是土地的权属问题。原来由农民所有、使用和控制的土地，从集体所有变为国有，并且要进入市场，这是土地改革绕不开的问题。深圳的土地改革实际上是城市化、工业化用地空间更大之后如何处理权属的问题。[3]
二、深圳市宝安区城市化建设发展历程
深圳市宝安区城市化建设发展历程，主要经历了两个阶段，外部经济发展倒逼城市建设阶段和自我发展需求建设阶段。
（一）外部经济发展倒逼城市建设阶段
因毗邻香港、土地和人工成本低等优势，深圳从上世纪80年代以来“三来一补”企业在深圳长足发展。随着时间的推移，工业逐渐从中心区走向外围地区。[4]宝安因为发展速度落后于特区内，工业及配套类建设不能满足企业进驻的需求。政府主导、以原农村集体经济组织为主体，借力市场，贷款建设或者是外商投资建厂房。 “三来一补”企业的在宝安、龙岗两区遍地开花，客观上促进了宝安以工业为主的城市建设发展。
（二）自我发展需求建设阶段
地方经济发展迅速，主观上需要拥有发展主动性和更多话语权。这时地方政府出台相应的扶持政策，实施同富裕工业工程建设，推动欠发达地区经济社会的发展；原农村集体经济组织通过其实际占有的土地参与城市化进程，成为城市重要的基层治理主体。[5] 在此期间，集体和个人抓住发展契机，有不少企业、个人，或者采取与社区股份合作公司合作等方式建厂。
不仅仅是工业建设得到了发展，原农村经济集体农民住房也不断增加。在改革开放初期，得益于经济条件的改善，原村民不断在集体土地上建设新的住宅。90年代前期，原村民富裕起来，纷纷建设属于自己家庭的新型现代化住宅。到21世纪初，外来人口的急剧增加，不少原村民、甚至非原村民在原农村集体的土地上建房出租获利。2004年特区外实现全面城市化转地后，宝安、龙岗两区的城中村居民开始大量抢建住房。[6]
三、深圳市宝安区新型城市建设拆迁遇到的问题
随着产业结构的升级调整，产业布局的不断优化，城市发展对地方土地需求不断扩大，同时也需要考虑生态环境的修复。宝安区同样需要大刀阔斧的进行信息交通建设、生态修复建设、人文休闲等新型城市建设。即使城市化初期已经十分注重结合现有建筑，进行规划建设，也还会出现大量的拆迁。这是所有城市建设都需要面临的阵痛，宝安也不例外，而且还有其独特的地方。具体到宝安区城市建设拆迁问题，主要体现在以下几个方面：
（一）拆除房屋面广带长量大，对集体经济短时破坏大
宝安地处珠港澳大湾区枢纽地带，对海、陆、空交通需求交通、会展、生态、休闲各领域的要求也越来越高。与之相匹配的高速公路、城际轨道、休闲公园等公共基础设施需求也日趋增长。
各类公园、场馆的建设需要用地有成片区特征，一旦选址到某工业园区或者居民区，就意味着该片区房屋无一幸存的全部拆除，从短期来看，对地方经济发展带有成片覆灭的破坏性。
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根据省、市交通建设规划，穗莞深城际轨道、深茂铁路、外环高速等一批高速公路、轨道项目在宝安区开工建设或者即将开工建设。这类项目占地为长带状，所涉及范围内虽然说需要拆迁房屋面积不大，但是因房屋功能及建筑群体的整体性，即使仅拆除一个污水处理池或则是企业厂区的某个核心区间，导致整个工厂或者园区生产丧失生产功能。对属地而言，不论是GDP、税收，还是物业所在集体经济实体都是一种被迫扩大性的损失。
（二）、拆除业主类别多样，补偿标准不同难以服众
拆除的房屋有不少是由企业、个人，或者采取与社区股份合作公司合作等方式建设。因此在征地拆迁工作中，业主的类别多样化，被征拆人有原村民、原籍原地港澳台同胞、非原村民、原地方企事业单位员工等。按照深圳市房屋征收与补偿实施办法（试行）（深圳市人民政府令第292号，以下简称292号文），不同身份，补偿标准是不同的。在被拆迁人眼里，按照市场规律，拆迁补偿的标准应该是一样的。因此在补偿过程当中，同一类被拆除房屋对业主的补偿标准不同常常受到质疑和非议。
(三)、安置补偿标准相对城市发展偏低
在深圳宝安区现行的政府征收补偿标准相对较低，特别是宝安区城乡结合部的偏远街道被征收房屋，这部分房屋价值容易被低估。多为无产权证明私宅、改变用途的无产权证明的综合楼、私宅、厂房等，其土地性质得不到充分体现，而且物业公开交易案例缺乏，估价时需要大量修正，修正过程容易造成偏差。[7]深圳市土地补偿标准仍按停留在10年不变，最高为2.4万/亩，远低于周边地区。[8]
按照292号文的标准，房屋征收基准价格（2017年3月发布）相对于宝安区目前的完全产权房屋而言，也是过于低廉，例如宝安区最高21300元/平方米，最低14300元/平方米，而目前宝安区非中心区街道在售商品住宅最低价为44000元/平方米[9]，据了解，同样性质的集体经济组织统一建设的非商品性住房，均价接近20000元/平方米，接近地铁等交通方便区域更是突破23000元/平方米。对于这一客观事实，导致征地拆迁工作中，政府与被拆迁人谈判时处于被动地位，加大谈判难度，因此而延误拆迁进度，妨碍工程如期交付。
（四）、征收补偿有法可依但未尽其用
按照292号文相关规定，在拆迁补偿中，有货币补偿和产权调换方式或者两种方式结合的安置补偿方式。但是在实际操作中，宝安区在房屋征收中一般只有货币补偿一种方式。从行政成本出发，即使个别房屋征收项目中出现产权调换的安置房，也没有能够按照292号文的规定给予相应的安置补助费。这种有法可依但未尽其用的做法，在实际工作中经常被懂法律的被拆迁人或者其律师质疑和发难。
四、深圳市宝安区房屋征收补偿安置的思考
为了推动因公共利益需要而进行的房屋征收项目工作，进一步体现文明城市的和谐拆迁。结合工作实践，从以下几个方面思考，在政府主导的征地拆迁补偿中给予被拆迁人更加切合市场经济实际的安置补偿。
（一）、淡化业主身份差异，以市场论补偿
针对城市发展快，拆除量大和拆除业主类别多样性的特征。在房屋征收实际工作中，能否在现有法律框架下，尽量淡化业主身份，尊重物权，从房屋建设、报建、审批的实际发生成本出发，结合市场经济及其价值规律，参照市场价值，扣除相应的与完全产权房屋价值的差价，给予业主更加接近市场的补偿或者产权调换安置。
（二）、加大安置房建设实现补偿安置多样化
充分发挥全国人大授予深圳经济特区地方立法权的优势，在遵循《宪法》等国家层面法律的大框架下，继续完善深圳市城市更新、保障房（人才安居房、）拆迁安置房等建设，切实加大各街道辖区安置房屋建设，让房屋征收安置方案落到实处，让被拆迁人能够及时的得到回迁安置。
（三）、弱化土地所有权，创新公共利益项目管理模式
根据相关规定，用于民生改善、城市基础设施等涉及空间固定资产投资建设项目在项目建设核发划拨土地决定书时，项目所涉及到的宗地地应为国有土地。在深圳市已宣布完成土地国有城市化的前提下，能否创新公共利益项目建设管理规定，考虑弱化土地所有权，强调使用权。且《中华人民共和国土地管理法》中也还保留着“土地征用”条款，即在不改变土地所有权的前提下，政府代为集体管理土地，全民均可参与使用并保护土地上所承载公共设施。
（四）、补偿依法守法且法尽其用
在房屋征收安置补偿工作中，严格按照292号文执行相应补偿，依法可以给予被拆迁人可以给、而且要做到公开透明。政府行政行为需要控制成本，但更要考虑政府制定、执行法律的信用成本。让被拆迁人知法懂法，政府补偿也做到依法守法，法尽其用。
参考文献：
[1]胡盈盈，周丽亚.快速城市化背景下非农建设用地管理研究——以深圳为例[J].中
国经济与管理科学,2009,6:148-152.
[2]刘芳，赵新平，岳隽.快速城市化背景下原农村集体留用地的产权经济学分析——
以深圳为例[J].《广东土地科学》, 2011,4: 4-9
[3]《从深圳土地制度改革看全国集体土地改革》，2013年04月09日《城市中国网》。
[4]牛慧恩.深圳城市发展与产业布局的规划实践[J]. 《上海城市规划》，2011，1：
54-55）
[5] 仝德,韩晴,戴筱頔,李贵才.基层治理主体对城市建成空间的影响研究——以深圳
原特区外为例[J].《城市发展研究》,2017,7 :109-117
[6]赵静，闫小培.城中村非正规住房的形成机理与管治——以深圳市为例[J].《地域研究与开发》，2012,4:86-90）
[7]徐占军，刘颖，张绍良，侯湖平.深圳市房屋征收评估与安置补偿调查分析与政策建议[J].《广东土地科学》，2013，5：6-10 ）
[8]刘利.深圳市土地房屋征收补偿制度缺陷与失地原村民后续发展初探[J].《特区经
济》,2014 : 31-32）
[9] 居理新房网https://sz.julive.com/project/s/baoan 2019.7.6
论文作者:张琪,,林洁玲
论文发表刊物:《城镇建设》2019年第14期
论文发表时间:2019/9/10
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