解决我国新阶段“三农”问题的政策思路，本文主要内容关键词为：三农论文,新阶段论文,思路论文,我国论文,政策论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
改革开放以来，我国农村发生了举世公认的巨大变化。但错综复杂的种种原因，使我国“三农”问题的解决还远远未达到理想的程度。虽然长期困扰我国国民经济发展的农产品供给不足的矛盾缓解了，但农业和农村经济结构不合理、农业综合效益不高、农民收入增长缓慢的矛盾日益突出；虽然我国人民生活总体上进入了小康，但还有大量的农村人口生活水平相当低下；虽然全民的教育文化和医疗卫生服务水平在稳定提高，但农村教育、医疗等基本社会事业的发展明显滞后；虽然我们在加强农业基础地位、改善农民生活条件上做了大量工作，但工农之间、城乡之间、地区之间收入差距扩大的趋势还未根本扭转。解决新阶段农业和农村发展中的各种矛盾和困难，不能就农业论农业、就农村论农村，必须认真贯彻党的十六大和十六届三中全会精神，牢固树立科学的发展观，切实贯彻统筹城乡经济社会发展的方针，改变原来计划经济体制下形成的城乡分割的二元经济结构。
一、农村发展面临的主要矛盾和问题
当前农村经济发展面临的最根本、最突出的问题是农民收入增长缓慢问题。从1997年开始农民收入增长进入一个低谷期。1997～2002年农民人均纯收入年平均增长3.97％，比改革开放以来24年平均值（7.33％）低3.36个百分点。可以说，现在既是建国以来农产品供应最充裕的时期，也是改革开放以来农民增收形势最严峻的时期。
分析农民收入必须注意三个问题：一是观察农民收入绝对不能仅看平均数。在农民收入平均增长速度的背后，掩盖的一个很大问题就是，具体到粮食主产区和纯农户，相当一部分农民的收入是停滞甚至是下降的。据国家统计局提供的资料，2000～2002年，全国增收农户占56.4％，收入持平农户占1.6％，减收农户占42％。二是要看到城乡之间、不同地区之间、不同阶层之间收入差距扩大的局面不仅没有改善，而且在不断恶化。1997～2002年，城镇居民可支配收入平均增长7.8％，比农民人均收入增幅高3.84个百分点，城乡居民收入差距逐年拉大。2002年城乡居民收入比达到3.11∶1，而1978年这一比值为2.51∶1，1983年为1.82∶1（改革开放以来最低年），1997年为2.47∶1。三是虽然近年来农民收入出现了恢复性的增长，但基础并不牢固，影响农民收入增长的一些根本性的、长期的、深层次的问题并没有解决。
（一）农业增长越来越面临明显的需求约束
这几年中央号召要大力调整农业结构，而从农民的角度来讲，则是“种啥啥多，卖啥啥贱”。造成这种情况的深层次原因是农业增长开始面临需求约束。从1996～2001年，城镇居民收入每增加1元钱，用于食品的支出只有4分钱，这就是经济学上的食品收入需求弹性，其数值只有0.04。现在市场上需求约束不明显的农产品越来越少。中国城镇居民的恩格尔系数已经降到只有30％，农民的恩格尔系数已经降到低于50％。
自20世纪90年代以来中国城乡居民的恩格尔系数急剧下降，这必然会在整体上影响农产品需求的扩张。农业的需求约束除了受长期的消费结构的变化影响之外，还受短期的经济周期性波动的影响。近年来大量工人下岗，40％左右的农民收入下降，他们对农产品及其加工品的需求肯定会受到影响。从统计上看，从1998年以来城乡居民对肉类的需求是绝对减少的。农业一旦进入了消费需求约束的阶段，通过增加农产品的产量来增加农民收入会变得越来越困难，通过提高农产品的价格来提高农民收入的潜力也会越来越小。
（二）农民非农就业不足，城镇化进程明显滞后，城乡分割的二元结构体制尚未从根本上改变
在计划经济时期，我国不是随着工业化的发展，逐步推进城市化，加速农村劳动力和人口向城镇转移，而是从体制、政策到各项管理制度上，都限制城镇的发展和劳动力的流动，尤其限制农民进城就业和定居。由此影响到，虽然目前我国工业化程度已经达到世界中等发达国家水平，但城市化程度却只达到37.7％，比2000年世界平均城市化水平还要低10.3％。
我国目前人均GDP仅有900多美元，但已经出现了严重的农产品需求制约，最基本的原因就是城镇农产品消费群体比重太小。我国农民的就业极不充分，农村剩余劳动力转移困难，最根本的障碍是城市化进程明显滞后。2001年，我国农业GDP份额已经下降到15.2％，而农业就业份额仍高达50％。第一产业与非农产业人均创造GDP的比例，已由1990年的1∶3.9，扩大到2001年的1∶5.2。农村人口非农化和城镇化进程缓慢，农民比重过大，导致农业相对劳动生产率过低，这是“三农”问题的症结所在。
改革开放前，我国城乡之间一直未能建立起一种良性的关系，导致城乡二元经济结构凝固化。在传统的计划经济体制下，长期实行农产品统购统销体制，工农产品不能平等交易，国家通过工农产品价格剪刀差，从农业部门取得了巨额的资金，农业的基础地位长期受到严重削弱；在城乡分割的二元结构体制下，城乡之间要素不能自由流动，大量的农村劳动力被束缚在土地上，农村就业严重不足；由于实行农村农业人口与城市非农业人口两种户籍制度，造成城镇居民与农民权利和发展机会的不平等，加剧了城乡结构的失衡，使城乡关系遭到了严重扭曲。
改革开放以来，随着市场机制的引入和作用领域的扩展，城乡联系显著增强。但是，迄今为止，原来计划经济体制下形成的城乡分割的二元结构体制尚未从根本上发生改变。外出农民这么大的一个群体，尽管他们中许多人已经在城市居住和工作了很多年，但仍然很难融入到城市中，进城农民与城市居民身份地位、就业、社会保障、享受公共服务等权利是不平等的，对进城农民的一些不公平的、甚至是歧视性的政策并没有发生实质性的变化。
（三）农民税负重，农业税收制度不完善
目前，农村税费制度改革的试点工作已在全国全面推开。从试点情况看，税费改革后，农民负担总体上有所减轻，特别是税费改革有利于规范农村分配关系，有利于推进乡村机构改革，有利于改善干群关系，缓解社会矛盾。目前农村税费制度改革仍然属于试验性质，这项改革仍然是在旧的城乡利益格局还没有从根本上改变的背景下进行的。
农村税费改革后，农业税是按土地的常年总产量计征的，没有考虑当年总收入扣除生产耗费后的实际所得，这个常年产量既包括农民销售的商品粮，也包括农民的口粮和种子粮等。也就是说，没有把农产品作为商品，而以农业的产出来计税，从而出现了有的农民种地赔钱还得照章纳税。农业税税率统一为不高于常年产量的7％，附加税率统一为不高于正税的20％，合计为不超过常年产量的8.4％。大多数地方实际执行的税负都是8.4％。无论是与我国历史上的农业税率相比，还是与其他国家农民承担的税负相比，按土地常年总产量征收8.4％的农业税，税率都偏高。农村税费改革后征收单一农业税的办法虽然在总体上减轻了农民负担，但却会造成税负不公，在减轻非农户和兼业农户负担的同时，加重了纯农户的负担。城镇个体户的增值税有月销售额600～2000元的起征点，工薪阶层所得税也有月收入为800元的免征额。而农业税并没有起征点和免征额，无论土地常年产量是多少，是自用还是外销，都要纳税，按全额计征，这不符合税收公平原则。
（四）国家对农业和农民的支持与保护体系不健全
1.国家财政支农资金投入总量不足，支农资金投入结构不合理。如果按WTO协议计算口径，1996～2000年，我国农业支持总量分别为1083亿元、1267亿元、1826亿元、1709亿元和2200亿元，分别占当年农业总产值的4.9％、5.3％、7.4％、7％和8.8％。按照相同的口径，发达国家的支持水平约为30％～50％，巴基斯坦、泰国、印度、巴西等发展中国家约为10％～20％。在WTO规则允许的12种“绿箱”政策措施中，我国使用了6种（政府的一般服务支出、食物安全储备、国内食物援助、自然灾害救助、生态环境保护和地区发展援助）。“黄箱”支出在1996～1998年计算基期内年均297亿元，占农业总产值的1.23％，与谈判允许的8.5％（1740亿元）相比，我国“黄箱”政策的支持空间还有1443亿元。政府财政农业支出用于人员供养及行政开支部分大体维持在60％左右，而用于建设性的支出比重不高。在财政农业建设性资金中，用于大中型带有社会性的水利建设比重较大，而农民可以直接受益的中小型基础设施建设的比重较小。在政府农业投入中，直接用于流通环节的补贴过高，而直接用于生产环节的补贴很少。
1998年以来，政府支农投入中，每年用于粮、棉、油、糖流通的补贴在500～700亿元之间，占政府农业支持总量的30％以上。而一些关系农业发展全局的基础性、战略性、公益性项目，如农业品质改良、重大病害控制、食品安全保障、社会化服务体系建设等，或者没有财政立项支持，或者缺乏足够的投入保障。财政农业支出实行分块管理，部门分割严重，有限的资金不能形成合力，资金使用效果差。
2.农村资金严重外流，农户和农村中小企业获得贷款非常困难。农村信用社是农村资金外流的重要渠道。1978～2000年期间，通过农村信用社农村资金净流出4519.2亿元。农村信用社净流出资金中有一部分以存款准备金、转存银行款的形式流向中央银行，还有相当部分的农村资金被农村信用社通过购买国债和金融债等方式大量转移。邮政储蓄机构的性质决定了它只吸收存款，资金转给人民银行，自己不发放贷款。近年来，由于邮政储蓄转存款利率水平过高，为4.131％，高于金融机构在人民银行1.89％的存款利率，且无任何风险，储蓄规模迅速增加，到2002年12月邮政储蓄存款余额为7369亿元，其中65％来自县及县以下地区，乡镇及所辖农村占34％。
20世纪90年代中期以后，随着农业银行商业化改革进程的加快，农业银行金融资源的配置不再局限于农业和农村，其机构网点正逐步从农村收缩，农业贷款的增幅趋缓，占比开始下降，业务也日益向城市和工业靠拢。目前，农业贷款仅占农业银行各项贷款余额的10％，农业银行支农力度减弱。虽然农村信用社是直接覆盖广大农村、网点众多的正规金融机构，但为农户提供的贷款非常有限。据统计，全国农户贷款面为25％。农业贷款占农村信用社贷款的比重1990年为46.2％，2000年降低到34.2％。在各大商业银行纷纷撤出农村以后，仅靠农村信用社系统的信贷实力，根本无力解决农民贷款难的问题。作为专营农副产品收购资金的供应和管理的农业政策性金融机构，随着粮棉购销市场化进程加快，粮棉流通领域政策性经营空间缩小，农业发展银行粮棉收购贷款业务量出现大幅下降，农业发展银行支农作用明显弱化。
（五）农村义务教育、医疗卫生、社会保障等社会事业发展严重滞后
1.农村义务教育投入格局与我国当前的整体财政分配格局不适应。总体来看，我国农村义务教育的投入是不断增加的，从1994年的485.5亿元增加到2000年的919.97亿元，其中预算内农村义务教育经费支出从1994年的286.8亿元增加到了2000年的597.66亿元。但是，我国财政预算内农村义务教育投入严重不足。1994～2000年，预算内农村义务教育经费占农村义务教育经费总额的比重为57.7％。
长期以来，我国政府间教育投入的大致格局是：中央和省级的教育投入主要用于高等教育，较少用于基础教育；基础教育投入的职责基本上由基层政府承担，特别是农村基础教育投入主要由县乡政府承担。中央和省级政府对义务教育只承担补助贫困地区和少数民族地区的责任。
根据国务院发展研究中心对湖北省襄阳县、河南省鄢陵县和江西省泰和县的专题调查，襄阳县1991～2000年教育经费中各级财政预算拨款占40.7％，其中，乡级财政占到了34.4％，县财政占到了6.3％，省级以上财政专款仅占0.1％。泰和县2000年教育经费中各级财政预算拨款占58.9％，县财政占13.3％，乡级财政占到了45.7％，全县教育投入中来自省级以上的财政专款正常年份只有20万元左右，从2001年开始有中央下拨的危房改造专款135万元。鄢陵县2000年教育经费中各级财政预算拨款占58％，县财政占9.2％，乡级财政占到了48.3％，来自省级以上的财政专款几乎没有。从三个县的情况看，教育支出约占县级财政支出的50％左右，而在乡镇一级则占75％左右。应该看到，过去随着义务教育管理层次逐渐下放，基层政府和农民承担了发展农村义务教育的主要责任，这种分级办学体制在加重了基层政府和农民负担的同时，在客观上也迟滞了农村教育的发展，造成了农村与城市之间以及地区之间义务教育机会不平等的延续乃至扩大。
据第五次全国人口普查统计，农村人口中初中及以上文化程度的占39.1％，远低于城市人口中65.4％的水平。农村人口小学文化程度占42.8％，15岁以上文盲率为8.3％，高于城市23.8％和4.0％的水平。农村人口主要由受过初中和小学教育的群体构成，城市人口主要由接受了高中及其以上教育的群体构成，这无疑是中国城乡之间最大的不平等。
2001年6月国务院公布《关于基础教育改革与发展的决定》，明确了县级政府对本地农村义务教育负有主要责任，要求教师工资由县级政府负责统一发放。2002年4月中央又强调指出，农村义务教育要实现从主要由农民承担转到主要由政府承担、政府的责任从以乡镇为主转到以县为主两个重大转变。农村义务教育“以县为主”的管理和投入体制的确立，对解决当前农村义务教育发展面临的突出问题和困难发挥了重要的作用。但也应看到，这项政策从总体上看仍囿于现行体制框架之内，未能从根本上解决义务教育体制的城乡分割问题。中西部地区相当一部分县、市，经济发展水平不高，政府财力薄弱，基本上是“吃饭”财政，由县级政府负责统一发放教师工资仍面临着很大的困难。
2.农村公共卫生和预防保健工作薄弱，广大农民缺乏基本医疗保障。很多地区乡村卫生服务机构设施条件差，经济效益较差，难以吸引高素质的卫生人员。政府卫生预算支出在城乡之间的分配极不合理。1991～2000年，政府农村卫生预算支出累计只有690亿元，仅占政府卫生总预算支出的15.9％。1991～2000年期间，我国政府卫生预算支出增加了506.71亿元，而用于农村的卫生支出只增加了63.08亿元，仅占12.4％。由于农村公共卫生服务资金严重不足，许多公共卫生服务项目必须通过收费弥补服务的成本，影响了计划免疫、妇幼保健等公共卫生服务项目的开展，导致近年来部分地区儿童计划免疫任务不能完成等问题。农村中某些已经得到控制的地方病、传染病的发病率出现了反弹甚至死灰复燃。一些农村地区职业病和环境污染所致疾病明显上升，对农民健康造成新的威胁。
改革以前，有85％的农民参加了合作医疗，但20世纪80年代以后，合作医疗大面积滑坡。现在只有10％的村有合作医疗，而且主要集中在发达地区。1991～2000年我国农村卫生总费用中政府投入比重由12.54％下降到6.59％，社会卫生投入从6.73％下降到3.26％，而同期农民个人支出从80.73％上升到90.15％。目前，广大农民缺乏基本医疗保障，基本上处于自费医疗的状态。由于缺乏医疗保障体系，农民的医疗费用大幅度上升，明显超过了农民的承受能力。1991年到2001年，农村卫生费用年均增长12.8％。而农民的收入增长率仅为7.7％。目前，农民看不起病、因病致残、因病返贫的问题在贫困地区十分突出。
3.农村目前除养老保险和医疗保险在小范围进行改革试点以外，其他社会保障项目基本上没有建立起来。长期以来，我国城乡社会保障制度处于分割状态。在城镇，我国已初步建立起了包括企业职工基本养老保险、职工基本医疗保险、最低生活保障等在内的社会保障制度的基本框架。与城镇社会保障制度相比，农村社会保障制度的建设还非常薄弱。农村目前基本上是依靠以集体土地承包经营为基础的家庭保障模式，农村社会保障仍然是以国家救济和乡村集体办福利事业为重点，除养老保险和医疗保险在小范围进行改革试点以外，其他社会保障项目基本上没有建立起来。按享受社会保障的从业人员计算，农村的社会保障覆盖率只有3％，城乡社会保障覆盖率的比例为22∶1，城乡人均社会保障费的比例为24∶1。在养老保障方面，虽然已有近6000万农民投保，但效果很差。在扶贫救助方面，据民政部统计，2002年，农村仅有404万人得到了最低生活保障，占应保人数的25％，城镇享受最低生活保障人数达到了2054万人，基本实现了应保尽保，中央及地方财政支付最低生活保障资金达112.6亿元，人均548元。
（六）农村市场经济体制还有待完善
1.土地制度不规范。一是农村土地使用权流转制度不够健全。主要是一些地方采用行政手段，直接收回农民的土地承包权，搞强制性的土地流转；有的地方在收回农户承包地后，甚至不对农户作任何经济补偿。二是现行土地征用制度对农民明显不公。征地范围过宽，存在滥用土地征用权的问题。中国《宪法》规定，“国家为了公共利益的需要，可以依照法律规定对土地实行征用”。但什么是公共利益的需要，《土地管理法》没有进行必要的阐释和界定。事实上，现在的征地项目早已远远超出“公共利益的需要”，“公共目的”的土地征用与商业目的的土地征用混杂在一起，存在对土地征用权的滥用。
土地征用对农民的补偿过低，农民存在严重的利益损失。根据现行《土地管理法》，对农民的补偿总计为该耕地征地前三年平均产值的10～16倍，最多不超过30倍。按照这个标准，对农民的补偿虽然具有地区差异，但以现金形式补偿的通常都在每亩1.5～3.5万元之间。现在国家每征一亩地，铁路、高速公路给农民的补偿一般是每亩5000～8000元。工商业用地对农民的补偿一般是每亩2～3万元，发达地区和城市郊区相对高一点，一般也就是每亩3～5万元。
对失地农民的安置无法解决他们的后顾之忧和长远生计。各地上报国务院审批的建设用地项目中，90％以上的征地项目是给被征地农民发安置补助费，让他们自谋出路，各地称这种做法为“货币安置”。
国家统计局对全国2942个失地农户的调查表明，这些失地农户征地时安置就业的仅约占劳动力总数2.7％；赋闲在家的约占20％。46％的失地农户收入水平下降。1987—2001年全国非农建设占用2395万亩耕地，按人均耕地不足0.7亩计算，至少有3400万农民因征地失去或减少了土地。按现在的经济发展进度，2000年至2030年的30年间占用耕地将达到5450万亩以上，失地和部分失地农民将超过7800万人。相当一部份失地农民，由于找不到工作或失去工作，成了“种田无地，就业无岗，低保无份”的“三无”阶层。失地失业农民问题的影响已不亚于下岗工人问题，已成为影响社会稳定的一大隐患。
“以地生财”，已成为地方政府增加财力，筹集城镇建设资金的重要途径，成为新时期“以乡养城”的一种新形式。在计划经济时代，国有土地长期实行无偿使用。90年代初，国家改革了土地使用制度，对一些营利性的用地项目实行国有土地有偿使用。各级政府可以通过出让国有土地，收取土地出让金。土地出让金作为财政预算外收入，专项用于城市基础设施建设和土地开发。1990和1991年，收取的土地出让金只有10.5亿元和11.3亿元。1992年由于出让规模扩大，土地出让金增加到525亿元。为调动地方征收土地出让金的积极性，从1994年开始至今，土地出让金不再上缴中央财政，全部留归地方财政。1998年以后，土地出让金大幅度增长，2002年达到2416.8亿元。2003年要突破3000亿元。我们调查的有些县、市，土地出让金收入已经占到财政收入的35％左右，有的高达一半以上。调查的这些县、市，财政用于城市基础设施建设的资金60-70％来自出让土地的收入。为了加快城市发展，各级政府不约而同地把眼睛盯向土地，“土地是第二财政”等说法开始大行其道。
2.农民进入市场的组织化程度低。中国现有的农民合作经济组织包括社区集体经济组织、专业合作经济组织、供销社和信用社等。政府发展农民合作经济组织，采取了“两条腿走路”的方针，一是改造旧的农民合作经济组织，即主要是对农村供销合作社进行改造，使之成为农民的合作经济组织。1995年中央《关于深化供销合作社改革的决定》明确要把供销合作社办成真正的农民合作经济组织。二是发展各种新型合作经济组织。根据农业部农村经济体制与经营管理司统计，目前，全国建立了14万个比较规范的农民专业合作经济组织，其中包括各种形式的专业协会、专业合作社和股份合作社。直到今天，真正意义上的农民合作经济组织并没有形成大的气候，各种合作经济组织在为农民提供技术、信息、资金、物资和产品销售等服务等方面发挥的作用还很有限。目前各种类型的农民专业合作组织普遍存在规模不大，覆盖面小，实力薄弱，管理制度不健全和稳定性较差等问题。社区集体经济组织主要承担政府下达的各项任务，带有比较浓厚的行政色彩，大多数乡村集体组织往往只具备对社区内部事务进行管理的职能，而明显缺乏对农户提供服务的功能。
从实际情况看，尽管供销社在探索“民办”体制方面进行了探索，但由于历史包袱太重、人员过多、管理不善、机制不活等各个方面的原因，供销社无法参与市场竞争，经营萎缩，亏损严重，在农村流通领域的主渠道作用已基本丧失。目前，相当一部分基层供销社实际上已经名存实亡，丧失为农民服务的能力。我国在体制上没有真正代表农民利益的组织和团体。建立农民协会的设想虽然20世纪80年代末就提出来了，但一直没有付诸实施。
3.粮食流通体制改革严重滞后。粮食流通体制存在的主要问题有：国有粮食企业政企不分、政策性业务和商业性业务不分、储备和经营不分的现象仍然非常普遍；粮食的统一市场还未形成；国家贮备粮功能定位不明确，储备规模过大，成本过高，时效性差；粮食部门冗员负担重，亏损挂帐数额巨大，难以消化。
二、解决我国“三农”问题的政策思路
对于解决“三农”问题，应该说中央的思路越来越明确。1998年中央就提出了农业和农村发展进入新阶段的科学判断；1999年中央提出新阶段农业和农村发展的主要任务是推动农业和农村经济结构的战略性调整；2000年又提出农业结构战略性调整的核心目标是增加农民收入；2002年中央提出增加农民收入要采取综合性措施，坚持“多予、少取、放活”的方针；2003年中央又提出要把解决“三农”问题作为全党工作的“重中之重”。这是新的中央领导集体在“三农”问题上的郑重承诺。党的十六报告明确提出了“统筹城乡经济社会发展”的重要论断，提出了解决“三农”问题的指导思想。十六届三中全会又进一步提出了统筹城乡发展、统筹区域发展、统筹经济社会发展、统筹人与自然和谐发展、统筹国内发展和对外开放要求的新的发展观，这就为解决新阶段的“三农”问题指明了方向和道路。
（一）确保国家粮食安全，推进农业结构战略性调整，提高农业综合效益和竞争力
2000年至2003年，粮食已连续4年产不足需。在这种背景下，粮食安全成为人们关注的问题。应清醒看到，如果今后粮食继续减产，粮食产需缺口在现有水平上继续扩大，就可能出现粮食供求偏紧的局面。从中长期看，由于人口增加，耕地减少，城市化加快，人民生活水平提高，我国粮食需求将呈刚性增长，粮食供求关系将是偏紧的。粮食是关系国计民生的特殊商品，确保粮食安全是一项长期的战略任务。我国粮食问题从总体上要立足基本自给，完全自给自足或依赖他人都是不可取的。
因此，今后几年粮食政策应由过去几年适当控制粮食产量转向促进粮食产量的合理回升，以保持粮食供求的基本平衡。要把保护和提高粮食生产能力作为确保国家粮食安全的基础。必须要严格控制各类建设用地对耕地尤其是基本农田的侵占。要积极研究和推广先进的农业节水技术，同时，提高我国水资源的利用率。要强化粮食增产的科技支撑体系建设。国家对粮食生产的支持和保护，应主要体现在对粮食主产区的支持和保护上。现有的各种国家支持农业的投资要向主产区倾斜。而且，要进一步研究开辟支持主产区的新的专门资金来源渠道。
推进农业结构的战略性调整，必须研究扩大农产品需求问题。扩大需求主要是两个问题：第一是加快农产品加工业发展。没有中间需求的扩张，没有农产品加工业的带动，农业结构的调整是很困难的；第二是扩大出口。农产品出口对带动农业结构调整、增加农民收入发挥着越来越重要的作用。现在我国农产品出口面临的最大的问题是技术壁垒。要尽快解决出口农产品质量不高、加工程度低、相关政策支持和服务不够等问题，着力提高出口竞争力，积极应对复杂的国际农产品贸易环境，力争使农产品出口上一个新台阶。
（二）加快农业剩余劳动力转移的步伐，加快农村人口的城市化进程
最近两年，国家在降低农民外出就业门槛，保护进城务工农民的合法权益等方面，出台了一系列政策。中央明确提出，对进城农民要公平对待，合理引导，完善管理，搞好服务。在孙志刚事件后，国务院在最短的时间里出台了废止收容遣返制度的政策。中央明确要求流入地政府要解决好外来人口子女教育问题，取消不该收的“借读费”。十六届三中全会明确提出建立城乡劳动者平等的就业制度。2004年中央1号文件对农民进城务工就业问题更加重视，提出了更加积极的鼓励农民进城的政策措施。中央1号文件确立了公正对待农民工，让进城农民融入城市的完整政策框架。各级政府要取消对企业使用农民工的行政审批。简化农民外出就业手续，取消专对农民工设置的各种不合理的证件，清理各种针对农民工的不合理收费。要建立覆盖城乡的职业教育和培训体系。现在中国流动人口有1.4亿左右，有些人已经在城市居住了很多年，但仍然不能融入到城市中。要完善对流动人口的管理制度，加大户籍制度改革力度。城市发展规划和社会各种公共服务规划应该有效服务于全社会，而且，应当将外来人口的管理费用纳入财政预算。
大中城市要进一步放宽农民进城落户的条件，允许外来人口按职业或者居住地入户。农村居民在城镇就业并落户后，在住房、参军、子女入托、入学等方面享受与当地城镇居民同等的待遇，履行相应的义务。农村居民在城镇就业并落户的，在没有纳入城镇社会保障体制前，可继续保留土地承包权，并可享受原集体资产的收益分配，继续保留农村的宅基地使用权。户籍制度改革的目标是允许农民自主进城定居，让户口只具有标志居住地的意义，在户口失去特殊福利含义的条件下实现城乡居民的平等权利。这样有利于从根本上解决城乡居民两种身份、就业和待遇不平等的问题，有利于城乡经济协调的发展。
（三）逐步降低农业税税率，创造条件建立统一的城乡税制
十六届三中全会明确提出了这样的要求。就粮食生产而言，农民从中获得的利润是微小的，甚至是无利可图的。税费改革后按土地常年总产量征收8.4％的农业税，根据我们的调查，这样高的税率，几乎抽走了粮食生产的全部剩余。也就是说，小规模的粮食生产基本上无税可征。在农业税的税基中，包括了农民的口粮、农民的医疗支出等，对农民用于基本生存的收入征税是不合理的。这说明在税收制度上对农民明显不公。“以税惠农”的办法最能保证农民直接受益。世界上只有极少数国家在生产环节向农民征税，绝大多数国家都是城乡统一税制，对农业不单独课税。现在正在试点的农村税费改革，实质上是对传统农业税制进行的改良。目前农村税费改革试点方案所要达到的目标还不是最终目标。
我国农业税制度改革的总体思路是：适应社会主义市场经济的需要，按照建立公共财政体制和现代税制的要求，逐步减少以至完全取消专门对农民设置的税制体系，使农民作为纳税人取得与其他社会成员平等的纳税地位，逐步统一城乡税制。考虑到现阶段我国经济发展水平和国家财政的承受能力，建立城乡统一的税收体系，可以采取分步到位的方式。考虑到一下取消农业税对财政影响大，可由中央统一确定分期减征幅度，逐步降低农业税税率，比如，可将农业税税率每年递减，力争及早实现取消农业税的政策目标。目前，粮食主销区已经基本具备自行取消农业税的条件。取消农业税后减少的地方财政收入，原则上应自行消化。而取消农业税粮食主产区各省财政会发生困难。粮食主产区和西部贫困地区应力争在3～5年的时间内实现取消农业税，所需资金主要由中央财政转移支付解决。
农民作为一个社会阶层，应该有纳税义务。取消对农民单独征收的税种后，把农民的税收负担纳入相应的税收系统。可对农民征收所得税。由于个人所得税设置了免征额，可以将绝大多数农民排除在征税范围之外，只有规模化经营的有收入所得的农业生产者才承担税负。取消农业税后，还可以把农产品税纳入增值税体系。
（四）调整国民收入分配结构和财政支出结构，继续加大财政对农村和农业的支持力度，切实改进对农业和农村经济的金融服务
建立财政支农资金稳定增长的机制，关键是要增加投入总量，并优化财政支农资金使用结构。按照建立公共财政体制的要求，要调整财政支农资金的使用方向，转变补贴方式。要逐步减少对流通环节的补贴，将主要农产品市场风险基金（如粮食风险基金）转为对农民的直接收入补贴。要充分利用WTO的“绿箱”政策，增加农业科研和推广、质量安全和检验检测、农产品流通设施、农民培训等方面的投入。逐步将县以下以改善农民基本生产条件和生活质量为重点的中小型基础设施建设纳入各级政府基本建设投资的范畴。
近年来，农村资金严重外流，农业银行支农力度减弱，农业发展银行支农作用弱化，农村信用社独木难支，农户和农村中小企业获得贷款非常困难，农村金融机构不良贷款占比较大，农村存在潜在的金融风险。从根本上解决当前我国农村金融中的突出问题，必须以促进农村金融市场的发展为目标，推行农村金融体制的整体改革。
农村金融体制改革的重点：一是解决农村信用社普遍存在的所有权不清晰、法人治理结构不完善、管理水平较低以及缺乏有效的激励机制和内部人控制等问题；二是通过加强对金融中介的监管，放松利率管制等，创造一个促进农村金融市场发展的有利环境；三是重新对农业银行、农业发展银行和农村信用社进行功能定位和调整，建立一个更完善、更有活力的真正为“三农”服务的农村金融体系。此外要从农村实际出发，研究有利于增加农户和企业贷款、有利于改善农村金融服务的其他途径和办法。
（五）继续加大政府对农村义务教育的支持力度，切实改进农村公共卫生服务，逐步缩小城乡社会保障水平的差距
长期以来，公共财政对农村社会事业的支持有限。要让公共财政的阳光普照广大农村，让公共财政的雨露滋润亿万农民，解决公共财政对农村和农民的支持问题，必须逐步增加对农村教育、农村医疗卫生和社会保障等社会事业的支持力度。
目前，98％的县已经将农村教师工资发放上收到县。最近两年政府对农村义务教育的支持力度明显加大。2002年年农村义务教育总投入中政府预算内支出占到了78.2％，中央财政的投入占到了农村义务教育总投入的28％。即使现在农村义务教育投入中政府投入已占了大头，我们也应该清楚，这种投入还是低水平的，远不能满足农村义务教育发展的要求。由于过去欠帐多，农村义务教育发展面临的一些突出问题远没有得到解决，如拖欠教师工资问题、学校公用经费不足问题、大量危房问题、教育负债问题等。在教育投入中，投入小学的社会收益率是最高的。而国际经验表明，政府将钱投在补贴学生的学费和课本费上，效果会更好。就我国的总体经济实力和财力来讲，今后应该有能力在免除农村义务教育学杂费和书本费方面，逐步实行免费的义务教育方面走得更快些。实现这一目标，要求进一步加大中央和省级财政对农村基础教育的支持力度。
中央已明确要求今后中央及地方政府每年增加的卫生事业经费主要用于发展农村卫生事业。这是从增量角度增加农村卫生投入的重要举措。应当看到，目前，农村卫生投入的大头在地方政府，由于相当一部分县乡财政保工资都困难，每年对农村卫生增加的投入十分有限。实践证明，如果不对目前的卫生筹资体制进行改革，政府所提出的所有的农村卫生目标的实现都要大打折扣，不同地区之间差距过大的局面就不可能缩小。对农村卫生筹资体制进行根本性改革，一是要在中央和地方各级政府之间合理界定责任；二是要在城乡之间公平分配卫生资源；三是要完善中央对贫困地区的转移支付制度。
政府的主要职责应是强化农村公共卫生服务。在农村地区，近60％的门诊服务消费是由村卫生室或私人诊所提供的。仅有1/4是由乡镇卫生院提供，而其他的14％由县级和市级医院提供。《国务院关于进一步加强农村卫生工作的决定》提出，村卫生室承担卫生行政部门赋予的预防保健任务，提供常见伤、病的初级诊治等职能，但目前对村级卫生机构几乎没有财政支持。要对乡卫生院重新定位，并增强公共财政对村级卫生室的支持。
中国农村人口多，政府财力有限，短期内难以在农村建立覆盖面很宽的医疗保障制度，只能把有限的资金用于最急需的地方。而对广大农民来说，疾病威胁主要是重大疾病，这是他们无力承担的风险，发展大病统筹合作医疗是适应农民要求的。要将建立以大病统筹为主的互助合作医疗制度作为完善农村医疗保障制度的重点。大病统筹互助合作医疗制度的建立必须与农民的承受能力相适应，坚持自愿原则。完善其他形式的农村合作医疗制度。条件成熟的农村地区，也可以鼓励农民参加商业医疗保险。
完善农村社会保障制度，要从中国农村的实际出发，坚持城乡一体化的政策导向，坚持分阶段、逐步完善的原则，坚持地区差异原则，加大政府对农村社会保障的投入力度，优先解决农民的基本生活保障问题，建立多层次的农村社会保障体系，逐步缩小城乡社会保障水平的差距，最终建立城乡一体化的社会保障体系。要加快建立农村最低生活保障制度。最低生活保障是国民应该享有的基本权利，因此必须重视农民最低生活保障的建立。可以先从经济发达地区起步，最终建立城乡一体化的最低生活保障制度。要坚持家庭养老保障与社会养老保险相结合的制度，逐步提高社会化养老的程度。要把符合一定条件的农民工纳入城市社会保障的范围。农民工社会保障应按照他们的实际需求分阶段、分层次、逐步推进。工伤保险制度是几乎所有建立了社会保险制度的国家普遍优先考虑的保障项目，工伤保险制度应当作为我国最基本的社会保障项目尽快予以确立。国务院2003年4月27日公布的《工伤保险条例》扩大了保障范围，将农民工包括在内，这个《条例》的实施，将使得农民工和城市企业职工在工伤保险面前不再有差别。对于已经在城市中有稳定的工作、稳定收入的进城农民，可逐步纳入城市社会保障的范围。
（六）在坚持农村家庭承包制度的基础上，进一步推进农村的组织创新和制度创新
无论农村的组织和制度怎样创新，土地承包关系的稳定是基础，要依法确保农民的土地财产权。农民失地失业是将来中国社会稳定的最大威胁。要让农民保留一块土地，让他们能够在城乡之间双向流动。
进一步完善农村土地制度，要明确界定农民土地承包权，增加国家对农民的产权保护，使农民形成长期的预期。建立“依法、自愿、有偿”的土地流转机制。土地承包权流转要建立在长期稳定家庭承包制度的基础下，在承包期内，不能采取强制手段，直接收回农民的土地承包权，重新进行土地发包。
我国的基本国情决定，在相当长的时期内，土地是农民最基本的生活保障，要充分认识农村土地使用权的流转和集中的长期性。改革现行的征地制度，既要着眼于控制耕地征占规模，更要着眼于保护农民合法利益。要缩小征地范围，提高征地补偿标准，改革征地补偿方式，积极引导集体非农建设用地的流转。目前世界大多数经济发达国家或地区将土地市场价值作为征地补偿依据。为了切实保护农民利益，必须以土地的市场价值为依据，实行公平补偿，不能以侵害农民利益为代价降低建设成本。征地补偿的形式可以多样化，比如，货币、就业安置、社会保险、企业股份等。在公共利益之外的非公益性用地，不再动用国家征地权力，而是在土地利用总体规划和农地转用年度计划的控制下，改为征购。要修改相应的法律法规，除国家非营利性公益事业用地先征为国有外，其它类型的土地都应允许在不改变集体土地所有权性质的前提下进行集体非农建设用地流转。
积极引导农民走向多种形式的联合与合作，是改革以来的一项基本政策。发展农民新型合作经济组织，要尊重农民的意愿和选择。要大力发展各种类型的农民专业合作组织，为农民提供科技、信息、资金、物资和产品销售等服务。供销社的改革，不应再过多地强调恢复其合作制的性质，而应该从各地农村的实际情况出发，因地制宜地推进。探索和支持以龙头企业为主体，在自愿互助的基础上建立各种农产品行业协会和社会性中介组织。
粮食流通体制改革的重点是放开粮食收购市场，促进粮食市场价格机制的形成。要深化国有粮食企业改革，把政策性经营和商业性经营的机构、经费和业务分开，国有粮食企业同其他企业一样实行公平竞争。要加快粮食市场体系建设，促进全国统一市场的形成。全面放开粮食经营后，一定的价格波动是必然现象，当粮价下跌时，会给生产者带来风险。为了保护粮食生产和粮农利益，粮食流通体制改革要处理好放开收购市场、推进国有粮食企业改革与保护主产区和种粮农民利益的关系，要对农民给予直接补贴，而且要尽可能提高粮食风险基金中用于直接补贴农民特别是种粮农民的比重。
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