澳大利亚职业教育与培训系统演变——基于政策的分析，本文主要内容关键词为：澳大利亚论文,职业教育论文,政策论文,系统论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
[中图分类号]G710/611 [文献标识码]A [文章编号]1006-7469(2015)02-0108-09 1901年，澳大利亚摆脱英国殖民地境遇走向独立。自独立以来，“澳大利亚经济由以农业和采矿业为主，向交通运输、通讯和制造业等多方向发展，现已跻身于发达资本主义国家的行列。”[1]澳大利亚发达的职业教育与培训系统对推动澳大利亚经济的快速发展具有不可或缺的作用。澳大利亚职业教育与培训系统历经各州职业教育与培训系统独立发展、联邦政府介入职业教育与培训系统、职业教育与培训系统的结构化改革、推进体现新职业主义倾向的改革四个重要发展阶段。本文将以职业教育与培训政策为视角，主要分析不同阶段职业教育与培训系统改革的背景、思路、特征与举措，并对澳大利亚职业教育与培训系统改革进行综合剖析。 一、各州职业教育与培训系统独立发展阶段 从20世纪初到20世纪60年代，是澳大利亚职业教育与培训系统发展的第一个阶段。在这一阶段，澳大利亚各州非常注重发展自己的职业技术教育学院，在中等教育领域开设职业教育课程，一些州的技术教育由州政府管理。特别是维多利亚州，技术教育由一些皇家委员会负责管理。1901年，维多利亚州芬克皇家委员会(Fink Royal Commission)的报告提出一系列创新政策环境的建议，其中一项建议是构建共同体，共同体这种模式超越了传统职业教育“雇主—教师—工会”模式。[2]19世纪末，由于各州的经济、地理和人口存在差异，使得各州职业教育与培训体系和管理机构也存在差异。尽管澳大利亚职业教育与培训系统框架早在1889年就已经确定下来，但是各州都独立发展自己的职业教育与培训系统。从19世纪末到20世纪初，维多利亚、新南威尔士、南澳大利亚等州曾开展职业教育质量调查，所有调查报告都呼吁，“国家应当建立从幼儿园到大学连贯一致的技能培训体系，要求职业教育与培训系统应建立在中等教育基础上。”[3] 殖民地时期，澳大利亚职业教育与培训系统深受英联邦的影响，主要采用英国的学徒制。虽然当时欧洲一些国家已经开办行业学校进行贸易方面的培训，但是英国仍然采取传统的学徒制。澳大利亚也是如此，直到19世纪末，技术教育才开始成长起来。直到第二次世界大战时期，澳大利亚职业教育都主要采用学徒制的形式。 在殖民地时期，学徒制能在各州快速发展是与各州加强管理分不开的。一方面，通过颁布法律确定学徒制的地位。另一方面，建立相关管理机构从事管理工作。例如，新南威尔士州分别于1828年、1844年制定并通过一系列的学徒制法律，塔斯马尼亚州也于1844年通过了相关法律。新南威尔士州政府于1882年成立技术教育理事会管理工人学院。 二战后，为满足战后政治和经济发展的需要，澳大利亚政府制定了促进二战重建的职业教育与培训政策。这个时期的政策，一方面注重加强联邦政府对职业教育与培训系统的管理。例如，《1945年教育法》(Education Act 1945)提出扩大联邦政府的权力。另一方面注重扩大职业教育与培训的覆盖范围。1944年的《联邦重建培训计划》(Commonwealth Reconstruction Training Scheme)提出为妇女和退伍军人提供六个月的培训，改善他们的就业机会。二战结束后，澳大利亚所有州都开办了初等技术学校(Junior Technical School)，初等技术学校成为二战后小学后教育的主要形式。[4]于是，基于学校的技术教育与学徒系统整合起来。 20世纪五六十年代，澳大利亚经济发展迅速，产业结构发生变化，服务业在国民经济中的作用日趋上升。澳大利亚经济和产业结构的变化，促使职业教育与培训的形式改变，学徒制不再是职业教育与培训的主要形式。由于工业的扩张，出现了新的职业，社会对技术性和专业性强的职业需求增多，为此，很多中学开设职业技术教育课程。 20世纪60年代，基于学校的职业主义达到高峰期。很多技术中学，特别是那些拥有工厂设备的技术中学与国家学徒制委员会建立联系。这一时期，过早离开学校的青少年人数降低，青年失业率比较低且较稳定。20世纪60年代到70年代，澳大利亚大多数州的学校继续开设职业教育课程。但到了20世纪80年代，大多数高中课程撤掉或缩减了这类课程。 二、联邦政府干预职业教育与培训系统阶段 从20世纪60年代到80年代中晚期，是澳大利亚职业教育与培训系统发展的第二个阶段。在这一阶段，联邦政府直接干预职业教育与培训系统，成立了一些国家级管理机构，负责管理职业教育与培训。在建立联邦国家之时，澳大利亚宪法就明确规定了联邦政府与州政府的权力，联邦政府并不直接干预教育，教育被视为州的职责。直到20世纪20年代，联邦政府才开始涉足澳大利亚首都领地内的教育。20世纪70年代，澳大利亚成立了行业培训委员会和国家培训委员会，负责职业教育与培训的管理。另外，澳大利亚宪法规定由澳大利亚技术教育理事会、澳大利亚教育委员会分别管理职业教育与普通教育。 20世纪50年代末、60年代初，澳大利亚联邦政府采用等级模式，借助调查委员会、顾问委员会等相关机构干预职业教育。20世纪70年代成立“行业培训理事会”(Industry Training Council)、“全国培训理事会”(National Training Council)等管理机构负责培训管理。1974年，技术与继续教育咨询委员会出台了《坎甘报告》(Kangan Report)。《坎甘报告》不仅再次提出澳大利亚联邦政府介入职业教育与培训系统发展，加大对职业教育与培训经费的投入，而且提出成立技术与继续教育学院(Technical and Further Education)。 20世纪70年代，由于澳大利亚经济进入低谷期，不仅传统的制造业、采矿业和农业开始衰落，教育也受到冲击。这一时期，15～19岁寻找全职工作的青年的失业率已由1976年的10%，上升到1983年的23%。但是，职业教育的地位却得到提升，社会各界都非常肯定职业教育对经济发展、社会稳定的作用。参加学徒培训的人数从1976年的12.3万人，上升到1982年的最高值14.7万人。澳大利亚联邦政府及时加大对职业教育的投资，缓解了职业教育资金短缺的压力。为了提高青年的就业机会，为企业提供高技能人才，澳大利亚成立了高级技术学院，并将其纳入高等教育学院(Colleges of Advanced Education)。高等教育学院只授予应用类学位，而不授予高级研究类学位。[5]在就业环境比较动荡的20世纪70年代，澳大利亚开始着手建立新一轮的国家认证系统。 20世纪80年代中期，联邦政府对教育质量进行调查。根据调查结果，修订了初中高年级的课程结构，增加了很多学术科目，删除掉了大多数职业类课程。但是这一时期政府为了发展新兴技术和提高国际竞争力，制定了行业奖励机制，鼓励行业运用灵活的培训方法。行业技能培训成为这个时期职业教育结构改革和政府制定培训政策的主题。1986年，澳大利亚学者科比(Kirby)提出受训制概念。这种培训是一种时间比较短、形式比较灵活的契约培训，是一种比传统学徒制培训范围广的形式，这为未来基于学校的新学徒制的产生奠定了基础。 三、职业教育与培训系统的结构化改革阶段 20世纪80年代中晚期到90年代初期，是澳大利亚职业教育与培训系统发展的第三个阶段。这一时期也是澳大利亚职业教育与培训系统的结构和管理模式连续调整的时期。20世纪90年代之前，职业教育与培训项目的设计和认证完全是在国家和州层面上，虽然有些项目是不同州之间的合作或互认，但是职业教育的实施几乎都由州政府拨款和管理的公共职业技术和继续教育(TAFE)学院负责。[6] 20世纪80年代，澳大利亚公众不满经济衰退。80年代中期，青年失业率高达15.1%。80年代晚期，澳大利亚参加学徒制和受训制的人数下降。1989年和1992年，学徒和受培训者分别下降6%和25%，青年失业率增加了11%。[7]此时，联邦政府决定对职业教育与培训系统进行结构化改革，把为青年就业做好准备纳入职业教育与培训发展的重要目标。20世纪80～90年代，多数TAFE学院开展培训失业者的工作，还为青年人特别是那些辍学者提供职业教育课程。劳动力市场的恶化以及经济的基础地位，导致了澳大利亚部分经济转型，致使职业教育与培训政策更加注重海外市场和国内竞争。 这一时期，TAFE学院与行业联系并不紧密，青年从学校到工作岗位的转换缺少结构化学习路径。因此，1987年发布的《澳大利亚重建》(Commonwealth Reconstruction Training Scheme)报告提出关注职业教育与企业技能形成之间的关系。20世纪90年代之前，大多数州政府都致力于满足职业教育发展的资金提供，培训政策没有与行业企业发展和国民经济发展整合起来。1987年，联邦政府出台的报告《澳大利亚技能》(Skills for Australia)提升了职业培训的地位，该报告提出职业培训处于经济转型的中心地位，并建议设置整合就业、教育和培训的项目。[81987-1989年，职业主义共同体政策开启了政策重大变化的窗口。国家就业教育与培训委员会、就业技能形成委员会等新的咨询机构引进政府、行业、学校伙伴关系的政策，实现跨部门合作发展职业教育。1992年以后，通过澳大利亚培训署制定的相关协议，使联邦、州、地方政府达成一致，创建了在澳大利亚培训署管理下、行业企业参与的职业教育与培训系统，由此也建立起了联邦、州、地方政府共同决议职业教育优先权的框架。 20世纪80年代，劳动力市场变化很大，澳大利亚服务业发展迅速，传统的矿业、制造业和建筑业不断萎缩，无技术工人和非熟练工人的岗位不断减少，就业岗位的技术含量越来越高。在这个时期，私人培训机构不断出现，为服务业提供培训。同时，能力本位的教育与培训也在这一时期兴起。伙伴关系的建立，也促使企业代表在州或领地层面上参与职业教育与培训的发展。很多行业制定了本行业的国家能力标准，参与开发州层面的、能力本位的课程和模块。同时，州教育局也开发了一系列职业教育课程满足学生需要。经过80年代的发展和调整，TAFE学院遍布澳大利亚各地，毕业生受到雇主的青睐。 四、推进体现新职业主义倾向的改革阶段 1992年至今，是澳大利亚职业教育与培训系统发展的第四个阶段。这一阶段，澳大利亚推进体现新职业主义倾向的改革，也是澳大利亚职业教育与培训系统快速发展的时期。此时，劳动力市场变化很大，产业部门中经济服务业、咨询和人力服务业占了很高比例，无技术工人和非熟练工人的岗位不断减少，就业岗位的技术含量越来越高，澳大利亚逐步向知识经济社会过渡。这一阶段，合作发展职业教育的思想在澳大利亚得到各界的重视，伴随着权力下放政策的实施，职业院校与政府、行业/企业、社会中介组织组织建立起社会伙伴关系。[9]同对，职业教育与培训政策体现出新职业主义倾向，提出职业教育与培训系统应该满足区域青年的需要，建立国家职业教育与培训框架。尤其是1992年，澳大利亚国家培训署(Australian National Training Authority)成立，这是澳大利亚职业教育发展的重要事件。国家培训署在制定国家战略、国家职业教育与培训框架，促进行业参与职业教育发展，建立有效的培训市场，促进中等教育、高等教育与职业教育与培训的联系等方面发挥重要作用，该组织成为推动职业教育与培训系统发展不可或缺的力量。 20世纪90年代及以后的十年，联邦政府大力支持职业教育发展，国家培训署制定了三个非常有影响的国家战略。第一个国家战略《迈向技能型的澳大利亚》(Towards a Skilled Australia)提出优先扩展培训市场，通过竞争筹资试图开放培训市场，特别是通过竞争方式分配资金。该战略试图开放竞争市场，提高培训学校的质量。第二个国家战略《通向未来的桥梁》(A Bridge to the Future)提出加强教育与劳动力市场的联系，鼓励组织学习文化的发展，强调培养澳大利亚劳动力技能基础。该政策强调增强劳动力市场的流动性，实现职业教育公平，提高培训投入，最大程度提供公立职业教育费用。第三个国家战略《塑造我们的未来》(Shaping Our Future)倡导广泛合作与协商，提出职业教育与培训未来发展的愿景和战略。它试图反映劳动力的结构、就业形式与工作组织构成的变化，满足学习者多种形式学习的需求。这个政策揭示了未来职业教育政策将以个体和雇主为中心。[10] 20世纪90年代，澳大利亚政府发布了一系列国家框架，澳大利亚联邦、州政府与企业、雇员和培训机构代表共同开发国家培训系统，为澳大利亚适龄工作者提供国家认证培训。1995年，澳大利亚政府发布了澳大利亚学历资格框架(Australian Qualifications Framework，简称AQF)，该框架为职业教育与培训部门资格证书提供了详细的和不同等级的国家路径。1996年，发布了国家培训框架(National Training Framework，简称NTF)，该框架包括培训包概念，提供了确定能力标准、传授和评价的方法，采用先前学习认证原则加快课程学习。1997年，发布了澳大利亚国家培训认证框架(Australian Recognition Framework，简称ARF)，该框架提供了全国的职业技能认证体系，其标准得到各州、领地的认可。 1998-2003年制定的国家战略体现了职业教育“灵活性”、“问责制”、“可获得性”等规则目标。[11]其一，联邦政府提出职业教育与培训要以为澳大利亚不断变化的劳动力市场配备具有国际竞争力的技能的人才为己任，鼓励多种途径开展行业企业需要的人才培养项目。这样既可以提高那些失业的早期辍学者的就业机会，又可以为国家储备潜在的拥有新技能的人才。其二，通过注册培训机构为州、领地劳动者提供国家认证资格证培训，促进劳动力洲际流动。需要确定培训结构，去除障碍。其三，政策制定、资金划拨、技能传授都应该以满足受培训者需求为中心，必须保证个体获得公平待遇。其四，提出建立一系列澳大利亚国家技能标准，确保澳大利亚的国际领先地位，提高澳大利亚技能水平，使全社会重视学习能力与职业能力的培养。其五，通过完善问责制，提高州、领地职业教育信息管理，实现职业教育价值最大化。 澳大利亚职业教育与培训系统资金主要来自政府、企业和个人。随着政府对职业教育与培训价值的认识提高，联邦政府、州政府对职业教育与培训的投入逐年提高。联邦政府和地方政府依然是主要投资方，联邦政府占政府投入的1/3，但地方政府的投入要高于联邦政府。[12]以2008-2012年澳大利亚公共职业教育与培训系统获得经费为例，各种资金的总额由2008年的61.108亿美元，上升到2012年的84.285亿美元。2012年，州政府拨款43.334亿美元，联邦政府拨款23.254亿美元。[13] 20世纪90年代，澳大利亚职业教育的一个重要发展就是将“有限竞争”理念引入培训市场。1994年发布的《澳大利亚国家竞争政策》(National Competition Policy for Australia)报告指出，政府拥有的实体需要有更大的竞争力，需要去除州际间的障碍，摒弃某些领域的垄断行为。[14]1997年颁布的《用户选择》(User Choice)政策允许雇主和他们的学徒、实习生自由选择那些由政府资助的正式注册培训组织参与培训项目。[15]为促进职业教育与培训机构公平竞争，一些领域专家建议澳大利亚联邦政府、州政府应该定期为公立职业院校拨款，同时也应该为私立职业教育培训机构拨款资助。这些改革使非TAFE学院可以获得资金开展培训活动，同时也促进了跨州培训活动的发展。 20世纪90年代以后，职业教育政策和管理发生变化。职业教育与培训政策试图使职业教育与行业联系更紧密，这些政策希望能提高澳大利亚的国际竞争力，提高人民的生活水平。联邦政府所倡导的新学徒制被各州、领地所接受，政府、职业院校、行业企业都将校企合作放在重要位置。1994年成立的澳大利亚学生实习基地，建立了校企合作项目的伙伴关系。这种实践与经验的职业化模式，是一种关注区域利益、整合教育资源、践行做中学、重视工作场所中的学生福利的模式。1998年，《新学徒制》(New Apprenticeship)等国家层面的学徒系统、实习系统项目开始运行。为提高企业对职业教育与培训的投入，在1990-1994年，澳大利亚执行了《培训保障法》(The Training Guarantee Act)。该法旨在提高企业自主教育与培训的水平，提出企业将1.5%的工资总额用于员工培训。然而，这个强制征收比较注重大企业，大企业用于培训的花费多于中小型企业。[16] 这一时期，职业教育与培训系统的关注点由学习生活向学习工作转变。此时，企业与职业院校的关系也发生变化，企业对职业教育与培训的态度发生了改变。这些变化也促使职业教育与培训系统改变其培养目标，重塑宗旨。[17]2013年，51.9%的企业运用职业教育与培训系统满足它们的培训需要，其中33.3%的企业提供了职业资格证书培训，26.9%的企业提供了学徒或实习，20%的企业采用国家认证培训。47.5%的企业采用了非认证培训，高达77.6%的企业运用非正式培训，有12.4%的企业没有组织培训活动。[18]从2007年到2011年，15岁以上的学习者参加职业教育与培训活动，成功通过培训的人数比例逐年稳步上升。通过率从2007年的79.4%上升到2011年的82.7%。[19]另外，职业教育与培训对学习者的就业也产生影响，经过培训的学习者比没有参与培训的人获得工作机会多。例如，2007年，二者相差7%。2008年，二者相差6.7%。澳大利亚工业部每年都进行雇主满意度调查，通过调查发现雇主对职业教育与培训的满意度一直很高。以2013年为例，90%以上的雇主认为职业教育与培训系统对工作技能的培养有重要作用，雇主对工作需要的职业资格培训的满意度为78.3%，雇主对学徒制和受训制的满意度为78.8%，雇主对国家认定资格的培训满意度为83.1%，雇主对非认定培训的满意度为90.3%。这些指标2005-2013年间呈现逐渐上升趋势。[20] 随着行业企业深入参与职业教育与培训活动，工会和雇主委员会在政策决策方面起到关键作用。工会和雇主委员会参与制定国家行业能力标准，参与开发与行业相关的、符合行业标准的国家课程文件。此外，澳大利亚国家培训署与联邦政府、州政府建立伙伴关系，通过各种水平的决策确立行业的领导地位，包括教授课程、课程内容以及教学评价。由于行业企业的参与，促使职业教育模式由“供给模式”向“需求模式”转换。 经济的发展，社会需求与组织结构的变化，都会引起职业教育与培训发生重大的变化。职业教育与培训越来越被看做是一种终身教育的投资，越来越被视为加快国家经济发展的灵丹妙药。澳大利亚同样如此。澳大利亚职业教育与培训政策随着经济的发展与职业教育与培训地位的变化而变化。从政策制定的过程来看，澳大利亚职业教育与培训政策注重过程，政策的制定邀请政策的使用者——职业院校、行业企业代表参与，确保政策能满足个体、职业院校、行业企业、社会组织等的需要。从政策的执行来看，澳大利亚各级政府为保证职业教育与培训政策有效执行，建立了国家级、州级管理机构和相关研究机构，为澳大利亚职业教育与培训发展指明了方向。澳大利亚政府和相关管理机构开发的国家级职业教育与培训标准与框架，克服了很多州职业教育与培训系统存在的局限。从政策的反馈来看，澳大利亚职业教育与培训政策制定是一个连续过程，而不是一次性的。通过调查可以了解学习者、职业院校、企业的反馈，不断改革创新。 尽管澳大利亚职业教育与培训系统具有诸多优点，但是仍然存在一些需要解决的问题：其一，联邦政府与州、领地政府的管理界限不清楚；其二，资金投入的基本原则不很明显，并且与人力资本政策和原则不一致；其三，技能预测应用产生很多问题；其四，学徒制比较呆板，比较依赖时间而不是能力；其五，培训包的发展和执行过程缺乏效率；其六，教师队伍老龄化是一个严重问题。因此，澳大利亚亟待推进以下几个方面的工作：其一，联邦、州、领地政府需要寻求职业教育资金资助的共同原则和规定，尽可能实现管理的一致性；其二，应该鼓励公开竞争，学生有权获得资金选择职业教育与培训机构，保证所有的潜在学生包括弱势群体选择高质量的职业教育机构，不同的职业教育机构可以在公平的基础上竞争；其三，不能仅将技能预测作为国家规划的基础，应该更加注重学生需要和雇主提供培训之间的平衡；其四，建立灵活的学徒制，需要分析学徒制的资金和利益，需要评估政策制定的效果；其五，培训包需要用简单的、明了的技能标准代替；其六，进一步完善监管和问责机制。