光复初期台湾的社会救济政策，本文主要内容关键词为：台湾论文,初期论文,政策论文,社会论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
社会救济属于社会保障的一部分。它以处于贫困状态的低收入者与自然灾害的受灾人员为实施对象，并以必需为原则，通过救济与补助来保障这些社会成员最基本的生活需求。1945年10月台湾光复后，新成立的台湾省行政长官公署及1947年4月省政改制后成立的台湾省政府，曾在台湾岛内施行了一系列社会救济政策。这些政策曾对台湾社会产生广泛而深远的影响。然而，到目前为止，海峡两岸的学界对光复初期台湾社会救济政策的研究尚欠深入，在对光复初期台湾历史的诸多研究中，这一问题往往被一笔带过，未作展开。笔者不揣浅陋，在查阅有关档案史料与相关资料的基础上，拟对光复初期台湾省署(府)施行的失业救济、自然灾害与孤寡病残救济、教育救济等社会救济政策作一粗浅探讨，并祈指教。
一、光复初期台湾省署(府)的失业救济政策及效果
光复以后，台湾由于“农田水利遭到破坏，工商交通陷于瘫痪，原来极其富庶的宝岛，其大多数居民已处于食难果腹，衣难蔽体，就业无门的水深火热之中。加上从战败解体的日军中遣送回来的大批台湾籍士兵，更形成了如洪水泛滥般的失业人群”。① 关于战后台湾失业人口的数量，尚缺乏精确统计。据1947年6月台湾省政府社会处在台湾省参议会第一届第三次大会之施政报告称：“本省失业登记截至1947年4月止，经据报计有16448人”。② 同年12月台湾省参议会第一届第四次大会的《会议纪录》则显示：“依失业调查登记报告，至1947年10月底，登记人数仅30923人”。③ 显然，这仅仅是已经登记之失业人数，难以反映当时岛内的实际情形。台湾省政府社会处亦坦言：“实际恐不止此数”，④“在实际上不愿登记者甚多”。⑤ 据1947年4月台湾省民政处估计，失业人数“实际上恐在十万人以上”。⑥ 客观而论，当时岛内失业人数亦远不止这个数目。仅以战后返籍台胞为例，1945年12月至1946年底，约20万滞留海外的台胞陆续返台，“这样一大群为数惊人的无业游民”，“多不愿回乡务农，可又很难在战后初期失业率颇高的城市觅得工作”。⑦ 足见重光以后岛内的失业问题已相当严重。
面对如此庞大的失业人群，台湾省署(府)先后出台了一系列救济政策。1946年2月，台湾省行政长官陈仪指出，“对于失业者，政府可举办大规模广范围的土木工程，如水利、公路、铁道等，使其有工作，得工资，那末生活自然解决，与其让失业者不做工，而给他饭吃，何不给他工作，从工作中给他饭吃呢？”⑧ 同年夏，他又强调，“失业问题，也是造成社会不安的原因。我们要防患于未然，调查失业人数，尽速设法给予职业……如土木工程及造林等，各地都可适用，开河、筑堤、修桥、铺路、耕地、栽树，技术比较简单，许多人都可以做”。⑨
显然，陈仪政府的失业救济政策主要是以工代赈。该政策一方面可以解决失业人员的生活来源，另一方面战后政府主持各业重建亦亟需大量劳力。然而，此时陈仪政府的主要精力尚置于全面接收，大规模的工程修复与建设尚未全面启动，仅在铁路与公路抢修方面为失业人群暂时提供了一些工作机会。因此这一时期严重的失业问题并没有得到缓解，反而随着返台同胞的增多而愈益突出。失业问题是影响社会稳定的最主要因素之一。实际上，这也是1947年“二·二八”事件爆发并迅速蔓延全岛的一大诱因。⑩
“二·二八”事件之后不久，南京国民政府于同年4月电令台湾省政改制，改台湾省行政长官公署为台湾省政府，陈仪离职，魏道明出任台湾省主席。鉴于当时岛内民众激动的情绪，魏道明将救济失业作为谋求社会秩序稳定的一个突破口。他表示，“吾人知道失业人之痛苦及其与社会暨经济关系之重要，所以必须亟谋解决”。(11)
1947年6月，台湾省政府出台《台湾省人民失业调查及救济办法》，规定“省设省失业救济委员会，主管全省人民失业救济事宜”；“县市设县市失业救济委员会”；还规定“具有左列资格之一者，可向所在县市失业救济委员会登记：一、具有职业知识或技能，现无工作者；二、具有相当体力及经验，堪任劳动，现无工作者；三、因其它原因失业者”，“调查或自动登记之失业人民，经省失业救济委员会核发登记证后，省或县市失业救济委员会得视其体力、技能、失业久暂及家庭经济状况，予以介绍工作”，“全省各机关团体及生产事业机构，如有增补职工或新兴工程时，事先须与省或县市失业救济委员会密切联系”，“省或县市有关公共工程、水利工程、港堤工程、矿冶工程之主管机关，得视实际需要，组织工程队，尽量容纳失业人民”，等等。(12) 魏道明将此种以工代赈的政策称之为“寓救济于生产”。(13) 同年8月台湾省政府还出台了《台湾省失业调查及救济办法实施方案》，对这一政策的实施细节作出具体规定。(14)
然而，魏道明时期岛内的各种修复与建设工程虽已全面展开，但所能容纳之失业人群依旧有限。1947年底台湾省政府社会处统计，“救济失业工人之各项工程计划，已开工者，计斗六水利工程，可容2400人，新荘堤防工程及溪州底堤防工程，可容64人”。(15) 可见，较之庞大的失业人群，以工代赈政策所能提供的就业机会相当有限。同年台湾省参议会亦认为：“关于救济失业者，当局曾一再表示对于失业救济的重视，且已进行登记及以工代赈工作。但收效似乎很少，问题依然存在”。(16) 因此，就直接的失业救济政策而言，魏道明除继续施行以工代赈之外，还主要推出了垦荒政策以救济失业农民。
战后台湾省各业人口中农业人口最多，其中无地农民数目庞大，因此失业农民在失业人群中占较大比例。为此，1947年8月16日，台湾省政府出台了《台湾省开垦荒地救济失业办法》，规定“凡具有耕作能力，或曾习农事之失业人民登记有案者，均得向县市政府申请开垦耕作公有荒地”，“各县市公有荒地之可资开垦耕作者，应由省荒地勘测队派员，或由县市政府调查荒地，划定垦区，定期招垦”，“各县市政府于办理开垦荒地救济失业期间，对公有荒地之承垦，应尽先由失业农民登记有案者承垦”，“各县市政府对失业农民之从事开垦荒地者，得呈准省政府专案拨给(或贷给)每名务农必需救济金(包括农具、住所、肥料、种子、生活各项资金)”，“荒地自垦竣之日起，一律免纳土地税(田赋)五年”。(17)
较之以工代赈政策，垦荒救济政策可以容纳更多的失业人群。据1948年台湾省民政厅之报告称：“本省可垦荒地面积，过去调查结果计有122269公顷(每公顷1.03102甲)”，“至承垦单位面积以可垦水田不超过3甲，可垦旱地不超过6甲，可垦山地不超过20甲为准，照全省目前可垦荒地计算，可招容垦户2万户以上，平均分4年招致，每年可容5000户，如每户平均以6口计，则容纳于开垦荒地之人民总计有12万余人”。(18) 1947年11月24日，台湾省政府还出台了《台湾省安置失业农民办法》，规定“凡曾向本省各县市失业救济分会申请失业登记，经审查合格，并确有耕作能力之农民，经本府征得台湾糖业公司之同意，就该公司各地自营农场尽先安置”，“糖业公司之农场房屋，以供受雇之失业农民个人住用为原则”，“糖业公司各地自营农场自接受失业农民报到之日起，应按‘日给雇工’(即长期雇工)待遇，妥为安置”。(19)
此外，台湾省政府为安置失业之青年与公教人员，还先后出台了《台湾省青年就业辅导委员会组织规程》与《登记失业公教人员考询及安置原则》。1947年8月19日出台的《台湾省青年就业辅导委员会组织规程》规定：“凡本省籍青年具有左列资格之一而现无工作者，得向就业辅导委员会及指定机关领取就业登记表，申请登记：一、曾在省内外大学或独立学院毕业者，二、曾在省内外专科学校毕业者，三、曾在省内外高级中学或高级职业学校毕业者”；“登记人员经就业辅导委员会审查合格并考询其志愿学识能力后，分类列册送省训练团施以相当训练”；“训练期满后，依其成绩资历由就业辅导委员会列册送请省政府分发省县市各行政机关暨教育机关及公营事业机关厂所工作，或介绍中央驻台各机关工作”；“登记人员经训练后，如遇本省各机关因编制员额已满无缺可补时，得由省政府先予派遣各机关实习，遇缺尽先补用”。(20) 1948年3月17日，台湾省政府鉴于“各县市登记失业之公教人员，亟待量才安置”，出台了《登记失业公教人员考询及安置原则》，规定已登记合格之失业公教人员安置之前，须于1948年4月20日参加考询，成绩分为甲、乙、丙、不及格四等，“列甲乙等者，优先分发任用，其余丙级及备考人员，分别存记相机安置”，“不及格人员由社会处视其学识经历及技术，分别于其它农工类安置之”。(21) 这些政策对于缓解失业压力，都起到了一定的作用。
二、光复初期台湾省署(府)的自然灾害与孤寡病残救济政策及效果
自然灾害救济，俗称“救灾”，主要是指民众因自然灾害袭击而生活无着，政府和社会对灾民实施生活上的救助。光复初期台湾岛内的自然灾害主要发生在陈仪时期。
针对岛内自然灾害频繁发生的状况，长官公署财政处、地政局、粮食局于1946年9月11日召开联席会议，专门商讨勘报灾歉及土地赋税减免问题，就“勘报灾歉及土地赋税减免案件由何机关主办”、“勘定受灾成数办法应如何确定”、“受灾成数计算单位应如何规定”、“灾歉减免是否应两期合并计算”等问题形成决议。(22) 同年10月初，全岛普遍遭受飓风侵袭，损失较大。(23) 11日，陈仪在长官公署第46次政务会议上表示，“此次风灾损害，我所过各处，普遍看到相当惨重……这次受灾的地方，省库应该拨款，视其损害程度之轻重，分别救济，数目不一定要大，不过表示政府的同情心”。(24) 1947年1月，行政长官公署出台《台湾省灾害救济办法》，规定“凡灾害发生区域，当地乡镇公所，应即将左列各款(包括被灾区域、被灾种类、发生日期、灾区现状、被灾户数及人口数、人畜伤亡数、财产损失数、其它有关灾害及救济事项等——引者注)，详细呈报该管县市政府核办”，“各县市政府接到灾害发生报告时，应即派员履勘，并将勘得灾情，呈报本省行政长官公署察核”，“各县市政府于灾害发生时，得设立临时难民收容所，收容难民，并供给伙食及被服，对于被害较重者，应即护送附近医院医治，死亡者，每名应发给埋葬费二千元”，“前项收容时间，以一个月为限，如难民因被灾以致残废孤苦确无能力谋生者，应转送当地救济院收容救济”，“各县市办理灾害临时救济所需款项，除得临时募捐外，均由该县市预算内救济经费或基金项下呈准后开支”，“被灾区域较广，或灾情严重时，该管县市政府，得报请本省行政长官公署核拨专款补助救济”。(25) 1946年底，台南发生地震，据1947年6月份台湾省政府社会处《施政报告》称：此次地震共“死亡74人，重伤177人，轻伤258人，房屋全毁1863幢，半毁2084幢，财产损失达台币161779800元，前任陈长官闻讯，即派前民政处处长周处长南下勘灾，并施救赈，死者每人发给埋葬费2000元，重伤者1000元，轻伤者送公立医院治疗，无家可归者指定临时处所收容，每人每日发给食米1斤，由前长官公署拨台南县食米10万斤，台南市5万斤，并蒙国府、蒋主席拨赈台币100万元，地方人士解囊捐赈17万元”。(26) 可见，在岛内遭受巨大自然灾害之后，南京中央政府与台湾省署(府)，以及社会力量都给予了一定程度的救助。
孤寡病残救济是社会救济的重要内容之一，它以这些社会弱者为救助对象，体现政府与社会对这一群体的人道主义关怀。台湾省署(府)在这方面的救济政策主要体现在对孤寡病残实施直接的钱物救助与医疗救济。1946年11月，长官公署出台《台湾省冬令救济实施办法》，规定冬令救济时间自每年12月16日至次年3月15日。救济对象包括：“赤贫、鳏寡孤独残废不能生活者、因受灾害不能生活者、返省台胞及其眷属贫苦不能生活者、有子女五人以上家境贫苦者”。救济物款之筹集办法包括：“动支地方经费或呈准之预备金准备金”，“依法动用或平粜地方积谷”，“向当地殷实富户巨商，捐募米谷衣被或代金”，“动用地方特种公集款项(如行政罚金，及某种节余公款或公积金等类可以移充者)”，“请求台湾救济分署拨助款物”等。还规定“各县市冬令救济委员会，应酌地方情形，举办下列各款救济设施：一、工赈(如开浚河渠、修筑道路堤坝暨一切工程等)；二、小本贷款；三、举行平粜或施放米谷；四、发售平价衣服或施送衣服；五、发放代金；六、设置庇寒所或冬令临时收容所；七、开办平价食堂或粥厂”。(27) 1947年8月21日台湾省政府出台的《台湾省省立医院收费暂行标准》亦包括对救助孤寡病残的条款，曰：“贫病或意外伤患，经当地县市救济院或社会科股或县市警察局证明属实者，得免医药各费，此外贫困病患，如经院长核准，亦可酌予减收医药费用，以示体恤贫难”。(28) 同年9月26日，台湾省政府还专门出台《台湾省各公立医院附设贫民施医所办法》，规定“台湾省政府为谋赤贫病人及意外伤病者得住院治疗起见，特就本省各地公立医院附设贫民施医所”，“凡受委托附设贫民施医所之各公立医院，应就原有病床拨出五分之一，归该贫民施医所专用”，“凡赤贫患者重病必须住院治疗而无力负担住院费用者，经该管乡镇村里长之证明，得由县市政府社会科(股)认为确实后，发给证明书，持往贫民施医所予以收容治疗”，“凡因自然灾难或其它意外伤病必须住院治疗而武力负担住院费用，经该管警察机关之证明，得由县市政府社会科(股)认为却是后，发给证明书，持往贫民施医所予以收容治疗”，“就该县市救济费用项下开支，必需时得报请省社会处补助”。(29) 此外，台湾省署(府)在各县市均设立了救济院，以收容孤寡病残，但总体而言，“各地救济院，因经费及环境，往往不如意，现因物价波动，影响甚大，故成绩实属有限”。(30)
三、光复初期台湾省署(府)的教育救济政策与实施效果
陈仪时期，岛内由于贫困家庭比例较高，政府的教育经费投入不足，教育设施及师资力量薄弱等原因，导致学生入学率偏低。至1947年6月，“本省学龄儿童数量1045065人，就学者822245人，占学龄儿童总数78.68％，失学者222820人，占学龄儿童总数21.32％”，“失学之重要原因”，乃“因经济困难，不能送子女入学”。(31) 在校之大部分学生亦相当贫困，亟需救济。陈仪视察省情时也多次亲眼目睹，“很多学校的学生，是衣不蔽体的在上课”，(32) 有些学生“竟有买不起书而三人合购一本”。(33)
为此，行政长官公署于1947年1月出台了《台湾省学龄儿童强迫入学办法》，规定“入学儿童之家境确属清寒者，得享受左列补助：一、入学之贫苦儿童，其家庭得优先享受各种救济金，二、入学之贫苦儿童，得享受县市奖学会所拨贫苦儿童奖励金，三、各国民学校，得另筹经费拨充贫苦儿童之学用品费”。(34) 此前，1946年11月22日，陈仪在长官公署第51次政务会议上，还专门就解决学生服装问题发表意见，曰：“中小学生制服费负担的问题，当然最好能够全部免费，不过现在财政有困难，我想照如下的分配：现在暂时估计一百万学生，除其中半数自费外，其余半数学生，四分之一的人全部由公家负担，四分之一的人，公家负担四分之三，四分之一的人，公家负担四分之二的经费，其余四分之一的人，由公家负担四分之一的经费。这样公家所负担，固然很大，但为体恤清寒贫苦的学生，我们财政上必须尽可能的设法解决”。(35) 但总体而言，由于陈仪时期台湾省政府的教育文化支出比例偏低，1946年共支出172943658元，占省库总支出7.98％，(36) 在编拟1947年财政预算时，陈仪亦表示，教育支出“不能有很多的发展，一切都以维持现状为原则”。(37) 因此这一时期的教育救济进展较为缓慢。
省政改制后，魏道明政府加大了对教育的投入，1947年台湾省教育支出1502973699.45元，占省库总支出的二成以上，居第二位，(38) 1948年上半年财政预算中，教育文化支出更跃居财政支出预算之首位。(39) 1947年底魏道明表示，“本省国民学校，已甚普遍，而贫寒学龄儿童，每以教科书价昂贵，因而失学，故特由本府免费配发全省各校，促进儿童入学率，使基本教育，得以普及”。(40) 以1947年度第一学期为例，据统计，该学期向各县市国民学校及省立小学共204353名贫苦学生免费配发了教科书。(41) 此外，台湾省政府对山地学生还施行了特别的扶植与救济政策。1948年1月16日出台的《台湾省中等学校山地学生奖学金给予办法》规定，为全省中等学校之山地学生专门设立奖学金，包括“一、每年发给制服一套；二、每日发给糙米1.44市斤，每月发给副食费750元，零用费30元(副食费及零用费遇师范生有调整时比照调整)；三、学生课本由省政府购发”等。(42) 同年7月13日，台湾省政府又电令全省，为山地学生家境贫寒者补助零用金，曰：“查山地青年升入省立中等学校，虽有享受奖学金之规定，惟多数学生因家境贫寒，在学期间各种必需之学用品仍感无法购置，影响学业甚巨，兹为顾虑该生等学业计，凡省立中等学校学生除享受奖学金外，如家境确属贫寒者，得由原籍县政府查明后自五月份起每名每月补助零用金一千元，款在该县山地事业费项下开支”。(43) 当时，台湾省各级中学及职业学校学生学费平均约为每学期1600元，(44) 可见此项补助能为贫寒山地学生解决一些实际困难。
综上所述，1945年10月至1948年12月间，台湾省署(府)施行了一系列的社会救济政策。这些政策对于缓解战后岛内严重的失业问题，对自然灾害的受灾群众与孤寡病残等社会弱者实施及时的生活救助，对贫寒学生给予教育经费的资助等，都起到了积极作用。抗战胜利之后，蒋介石迅速执行内战政策，“各地烽火继起，整个国家都在经济危难中度日”。(45) 台湾由于远离大陆内战战场，与正处于炮火纷飞的内地省份相比较，其重建环境堪谓优越。虽然台湾省署(府)施行的这些社会救济政策尚有诸多不尽人意之处。但总体而论，这一时期台湾的社会救济工作的绩效居全国前列。
注释：
①全国政协、浙江省政协、福建省政协文史资料研究委员会编辑组编：《陈仪生平及被害内幕》，中国文史出版社1987年版，第120-121页。
②④(26)《台湾省政府施政报告》，1947年6月，台湾工矿股份有限公司纸业分公司第二印刷厂承印，第116页、第116页、第116页。
③⑤(15)(16)(30)《台湾省参议会第一届第四次大会特辑》，台湾省参议会秘书处编印，1947年12月，第143页、第143页、第144页、第26页、145页。
⑥中国第二历史档案馆编：《中华民国史档案资料汇编》第五辑第三编，政治(四)，江苏古籍出版社1999年版，第907页。
⑦褚静涛：博士论文《国民政府收复台湾与“二·二八”事件考论》，第65-66页，藏于南京大学历史系资料室。
⑧《陈长官治台言论集》，第一辑，台湾省行政长官公署宣传委员会编印，1946年5月，第68-69页。
⑨(22)(24)(27)(32)(33)(34)(35)(37)《台湾省行政长官公署公报》，台湾省行政长官公署秘书处编辑室编辑发行，1946年夏字第315页、1946年冬字第71-72页、1946年冬字第270页、1946年冬字第997页、1946年冬字第270页、1946年冬字第1005页、1947年春字第246页、1946年冬字第814页、1946年秋字第1142页。
⑩白纯：《论“二·二八”事件爆发的社会背景——兼纪念台湾光复60周年》，《台湾研究》2005年第1期。
(11)(12)(13)(14)(19)(20)(21)(28)(29)(31)(41)(42)(43)(44)《台湾省政府公报》，台湾省政府秘书处编辑发行，1947年夏字第123页、1947年夏字第346-347页、1947年夏字第423页、1947年秋字第853-855页、1947年冬字第732页、1947年秋字第723页、1948年春字第1013页、1947年秋字第767页、1947年秋字第1227页、1947年夏字第423页、1947年秋字第792页、1948年春字第197页、1948年秋字第158页、1948年秋字第171页。
(17)何凤娇编：《台湾土地资料汇编(第一辑)——光复初期土地之接收与处理》(二)，(台北)“国史馆”1995年版，第131-133页。
(18)台湾省政府民政厅编：《台湾民政》第2辑，1948年7月，第148-149页。
(23)(25)(36)(38)台湾银行金融研究室编：《台湾银行季刊》，创刊号第239页、第1卷第2期第271-275页、第1卷第2期第183页、第2卷第2期第90页。
(39)中国第二历史档案馆编：《中华民国史档案资料汇编》第五辑第三编，财政经济(五)，江苏古籍出版社2000年版，第1016页。
(40)魏道明：《台湾省政府中华民国三十七年度上半年工作计划》，台湾颐园印务局承印，南京图书馆历史文献部馆藏，书号：D693.62/592，第3页。
(45)张泽南编著：《台湾经济提要》，(台北)天众出版社1948年版，自序第2页。