新时期党的干部选拔任用制度的改革及其规范化进程，本文主要内容关键词为：新时期论文,进程论文,干部选拔任用论文,制度论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
中图分类号：D262.3 文献标识码：A 文章编号：1672-8106(2011)04-0001-06
进入改革开放新时期后不久，党就迈出了领导干部选拔任用制度改革的步伐，1992年以后公开选拔领导干部的做法在全国逐步推开，十五大后党的干部选拔任用制度进一步走上制度化、规范化轨道。
一、民主推荐、公开选拔领导干部工作的逐步推开
十一届三中全会以后，中央有关部门即提出要改变提拔干部由个别领导人或少数人说了算的做法。从1980年开始，一些地方先后采取了民主推荐、公开选拔领导干部的做法，这一做法在20世纪80年代中期以后便逐步推开。
1980年，重庆市公用局根据市出租汽车公司领导班子建设的需要，征得市建委领导口头同意，在市委组织部、市人事局的支持和帮助下，公开登报在重庆市内全民所有制职工中招聘经理、副经理和技术业务干部。报考人员持所在单位党组织的介绍信报名，经过严格的业务考核和政治审查，从报考的216名人员中确定录用11人，其中6人被安排在市出租汽车公司，副经理3人，工程师1人，会计师2人。1980年底开始，天津新港船厂试行由职工代表推荐领导干部后备人选代行副厂长、副科长职权的做法，让群众推荐了部分领导干部的后备人选。这些人选经党委研究确定，向上级备案，在任命之前先让他们负责一个方面的工作，行使领导职权，经过半年以上的实际工作锻炼和考验后，由职工代表评议，确实能够胜任领导工作的再充实到领导岗位。不能胜任的，领导、群众和本人都可建议取消代行的职权，仍然做原来的工作，破除了“只能上，不能下”的旧观念[1]。1981年，上海高桥石油化工公司在上海市委和市政府领导下，采用民主投票推荐领导干部的办法，产生了公司的领导班子。推荐出来的领导干部，有公司党委书记、副书记、经理各1人，副经理3人、书记助理1人。在推荐的基础上由市委审查批准，正式任命[2]。
1982年，在进行机构改革过程中，中央提出选拔领导干部、调整领导班子“要打破神秘化和手工业方式，坚决地、大胆地放手走群众路线”。在中央这一精神的指引下，民主推荐干部的做法进一步推开。一些地方根据中央的精神和形势对干部的需要，开始采取“群众推荐”、“民意测验”、“民主评议”、“差额选举”等办法选拔领导干部。对上述选拔干部的尝试，1984年8月8日乔石在一次讲话中给予了肯定，认为这是“逐步打破过去那种神秘化和手工业方式”选拔领导干部的做法，创造了“走群众路线的好方法”。
随着1982年机构改革过程中民主推选方式的广为利用，1984年，中共陕西省委把民主推荐领导干部的做法进一步引入省委领导机关。1984年8月，陕西省委在较大范围的党员领导干部中采取自由提名、反复比较、无记名投票的方式，确定推荐省委主要领导干部的人选，然后报中央审批任命[3]。在推选过程中，中共陕西省委根据中央的指示精神，召开了县委书记以上干部300多人参加的会议，经过广泛走群众路线，民主推选出省委主要负责同志。在民主推选工作开始前，党中央对这次推选省委书记的年龄要求提出了两个方案，即50岁左右的，或60岁以下的。除了年龄要求外，还有四个条件：(1)政治上比较好，特别是在“文化大革命”期间表现比较好；(2)文化程度比较高，一般应具有相当于大专以上的文化程度；(3)有一定的组织领导能力；(4)有一定的工作魄力，能够开创新局面。
这次推选省委主要负责人，事先不预提推选名单，省委不加干预，由推选人自由提名。民主推选的办法，是参照党代表大会的选举办法，经省委常委会议认真研究，提交大会讨论通过后执行的。酝酿提名和投票推选分为四步进行：(1)在充分酝酿的基础上，召开大会，采取无记名投票办法提名，当场公布被提名同志的名单和票数，将他们的简况印发，供与会同志继续酝酿，全部作为推选对象。(2)大会投票推选。按照推选办法，以票数多少为序，确定其中13名同志为下一步推选名单，并印发简历，交与会同志酝酿讨论。(3)进行第二次大会投票推选，共推选出11人。按照推选办法，取其中6名同志作为正式推选人，将推选名单交与会同志反复酝酿讨论。(4)从6名同志中，最后投票推选一名同志，经省委常委会讨论，报中央审定①。与会同志反映，这次推选，放手让大家充分酝酿，自由提名，这是党内民主和群众意愿的充分体现，符合马克思主义关于应当由人民来选择和监督自己的公仆的原则。
12月27日，陕西省委召开省厅局干部会议，决定用民主推荐省委书记的方法产生厅局领导干部人选。省委提出在3个月内完成这项工作。在推选厅局领导干部的过程中，他们运用民主推选省委书记人选的经验，调整、配备了省直六个厅局的领导班子成员27人。中央领导同志称赞：“这个办法好”，并要求在全党推广。于是，其他许多地方和部门，也相继在民主推选方面逐步进行探索和尝试。
1985年，浙江省宁波市委组织部和市政府人事局进行干部制度改革试点，请全市人民推荐市计委主任、市物价局长、市林业局长和重点引进项目白板纸厂厂长、正在筹建的华园宾馆副总经理。条件：年龄50岁以下，文化程度中专以上(包括自学成才者)，具有5年以上工作经历(其中计委主任人选要10年以上)。担任上述职务的干部要专业知识扎实、事业心强、思想作风好，欢迎推荐和自荐。半个月时间内，全市共推荐出5个目标人选171名。其中群众推荐99人，自荐62人，组织推荐10人。同时还推荐出各级各类领导管理人选1176名，大批人才进入组织人事部门的人才信息库。用人的渠道，被大大打开了[4]。
为更好地指导各地各部门通过民主的方式选拔任用领导干部，1986年1月28日，中共中央以[1986]4号文件的形式发出《关于严格按照党的原则选拔任用干部的通知》，要求各地各部门在选拔党政机关领导干部时要遵循以下程序：民主推荐，广泛听取意见，提出选拔对象；组织人事部门考察，党委集体讨论决定后按干部管理权限上报；上级组织部门进一步考察，然后提请党委讨论审批。选拔任用各级领导干部，都应先在本人所在单位干部和群众中进行民意测验，或民主推荐，或者由上级派人下去广泛听取群众意见。推荐人选，应在充分酝酿的基础上，放手让群众提名；群众推荐，一般宜采取无记名投票方式。这样，中发[1986]4号文件就为民主推荐和选拔领导干部的工作进一步指明了方向。在中发[1986]4号文件指导下，1986年民主推荐、民主选拔领导干部的改革措施逐步得到推进，北京、广东等十多个省、区、市和中央、国家机关在一定层次的领导干部中全面实行。在这种情况下，1986年11月19日，中央组织部下发《中央组织部转发广东省委组织部〈关于对县以上党政领导班子开展民主评议、民意测验和民主推荐干部工作的意见〉的通知》，要求凡有条件的地方和单位，从1986年冬和1987年春开始，结合年终总结工作，由本单位干部群众和下属一至二级单位负责人参加，对县处级以上领导人员的德、能、勤、绩进行民主考评，重点考评工作实绩；在此基础上，用无记名投票方式，对被考评的干部是否胜任现职进行民意测验。通知还要求把民主考评同组织考核结合起来，落实到公道正派地对待干部的功过是非、实施升降奖惩上。并逐步完善，形成制度。在这一《通知》精神指引下，我国民主推荐、民主选拔领导干部的工作进一步在全国范围内推开。
二、干部公开选拔制度在全国范围内的推行
以邓小平南方谈话和党的十四大为标志，中国的改革开放进入社会主义现代化建设新的发展阶段。在邓小平理论和党的基本路线指引下，干部人事制度改革逐步深化。
1992年，吉林省采取公开推荐与考试相结合的方式选拔领导干部的成功做法和经验被中央组织部推广。此时，刚打开改革开放大门的浦东新区率先打破户口、职称、身份的限制，坚持唯才是用、竞争上岗，向全社会公开招聘了40名党政干部。自此，全国各地公开选拔领导干部的规模进一步扩大。
1993年，国家颁布了《国家公务员暂行条例》。公务员制度的试行，是中国干部制度改革的一项重要内容。这一制度自1989年4月在国务院六个单位进行试点后，1990年又在哈尔滨和深圳两市进行试点。在试点的基础上，1993年4月召开的八届全国人大一次会议审议并通过了《国家公务员暂行条例》，同年8月19日正式颁布。《国家公务员暂行条例》对国家公务员的选拔、录用及其考核、晋升、交流等都做出了明确规定，自此公务员制度也正式在我国开始实施。建立国家公务员制度，目的就是通过制定法规，对政府中行使国家行政权力、执行国家公务的人员，依法进行科学管理。《国家公务员暂行条例》的颁布，标志着我国干部人事管理制度向科学化、民主化、法制化方向迈出了可喜的一步。
《国家公务员暂行条例》正式颁布后，为了使《国家公务员暂行条例》参照执行于中共党内，1993年9月中共中央转发了中央组织部《关于中国共产党机关参照试行〈国家公务员暂行条例〉的实施意见》。在《实施意见》中，中央明确宣布，党的机关参照试行《国家公务员暂行条例》，这是中国共产党机关，干部人事制度改革的一项重要工作。在《实施意见》发布两个月后，国务院又于11月15日印发了关于《国家公务员制度实施方案》的通知。这样，国家公务员制度中有关干部选拔任用制度的内容也就被引入党的领导干部选拔任用制度的改革之中。
1995年1月，中共中央下发《关于抓紧培养选拔优秀年轻干部的通知》。2月9日，中央制定颁布了《党政领导干部选拔任用工作暂行条例》。这个《条例》是我们党内关于干部问题的一个重要法规，它对干部选拔、任用的原则、标准和程序等都做出了具体规定，是干部选拔任用工作中第一个比较全面、系统的规范性文件。它对于党的干部人事制度改革起到了很好的引导、示范作用。《条例》颁布之后，各级党委及其组织人事部门便开始积极认真地抓《条例》的贯彻实施，一些地方和部门还根据《条例》精神，从实际出发，制定了相应的《细则》及配套措施。1998年7月，中央组织部、人事部又出台了《关于党政机关推行竞争上岗的意见》，对实施竞争上岗，明确规定了具体的程序和方法。1999年3月，中共中央组织部还出台了《关于进一步做好公开选拔领导干部工作的通知》，就公开选拔领导干部的范围、程序、环节等提出了具体要求。
《党政领导干部选拔任用工作暂行条例》的发布实施，以及一系列相应规定和要求的出台，标志着我国党政领导干部选拔任用工作已在全国范围内全面推行，并开始走上了有章可循的制度化轨道。其突出表现是：
1.干部工作中的民主和公开程度进一步提高。自1993年以后，以公开方式选拔厅局级干部和县处级干部的办法在全国逐步推开。各地在干部工作中，就如何走群众路线、扩大民主、提高群众的参与程度，通过积极探索创造了许多好的方法。选拔任用干部时，在坚持党管干部原则的前提下，普遍采用了民主推荐、民意测验或民主评议的方式，进一步增加了党的干部选拔任用工作中的民主性和公开性。
2.党政领导干部考核工作进一步完善。在党中央的指导下，由中央组织部具体组织，从1995年4月到1996年10月，首次对全国107个省部级领导班子进行了届中考察，共考核了987名省部级领导干部。不少地方和部门对地厅级和县处级领导干部也采取届中考察的方法进行了考核。届中考察工作的开展，加强了对领导班子和领导干部的日常管理和监督，从而改变了以往存在的不调整领导班子不进行考察和考核的状况。
3.干部交流工作逐渐规范，规模逐步扩大。党的十四大以后，各级党委及组织人事部门按照中共中央《关于实行党和国家机关领导干部交流制度的决定》的要求，在干部交流工作中主要采取了三项措施：一是努力推进县以上党政领导干部易地交流工作，特别是党政一把手的易地交流。很多地方还对组织、纪检、监察、公检法等重点和关键部门的领导干部进行了易地交流。二是不断从中央、国家机关选派干部到地方，从地方选派干部到中央、国家机关任职或挂职，从地方选派干部跨省区市交流，以增长干部的实践经验。三是将干部交流与扶贫、支边、支教等工作结合起来。仅1996年，全国就交流地厅级干部2200余人，县处级干部3.2万余人。1996年到2000年，全国共交流县处级以上干部17.5万余名，其中省部级干部400多人，地厅级干部1万多人，县处级干部16.5万人，96%的县(市)委书记、97%的县(市)长进行了交流或异地任职[5]。
4.干部监督的力度不断加大，制度逐步健全。这一时期，干部监督工作，一方面切实加强了对选拔任用领导干部工作的监督检查。《党政领导干部选拔任用工作暂行条例》颁布以来，全国绝大多数省区市和中央国家机关，普遍对1993年以来选拔任用干部工作的情况进行了自查和抽查，并进一步健全了相关措施和办法。同时，各级党委及干部主管部门还按照江泽民提出的“严格要求、严格管理、严格监督”的要求，加强了对党政领导干部日常的管理和监督工作，许多地方和部门建立健全了领导干部的谈话制度、诫勉制度、离任审计制度、廉政鉴定制度、对群众反映领导干部有关问题的回复制度等。
随着上述一系列文件的出台和各项规定、要求的贯彻落实，全国公开选拔领导干部的工作不断取得新的进展。据不完全统计，1995年以来全国31个省(区、市)都开展了公开选拔领导干部工作，选拔地厅级领导干部700多人，县处级领导干部7 000多人，科级干部数万人[6]。
三、干部选拔任用制度的进一步规范
1999年3月，中央组织部下发的《关于进一步做好公开选拔领导干部工作的通知》，要求进一步加大领导干部公开选拔工作的力度，逐步规范公开选拔的工作程序，着力提高考试的科学化水平，切实提高公开选拔领导干部的工作成效。2000年1月，在全国组织部长会议上，中央及中央组织部的领导同志强调，要大力推进公开选拔领导干部工作，“要在总结经验的基础上，进一步明确公开选拔的职位和要求，逐步提高公开选拔领导干部的人数占新提拔的同级领导干部总数的比例。要逐步规范和完善公开选拔领导干部的程序和方法，加强考试组织、题库建设等工作。”2000年6月，中央颁布了《深化干部人事制度改革纲要》，对改革的基本目标、方针原则、党政干部制度改革、国有企业人事制度改革等都作出了明确的规定。在1999年中央组织部的《通知》和2000年初全国组织部长会议有关规定和要求的指引下，尤其是在《纲要》有关精神的指引下，我国干部选拔任用制度进一步向规范化、制度化方向发展。
2002年7月，根据新世纪、新阶段、新任务的要求，在吸收1995年以来干部人事制度改革成果的基础上，中央又对《党政领导干部选拔任用工作暂行条例》进行修订和完善，颁布了《党政领导干部选拔任用工作条例》。这个《干部任用条例》是我们党关于党政领导干部选拔任用工作的基本规章，是党内的一部重要法规，在干部工作方面起着根本性、全局性、稳定性和长期性的作用。《干部任用条例》依据宪法、党章和有关法律，结合党的制度建设和干部队伍建设新的实践，在发展党内民主，落实群众对干部选拔任用的知情权、参与权、选举权和监督权方面有了进一步的拓展，对选拔任用党政干部的各个环节及其工作程序作出了明确的规范化规定，进一步完善了干部公开选拔、竞争上岗、任前公示、试用期以及任职、免职、辞职和降职等制度规定，确立了干部考察责任制、选拔任用干部工作责任追究制等，有效推进了干部选拔任用监督管理机制的完善。充分体现了“三个代表”重要思想和在新形势下党对干部选拔任用工作的新要求，为从源头上预防和治理用人上的不正之风，推进干部工作的科学化、民主化、制度化，提供了基本规章和保证。
2003年12月，中央又先后颁发《中共中央、国务院关于进一步加强人才工作的决定》和《中国共产党党内监督条例(试行)》。2004年，为进一步加大干部人事制度改革的力度，中央又先后颁布《公开选拔党政领导干部工作暂行规定》、《党政机关竞争上岗工作暂行规定》、《党的地方委员会全体会议对下一级党委、政府领导班子正职拟任人选和推荐人选表决办法》、《党政领导干部辞职暂行规定》和《关于党政领导干部辞职从事经营活动有关问题的意见》等五个文件，再加上此前经中央同意，2004年初中央纪委和中央组织部联合下发的《关于对党政领导干部在企业兼职进行清理的通知》，合起来通称“5＋1”文件。“5＋1”文件是《深化干部人事制度改革纲要》有关精神的具体化，也是《党政领导干部选拔任用工作条例》有关制度的进一步配套和完善。“5＋1”文件，抓住了当前干部人事制度改革和干部管理工作中的重点、难点问题，是干部人事工作制度化的重要成果，标志着干部人事工作的科学化、民主化、制度化水平有了新的提高。
集中出台这些文件，体现了党中央大力深化干部人事制度改革，推进社会主义民主政治建设的决心。“5＋1”文件出台后，各项干部人事制度改革力度明显加大。特别是“公推公选”、“民推竞选”等选拔模式在实践中不断突破，党政人才的选拔任用政策和法规不断完善。
在“5＋1”文件发布之后，2005年4月27日，十届全国人大常委会第十五次会议通过了《中华人民共和国公务员法》，确立了我国公务员管理的基本原则、基本制度和基本方法，是我国第一部带有干部人事管理总章程性质的重要法律，在干部人事工作中具有里程碑意义；2007年1月，中共中央组织部、国家人事部出台了《公务员考核规定(试行)》。《规定》以公务员法为依据，吸收近年来实践证明行之有效的公务员考核措施，对公务员考核的基本原则、内容和标准、程序、结果的使用以及相关事宜都作出全面规定。《干部人事制度改革纲要》、“5＋1”文件、《公务员法》等这些文件和政策法规的出台，使领导干部选拔任用制度进一步完善，领导干部选拔任用工作也一步一步地走上制度化、规范化的轨道。
第一，进一步完善和规范了干部选拔任用工作中的民主机制，增强了选拔任用干部过程中的公开性和民主性，使群众有了更多的知情权、参与权、选择权、监督权。一是民主推荐已经成为干部选拔任用过程中的必经程序和基础环节。二是民主测评制度进一步规范和完善。三是考察预告和任前公示制度全面推行。四是地方党委全委会无记名投票表决下一级党政正职拟任人选制度普遍推开。
第二，公开选拔、竞争上岗已经成为干部选拔任用的重要方式，择优汰劣机制大大增强，使干部的“进、出、上”都有了制度程序。公开选拔和竞争上岗这两项制度已在全国各省区市和中央国家机关广泛推行。公开选拔的干部在同期新提拔干部中所占比例逐步提高，而且选拔职位中重要部门和正职领导职位逐步增加。据统计，从2000年6月《纲要》颁发到2004年底，全国共公开选拔领导干部6.8万人，其中厅局级干部1 600人，县处级干部1.6万人。竞争上岗已成为党政机关干部职务晋升和岗位轮换的重要方式。从《纲要》颁布到2004年底，各级党政机关通过竞争上岗走上领导岗位的干部有64.5万人，其中厅局级干部1 000余人，县处级干部7.9万人。有些单位实行了“缺位必竞”，有的实行跨部门竞争上岗，促进了党政机关之间的干部交流和人才资源的优化配置[7]。在大力推行公开选拔、竞争上岗的同时，干部辞职已经形成制度，试用期制全面推行。江苏、重庆等地实行了党政领导职务任期制。湖北、河北、青海等地出台了调整不称职不胜任现职干部的办法。湖北省近年来调整不称职不胜任现职领导干部2 289人。
第三，党政领导干部选拔任用工作中的监督得到不断加强，《干部任用条例》贯彻执行情况的监督检查已形成制度。在公开选拔的各环节中，既有群众监督、新闻舆论监督，也有纪检监察部门在内的各层次的监督，在一定程度上从机制上保证了公开选拔工作的公正性。同时，在干部选拔任用工作中，还进一步拓宽了干部工作中民主监督的渠道，使干部工作中的责任和失误、失察问题有了较为明确的制度约束。对于遏制用人上的不正之风和腐败现象起到了积极作用。
第四，干部交流工作迈出较大步伐，重点部门、关键岗位领导干部的交流已形成制度。近年来，中央国家机关各部委干部交流的范围不断扩大、数量逐年增加，交流干部的职务层次越来越高。从《纲要》颁布到2004年底，全国共交流各级领导干部106.9万人，其中地厅级1.6万人，县处级18万人。各地严格执行交流制度的有关规定，市、县党政正职和组织、纪检、公检法等部门的主要领导干部绝大多数进行了易地交流，有的地方对新提拔的县(市、区)党政领导班子成员全部实行易地交流。
第五，国有企业和事业单位人事制度改革不断深化，符合市场规律和企事业单位自身特点的人事制度逐步建立。探索实行组织选拔与市场配置相结合的企业经营管理人员选拔任用办法，一批懂经营、会管理的优秀人才被选聘到企业领导岗位。各地普遍推行以效益为中心的业绩考核评价制度，并将考核评价结果与职务任免、奖惩挂钩。事业单位的人事制度改革不断深化，取得了较大进展。2002年7月，国务院办公厅转发了人事部《关于在事业单位试行人员聘用制度意见的通知》，为事业单位实行聘用制度提供了政策依据。目前，已有22个省(区、市)出台了事业单位人员聘用制度，全国有45万个事业单位，1 300多万工作人员实行了聘用制。
第六，建立和健全了干部考评指标体系和干部考核机制，使干部的考评、考核工作走了上制度化、规范化轨道。具体表现在七个方面：一是按照科学发展观的总体要求，进一步明确考核评价标准。二是严格规定了考察对象的提名程序，进一步发挥民主推荐的作用。三是完善了测评内容，提高民主测评的质量和效果。四是坚持群众公认，注重民意调查，更好地体现了群众的广泛参与。五是实行部门评价与群众检验相结合，开展实绩分析，在坚持注重实绩原则方面有了新的突破。六是改进个别谈话方法，提高了个别谈话质量。七是各个考察环节成果得到充分运用，突出综合评价。
正是由于党政领导干部选拔任用工作一步一步地推开，并进而走向制度化和规范化，所以大批优秀领导干部从改革开放中脱颖而出，这就既保障了社会主义现代化建设事业对优秀年轻干部的客观需要，同时也保障了各级领导干部的新老合作与交替。
注释：
①详见《人民日报》1984年11月13日，本报讯：根据中央指示精神召开县委书记以上干部会议陕西民主推选出省委主要负责人。
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