中国西部地区农村制度变迁特征分析，本文主要内容关键词为：中国西部论文,特征论文,农村论文,制度论文,地区论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
【中图分类号】C911【文献标识码】A 【文章编号】1001—9162（2000）03—0061—06
对于中国东西部地区农村经济发展的差距，以往的文章大多是从地理位置、资源禀赋、产业结构等方面找原因。而制度经济学则认为，经济增长是制度变化的结果，或者说，如果没有制度演变，没有制度创新，经济的增长是不可能的。一个效率较高的制度，即使没有先进的技术设备，也可刺激劳动者创造出更多的财富；但是再先进的机器设备，若被安装在低效的制度环境里，其效率也会是很低的。本文即是基于这种观点，认为改革开放以后中国东西部地区农村之间的经济差距之所以越来越大，关键是制度效率的差距。我们从以下对西部农村制度变迁特征的分析中，可以清楚地看到这一点。
改革开放以后，西部农村制度变迁具有以下特征：
一、西部农村蕴藏着巨大的制度变迁的能量，在农地制度改革中走在全国前列。
回顾历史，包产到户在我国“三起三落”：第一次是1957年，办起了高级农业合作社以后，虽然宣布了生产资料公有，但有些地方农民不搞统一经营，农户上交一定数量的产品，其余归己，当时把这种做法叫包产到户。第二次是三年困难时期，农业减产，农民生活困难，一些边远落后地区的农民以包产到户方式度荒自救，有记载可查的西部省份如四川江津县、甘肃临夏县，还有贵州不少县份的一些社队先后试行了包产到户。第三次是1964年，贵州、甘肃等困难地区，生产长期上不去，农民没办法，又自发搞起了包产到户。到1978年，安徽省发生特大自然灾害，人们无法生活，小岗村人冒着极大风险，再度兴起了包产到户，结果当年粮食产量就超过了历史最高水平。四川、贵州、甘肃等省的一些生产发展较差的社队，也先后冲破禁区，实行了包产到户。进入1980年，家庭承包经营在经济落后的边远地区有了较快的发展，贵州省上半年包产到户的生产队占17%，8月份据54个县141376个生产队统计， 实行包产到户的就达到50.2%〔1〕。一些长期生产落后的困难社队， 实行包产到户以后，有的面貌大变，有的一年翻番。据统计1983年西部农村97%的农户都实行了包产到户，而当时全国的平均水平才是94.5%。
高效率的制度必定会带来显著的经济绩效。从1979年西部农村实行家庭联产承包责任制，到1983年基本完成，在此期间国家又调整了农产品价格，极大地激励了农民的劳动积极性，农业产量迅速提高，农民收入迅速增长，1984年与1978年相比农村家庭人均纯收入实际增长了185.7元，扣除物价因素，年均增长13.6%。 在农村居民收入高速增长的同时，农村居民区域差异基本上没有变化，1984年农村省际间基尼系数为0.15，比1980年的0.14仅提高了0.01〔2〕， 这一时期实现了平等的高速增长。农村居民收入的高速增长，没有带来收入差异的变化，主要原因除制度因素外，在于这一时期农民收入主要来源于农业，而农业产出的差异主要在于自然资源禀赋的差异，这种差异不会有累积效应，所以农业收入差异拉大的可能性较小。
二、西部农村制度变迁主要是通过两种方式实现的：一是以政府为主体的供给主导型制度变迁，二是需求主导型制度变迁。
1.以政府为主体的供给主导型制度变迁，这种方式的主体地位、权力中心由中央政府组织，政府作为权力中心，提出改革的假设，制度扩散的空间。为了减少强制性制度变迁的成本，我国的改革大多不是在全国范围内同时推开的，而是每项制度安排都从较小范围内的试验开始，即先进行改革试点，在取得成果并进行总结的基础上加以局部推广，由点及面，不断总结和观察，进而扩大其实行范围。
所谓改革试点，实际上就是由权力中心赋予地方政府或企业在规定的范围内进行制度创新的优先权或特许权。一般来说，为取得所期望的成功试验，试点单位能享受其他单位不能享受的政策优惠，如更大的自主权、信贷优惠、税收优惠等。试点单位由此可得到双重额外收益：一是由优惠政策带来的增量收益，如率先创办股票交易所的城市更易吸收资金，较早享受特区和开发区政策的地区更易吸收外资等；二是由制度创新所带来的增量收益，如因激励机制更有效，经营机制灵活而提高盈利率，使地方财政收入增加。
实际上，作为试点单位，获得的利益还不仅仅是上述这些。如我国的对外开放，首先是从四个经济特区开始，接着推向沿海14个城市，进而波及东部沿海12个省市，国家的这种地区倾斜式战略主要体现在以下三个方面。
第一，投资倾斜。据统计“六五”期间东部沿海在国家投资中的比重达到50.6%，大大超过1953—1980年期间40.6%的水平。1982年，东、中、西三类地区的全社会固定资产投资总额分别为623.17亿元、 342.21亿元和179.78亿元，分别占全国投资总额的50.65%、27.8%和14.6%；1987年，三类地区的投资总额分别变为1974.38亿元、899.71 亿元和500.45亿元，占全国投资总额的比重分别变为56.12%、25.27%和14.2%〔3〕。可见，80年代我国的投资走向在不断向东部沿海倾斜。
第二，改革和开放梯度倾斜。东部沿海地区凭借优越的地理位置和良好的经济技术基础，在经济改革和对外开放中率先起步，通过经济特区——沿海经济开放区——内地，这样多层次的探索和实践，由沿海向内地逐步推进，形成了明显的改革和开放梯度，使东部沿海受益程度明显优于中西部地区。而且，地区间投资环境的差异又进一步导致地区间的吸引外资能力的差别。
第三，政策倾斜。在东部率先改革开放的同时，国家给予了东部以特区、开发区、开放城市、开放区四个不同优惠等级的优惠政策，在进出口权限、外汇留成比例等方面，东部均比中西部优惠得多。这使中西部的资金、人才、物资等生产要素发生了大量的逆向东流。区域政策的倾斜将国内各地区置于发展机会不均等的地位。
当然，我们不能否认，如果从全局来考察这种地区倾斜式战略，显然具有优点，如尽可能地减少改革的风险，最大限度地降低改革的成本，为市场的建设和发育积累经验等。但是，我们要强调和说明的是，由于改革开放以来，政府一直采取这种分阶段实施、分地区推进的渐进模式，所以，80年代到90年代初，东部地区凭借地缘优势，优先享受到国家鼓励对外开放的优惠政策和利益，地区经济获得了快速发展。而西部地区，由于不具备试点单位的条件，无法享受各种优惠政策及其所带来的利益，加之原有的经济基础条件差，造成地区经济发展迟缓，使东西部地区经济差距进一步扩大。表现在：一是发展水平的差距大。1992年平均每一位农村劳动力创造的农村社会总产值东部地区是8858元，而西部地区仅为2814元，前者是后者的3.1倍。 农村居民人均纯收入东部地区为1184元，比西部地区高565元。二是发展速度差距大。1989— 1992年，东部地区农业劳动生产率平均每年增长19.2%，西部地区只增长13.3%。三是农村经济支柱的乡镇企业发展速度差距拉大。西部地区乡镇企业的发展缺少生长点，不仅难以吸收沿海地区的资金和技术，而且本地区的资金和技术还大量向东部地区转移，致使西部地区乡镇企业在整体实力、经济效益、行业结构等方面与东部地区的差距越来越大。1992年，东部地区乡镇企业产值比上年同期增长55.9%，而西部地区只增长43%，比东部地区低12.9个百分点。
2.需求主导型的制度变迁，地方政府在制度变迁中起着主要作用。因为：（1）随着放权让利改革战略和财政分灶吃饭体制的推行， 地方政府具有了独立的行为目标和行为模式，从而在向市场经济的渐进过渡中扮演着主动谋取潜在制度净收益的“第一行动集团”（杨瑞龙，1998）的角色。自1980年实行财政的“分灶吃饭”，这种分权的效果便开始表现出来。首先，它给予地方政府以一定的余地去实行局部性的改革。如农业中的包产到户就是70年代末首先在几个省份出现的，随后才扩散到全国范围。其次，它为地方政府提供了改革的动力。地方政府对于当地经济中问题所在和严峻程度，以及改革所能带来的收益比中央更清楚，在财政包干的情况下，地方能够获得改革的收益，因而具有改革的利益诱因。这也同时使一些地方政府成为率先改革的“既得利益者”。 （2）随着改革的进展，80年代中期我国农村经济结构的基本特征已经完全不同于改革初始阶段所面临的态势，各具特点、互不相同的经济关系和经济运行机制已经或正在各地形成，生产力发展的主要制度因素已经因地而异。鉴于这种情况，地方政府特别是县级政府被赋予了更大的决策自主权，因此，农村改革的深化将主要依赖地方政府特别是县级政府根据改革的总体目标创造性地进行工作。
总之，经济利益独立化后，地方政府具有追求本地经济快速增长以及响应获利机会进行制度创新的动机。更由于地方政府作为一级行政代理人，可以利用政治力量主动地追逐本地经济利益最大化，从而相对于微观主体有更强的组织集体行动和制度创新的能力。但是，这种创新需求并不是很容易被满足的，因为有权力中心设置的制度创新进入壁垒的存在。
当地方政府的自发制度创新需求与权力中心的初始制度供给意愿不一致时，地方政府能否在给定的体制条件下突破权力中心设置的进入壁垒，则取决于地方政府通过突破进入壁垒获取制度收益的能力，这种能力是由其谈判实力决定的，而这种谈判实力又与当地的经济发展水平和制度环境有关。此外，权力中心在多大程度上能容忍乃至追认地方政府的自发制度创新行为，除了取决于地方政府基于经济实力的谈判能力外，还取决于，在地方政府为追求潜在制度收益而逐渐改变的制度结构中，权力中心从中获得的收益是否大于维持对进入权管制的成本。当地方政府愿意用上缴部分额外收益来换取上级的事后追认，而权力中心为保护旧的产权结构的成本大于其从新产权规则中获得的收益时，就会容忍和追认地方政府为追求更多的生产性利润所从事的制度创新活动。综上所述，这就是为什么越是经济开放和发展的东部地区地方政府自发制度创新的能力越强，越是经济落后的西部地区地方政府自发制度创新能力越弱的原因所在。
三、改革过程中，西部农村与东部相比表现出明显的制度资源短缺。
理论上来说，制度与土地、资本、信息、人力资本等生产要素一样，都是稀缺资源，如果制度不稀缺，也就没有当代流行于世界的新制度经济学了。一般资源的稀缺性通常与“匮乏性”相联系，而制度资源的稀缺性则源于制度供给的有关约束条件。尽管表面上看人们可以按照自己的需要和意愿来选择制度，现实生活中制度资源也相当丰富，但制度变迁的条件和成本限制了人们的选择空间，甚至扭曲了人们的“理性”行为，以致现存的制度安排不仅难以达到最优水准，在一定条件下还会发生相反的运作。如果我们仅就这一般意义上来说制度无论在任何国家和任何地区都是一种稀缺性资源，那么，它并不能说明为什么同样在一个国家内，不同的地区会表现出不同的制度资源状况，从而导致不同的经济发展水平。因此，对我国东西部地区农村表现出的不同制度资源状况，我们需要具体问题具体分析。
首先，我们认为， 在改革前东西部地区制度资源存量是相同的。 1978年，当农村改革以极其朴素的自发的“大包干”形式拉开帷幕的时候，整个中国农村还陷在人民公社的僵化体制之中，单一化的模式，统一的制度结构是当时中国农村社会经济最基本的特征，到处都是一模一样的所有制结构、劳动组织形式和分配形式，以及由此而引起的对这种“集体经济”的离心力和伴随而生的极度低下的劳动生产率。以政权为后盾的人民公社制度把社会经济运作强行纳入一个扭曲的框架。1978年中国农民首创的家庭承包责任制，导致这种框架迅速崩塌。
其次，改革起步以后东西部农村的制度资源增量逐渐拉开了差距，并有加大的趋势。前边我们已分析过，随着由权力中心推进的放权让利改革步伐的加快，利益独立化的地方政府具有利用下放的决策权捕捉潜在制度收益的动机。然而，在权力中心主导制度变迁的条件下，地方政府的制度需求能否转变为现实的制度安排，依赖其能否从权力中心获得制度创新的特许权，或者能否凭借其讨价还价能力突破进入壁垒，因而自下而上的制度变迁同样面临着障碍。
但是，东部农村凭借其强大的经济实力能够突破障碍。1992年乡镇企业总产值排序前100名的县，基本上都分布在东部，西部只有2个。因此，东部农村自80年代初，以乡镇企业崛起为契机，进行了一系列的制度创新。如随着乡镇企业的发展，苏南模式形成；接着又进一步深入到产权领域进行产权制度的创新，组建乡镇企业股份集团；最后又从股份合作制转向公司制，建立起现代企业制度。农村中把家庭承包责任制的形式广泛运用，如四荒地的拍卖，小型农田水利设施的承包经营，渔塘水泽湖海的大面积承包等。在经营方式上，全面推广农业产业化经营，创建了合作社制度，并且建立了农业科技推广制度。总之，改革以后，东部地区农村进行了一系列制度创新，真可谓是“自主改革”、“用足政策”、“用活政策”。而西部农村地方政府的制度供给却明显不足，农村改革实现了家庭承包责任制以来，由于制度建设和组织创新等方面的工作都大大落后于农村经济发展的现实，致使家庭经营潜力的进一步发挥受到了制约。超越家庭的经营、服务组织在绝大部分地区还没有形成，一些必不可少的制度尤其是财产制度和市场交易制度的建立还没破题。究其原因，是因为地方政府的制度供给要受以下因素的制约。
第一，财政约束。某项制度安排尽管预期政治净收益和社会净收益可能大于零，但由此引起的国民收入的增加要经过一段时间。如果前期增加的财政支出超过地方政府可支配的财政收入，同时又不存在必要的外援，那么制度创新仍难发生。因为改革是要花钱的：（1 ）制度设计成本。每一项能预期带来收益的制度安排都需耗费成本或物质资源。制度设计的成本取决于设计新的制度安排的人力资源和其他资源的要素价格。（2）实施新制度安排的预期成本。 制度从潜在安排转变为现实安排的关键就是制度安排实施上的预期成本的大小，主要包括给予在改革中丧失部分利益的社会成员一定量的财政补贴，如放开价格后，给予家庭若干物价补贴；开放劳动力市场后，给予失业者失业救济金等。这样使一些好的制度安排因实施的预期成本太高而无法推行。如西部一些地方非常缺水，旱得连苗都长不出来。传统的灌溉方式，修渠引水漫灌，渗漏蒸发损失很大，浪费严重，所以应在灌溉方式上进行技术革新。我国经济发达的一些农村，全部埋设地下管道搞喷灌，但是西部大多数农村搞不起。在这里，新的喷灌方式难以推行的一个重要原因是实施的预期成本太高。（3）随着新制度的确立， 为了实现地方财政收入最大化目标，就要重新构筑一套监督、检测和保证税赋的规则，这也需要支付大量费用。由于以上原因，每一项改革方案的出台都要财政支付一笔很大的费用，如果超出财政可承担的范围，预期收益再好的制度也将搁浅。近年来各地经济发展严重不平衡，县与县之间以及乡与乡之间的财政收入差异十分明显。在沿海一些发达地区，许多乡镇的财政收入已超过千万元，有的甚至达上亿元。然而，在西部大部分乡镇，财政收入甚微，一些贫困地区的乡镇甚至县几乎没有什么财政收入。目前在全国592 个国家扶持贫困县和农村5000万绝对贫困人口中，有约占52%的307 个国家扶持贫困县和约占全国51%的绝对贫困人口分布在西部地区，人口的贫困发生率为16.33%，分别比东部、中部地区高12个和10个百分点〔4〕。西部地区的贵州、云南、陕西、四川和甘肃属于全国贫困人口密度最高、分布广、扶贫难度最大的省份。由此可想而知，从财政角度看，西部地区政府在制度供给上是如何的心有余而力不足了。
第二，知识约束。正如现有科学知识积累影响技术创新的成本一样，有关制度的知识积累和社会科学知识的进步对于人们发现制度不均衡、设计制度以及提高认知制度的能力都有重要影响，制度知识的积累一类是指对制度变化规律的认识。例如，从计划经济理论到有计划商品经济理论，再到社会主义市场经济理论，表明我国社会主义经济的性质和改革目标的认识在不断深化，据此，就可设计相关制度。这说明，制度安排选择集合受到社会科学知识储备的限制。如果社会科学知识不足，即使政府有意建立新制度安排以使制度从不均衡恢复到均衡，也是不可能的。另一类是制度创新的技术知识积累。它一方面减少了与某种制度安排革新相联系的成本；另一方面又要求人们学习、适应新的规则和掌握有关新规则的知识。例如，要创办股票交易所，就需要了解股票交易的运作机理，制定和掌握交易规则。西部地区，地处内陆，交通联系不便，长期以来处于封闭半封闭状态，经济发展落后。改革前，市场基础很差，特别是一些偏远地区，有的甚至处于自然经济状态。即使少数地方有集市，也仅仅是简单的消费品市场，根本谈不上生产资料、资本、劳动力等要素市场，造成人们观念落后，商品经济意识差，知识不足，极少可能设计出适应市场经济发展的新制度安排。
第三，现存制度安排约束。诺思认为，现存的制度安排影响制度提供新的安排的能力，即制度变迁中的路径依赖。初始的制度选择会强化现存制度的刺激和惯性，因为沿着原有制度变迁的路径和既定方向前进，总比另辟蹊径要来得方便一些。一般而言，现存制度安排与作为创新目标的制度安排是对立的，现存制度安排越是稳固，新制度安排就越不易形成，因为现存制度安排无疑加大了新制度安排的设计和预期实施成本，甚至在一种强有力的极具韧性的制度框架内，改善经济变量和制度创新的一切努力会因不够强大而失效。
西部地区正是处于这种情况，从其现存的正式制度规则来看，由于自50年代以来，国家在西部地区建立了一大批国有企业，特别是军工企业，使西部地区国有企业占的比重较大，集体企业占的比重较小，集体企业的产值比重最低，比全国平均数低13.2个百分点，比东部低17.6个百分点（1994年）。集体经济不发达主要表现在乡镇企业落后，1994年沿海地区乡镇企业总产值比西部高8倍。 西部原有的国有企业又是按当时的计划体制建成的，这就使得西部地区经济体制显得特别沉重，制度变迁的路径依赖严重，改革创新的任务特别艰巨。从现存的非正式制度规则看，西部地区观念陈旧、思想保守，尤其是在一些贫困落后地区，“等靠要”的思想较为严重；又因为西部是少数民族聚居区，所以无论是权力中心还是地方政府都把政治稳定作为第一目标，而经济目标次之。由此，束缚了改革开放，丧失了不少很好的机遇。总之，现存制度规则是导致西部地区改革开放往往要比东部地区慢半拍的根源所在。
再者，西部地区与东部地区相比存在明显的制度环境方面的差异。在东部，市场力量日益壮大，传统的社会关系和秩序受到越来越剧烈的冲击，对于新制度的需求旺盛，供给充足，政府和公众都热心于发展经济和变革制度。然而，西部仍然可算是一个完好的行政化社会，政府控制留给社会自由选择的机会相当稀缺，公众依赖于行政安排而生活；掌管区域社会的行政部门拥有极为巨大的政治动员力量。制度环境迥异区分了不同环境下制度参与者的意志与行为，尤其是制约制度设计的一系列约束条件。
第四，地方决策者的净利益约束。居于支配地位的上层决策集团的预期净利益这一因素更为重要。西部地区的各级行政长官更看重自己行为的政治价值而非经济价值，因为追求政治价值更有利于提升。为了突出自己的政绩，行政长官可能对某一方面的制度创新很感兴趣，而忽视或压制其他方面；他也可能选择一种明显非最优的制度安排作为创新的目标。这会随着国家政治形势的变化而变化，但无论在何种情况下，他都会特别强调自己所选择的制度创新目标的重要政治意义。所以，上层决策者的净利益并不等于社会净利益，能给社会带来净利益的制度供给不一定能给上层决策者带来净利益。因而，社会净利益的存在并不一定导致制度供给。
综上所述，制度供给是在既定的制度遗产、制度结构或制度环境中实现的，不仅正式制度安排而且非正式制度安排如制度秩序、制度设计成本、现有的制度知识积累、实施新的制度安排的预期成本以及上层决策者的预期净收益等，都是影响制度供给的重要变量，西部地区正是在这些变量的交互作用下，表现出对制度供给的严重不足。以甘肃和浙江为例，1978年，甘肃省人均国民收入292 元， 略高于浙江省的水平（290元）。然而，经过十多年的改革开放到1992年， 浙江省人均国民收入已达到2 500元，而甘肃省只有1 158元，仅相当于浙江省的46%。除了自然条件方面的原因外，甘肃与浙江之间收入差距的急剧扩大应主要归结于两者在制度方面的差距。浙江在改革开放的大潮中能够很好地抓住各种机遇，用足用活国家给予的各项政策，积极引进国内外资本、技术和人才，大力发展非国有企业，走外向型经济的路子。相反，甘肃省对国家出台的各项政策反映迟缓，非国有企业特别是乡镇企业发展滞后，外部资金流入较少，地区经济的增长仍然依赖于国有企业和国家资金的投入。因此，改革开放二十年来，西部与东部地区相比制度资源存量增加迟缓，经济发展差距逐步拉大。在现有的制度状况下，有利于经济增长和社会发展的制度创新困难重重，这乃是目前西部农村贫困的真正根源。
四、随着改革的深化，西部农村初级行为主体日趋活跃。
出现这种趋势的主要原因，是西部农村劳动力转移具有明显的兼业性特点，这些转移的劳动力绝大多数还保留着对土地的承包权，每年除在外务工外，农忙季节都要回家从事生产，属亦工亦农性转移。据四川省统计，在转移出省的劳动力中，常年性的占40%，季节性、临时性的占60%；在省内从事二三产业的700多万劳动力中， 常年性和季节性的各占一半。兼业转移人员在外工作时间长短随家庭劳动力的多寡与从事劳务收入的高低而不同。一般而言，家庭劳动力较多，从事劳务收入又较高的，在外工作时间就长，反之则短。兼业性还体现在劳动力转移存在一定的间隔性，今年外出，而明年可能不外出。正是这大量的兼业人员成为初级行为主体的主要构成部分。他们中相当一部分人在外学到了技术、开阔了眼界、积累了资金，返回家乡创办乡镇企业，开发利用当地资源，发展农业生产。四川省宣化县一批有技术革新专长、有经营头脑的打工者，于1993年回乡创办了600多家乡镇企业，3000 多家户办企业，160多家联户企业。近年来西部的大多数省份， 为了吸引更多的外出打工者返乡建设，对回乡办企业的打工者给予帮助和支持，政策上给予优惠；再加上进入90年代以后，农副产品价格上扬进一步吸引了大批外出劳动力回乡从事种养业，同时，农村二三产业迅速发展，尤其是集镇经济的繁荣，为农村剩余劳动力就地转移提供了广阔天地，吸引着外出民工中的人才回乡创业。
大量返乡的劳动力，不但在外开阔了眼界，增长了知识，学到了技术，更主要的是他们充分体会到制度变迁给他们带来的好处和利益，使他们的观念和行动都发生了根本的改变。首先，他们调整越穷越光荣的旧观念为致富光荣的新观念，这就使开启新的致富手段，包括通过制度创新追逐新的获利机会，成为可能并理直气壮。其次，他们的经营能力普遍提高，由种粮大户、专业户的出现到乡镇企业家、致富带头人的纷纷涌现，表明他们的实践经验在不断增加，涉足的经济领域越来越广，由此，必然使他们的制度创新能力和为新制度实施所必备的谈判能力大大增强。其三，由于上述原因，农民的知识准备程度也在大大提高，他们的知识水平也有了较大提高。这些为学习、比较、选择、创新提供了准备。可以说，初级行为主体会成为今后西部农村制度创新、改变家乡贫穷落后面貌的生力军。
【收稿日期】1999—09—06
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