从区域公共管理到区域治理研究：历史的转型，本文主要内容关键词为：区域论文,公共管理论文,历史论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
20世纪90年代末，我们率先在国内公共管理学界倡导和开启区域公共管理研究。十多年来，中国的区域公共管理研究取得了有目共睹的进步。近年来，随着治理理论向诸多学科和研究领域的渗透性使用，以及区域治理的国外文献的相继引入，我国区域公共管理研究领域出现两个变化：一是部分学者在做研究时习惯交叉使用区域公共管理和区域治理这两个概念；二是有越来越多的学者喜欢借用区域治理的理论内涵来讨论我国区域公共事务的治理问题。那么，区域公共管理与区域治理这两个概念是否有质的差异？我们又该如何看待前述两种变化呢？为此，本文通过对我国区域公共管理研究的历史回顾与现状分析，并结合近年来我国政治、经济、社会生态发生的新的积极变化，对此作出回答。
一、中国区域公共管理研究的历史与现状
(一)区域行政、区域公共管理与区域治理的概念梳理
鉴于学界对“区域公共管理”与“区域治理”乃至我们更早使用过的“区域行政”概念存在解读上的差异，我们认为很有必要对这三个概念做重新梳理，以利于正本清源，廓清认识。
区域行政(Regional Public Administration，RPA)，是指在一定区域内的政府(两个或两个以上)，为了促进区域的发展而相互间协调关系，寻求合作，对公共事务进行综合治理，以便实现社会资源的合理配置与利用，提供更优质的公共服务①。可见，区域行政的概念侧重从政府间关系的视域来使用，其行为主体仅指政府，但这里的政府并不局限于单个的政府，而是主要关注政府之间的关系，包括同级政府之间的关系与上下级政府之间的关系。而且，区域行政的概念与“行政区行政”的概念是相对来使用的，因为行政区行政，是基于单位行政区域界限的刚性约束，民族国家或国家内部的地方政府对社会公共事务的管理，在一种切割、闭合和有界的状态下形成的政府治理形态②。简言之，行政区行政着眼于政区利益的“各自为政”，而区域行政则主张走向政区间利益的协调。我们当时之所以提出区域行政的概念，其因有二：一方面，20世纪90年代中后期开始，随着我国区域经济合作的日趋频繁，政府在其中扮演越来越重要的角色。但在区域合作中，地方政府往往以“全能者”的身份出现，形成新的“政企不分”态势，致使合作“主角”大中小企业和其他非政府组织不能完全参与进来，即使参与，也热情不高，最终区域合作成了政府及其相关部门的“独角戏”③。因此，区域行政的实质就是区域政府管理，其参加者和主导者就是区域内的相关地方政府。另一方面，自20世纪80年代初我国公共行政学恢复重建至1998年我国研究生专业目录调整前，国内学界对政府管理事务的研究一直惯用公共行政或行政管理这两个概念，而由于区域经济合作中的政府间行政均属政府管理事务，因此我们也就顺理成章提出了区域行政(管理)的概念。
区域公共管理(Regional Public Management，RPM)，是以区域政府组织和非政府组织为主体的区域公共管理部门，为解决特定区域内的公共问题，实现区域公共利益而对区域公共事务进行现代治理的社会活动④。据此，相较于区域行政概念而言，区域公共管理无论是主体、客体抑或是管理机制均有所不同。最简单来说，二者在这三方面的差异均可概括为“一元”和“多元”的关系。我们正式提出区域公共管理这个概念是在2003年⑤，当时主要基于两个缘由：一是因应公共管理学科发展的大势所趋。20世纪90年代末期开始，当代西方的公共管理概念与理论在国内学界得到广泛的流播，这对传统的公共行政概念产生了重要影响。虽然如学界泰斗夏书章教授所指出，行政管理(公共行政)与公共管理这两个概念只是翻译不同，实无本质差别，大致可以分为传统公共管理(行政管理)与现代公共管理、狭义公共管理(行政管理)与广义公共管理(包括政府行政管理以及非政府组织管理)来理解⑥。但事实上，西方国家的这股“公共管理方式”运动对我国学界和政界均产生了直接影响。1998年，我国的研究生专业目录调整后，建立了管理学门类，设立了公共管理一级学科，其中行政管理(公共行政)成为公共管理下属的五个二级学科之一。在此背景下，我们提出区域公共管理的概念以替代早先使用的区域行政概念。二是现实中非政府、非营利组织乃至企业组织参与区域公共事务管理已初现端倪。2001年随着我国正式加入WTO，各级政府均面临角色转换和职能转变的问题，各种非政府、非营利组织于是获得了生存与发展乃至参与公共事务的一定空间。在这样一种政策环境下，诸如一些行业协会、环保类NGO已逐步介入到区域经济合作与区域环境事务治理中来，从而突破了区域行政时代政府在区域事务管理中唱“独角戏”的局面。因此，我们从客观现实出发也认为，区域行政概念已经无法涵盖或解释此类新情况、新问题，应该适时提出区域公共管理的概念。
区域治理(Regional Governance，RG)完全是一个“舶来”概念，它广泛流行于欧美学界，我国台湾地区学者较早与之接轨，但他们一般惯用跨界(域)治理(Trans-border Governance)⑦、都市及区域治理(Urban and Regional Governance)⑧等概念。实际上，区域治理就是治理理念或理论在区域公共事务管理中的具体运用。一言以蔽之，区域治理是指政府、非政府组织、私人部门、公民及其他利益相关者为实现最大化区域公共利益，通过谈判、协商、伙伴关系等方式对区域公共事务进行集体行动的过程。区域治理具有三个基本特点：一是多元主体形成的组织间网络或网络化治理；二是强调发挥非政府组织与公民参与的重要性；三是注重多元弹性的“协调”方式来解决区域问题。由此可见，区域治理并非是无条件的，它必须有深厚的公民社会和公民参与传统、发达的非政府组织体系，以及公私合作与协商治理的文化。也正是在这个意义上，尽管前些年国内有些学者借用区域治理或区域管治概念来讨论我国的区域话题，但我们的基本看法是：由于政府仍然是我国区域公共事务治理的主导者，其他利益相关主体参与的广度和深度还不够，因此，对于区域治理概念的使用我们一直持审慎的态度。
综合上述，区域行政与区域公共管理均是源自中国国情的概念，二者差异比较明显，前者的行动主体仅指政府尤其是地方政府，而后者的行动主体包括政府、非政府组织乃至企业与公民个人，但政府仍然是主导者和控制者角色。区域治理则是来自西方语境的概念，它建基于西方社会的土壤和客观现实，强调多元主体和多中心共治区域公共事务，政府与非政府组织、公民之间是一种较为平等、协商的关系。从客观事物的发展轨迹来看，区域行政、区域公共管理、区域治理三者间是一个逐步递进演化的过程。
(二)我国区域公共管理研究的发展现状
1998年开始，为了适应经济社会发展和公共管理学科发展的需要，中山大学相继在行政管理博士点、博士后流动站以及教育部重点研究基地“中山大学行政管理研究中心”、行政管理重点学科设置了区域公共管理研究方向，率先开启了国内的区域公共管理研究。十多年来，我国的区域公共管理研究发展迅速，成就显著：
一是凝聚了学术共识。学界普遍认为，现代的区域公共管理作为一种府际治理新模式，突破了传统的“行政区行政”模式的内在缺陷；在地方治理和区域一体化的双重动力驱动下，行政区行政与区域公共管理两种政府治理模式已成为治理行政区域内外公共事务的双元形态。根据区域范围的大小，可以把区域公共管理的研究对象划分为宏观的国家间区域公共管理、中观的次区域公共管理、微观的国内区域公共管理三种类型。在这一基本价值共识下，国内学者对区域公共管理的研究均围绕这些区域问题进行。
二是培育了广泛的学术共同体。多年来，以中山大学地方政府与区域公共管理研究所为学术重镇，区域公共管理研究已经汇聚了北京大学、清华大学、南开大学、复旦大学、上海交通大学、苏州大学、山东大学、云南大学、西北大学、华东政法大学、中南大学、厦门大学、浙江大学、贵州大学、郑州大学等诸多大学的研究团队和专业学者，形成了区域公共管理研究的一个学术共同体。这些大学纷纷设立了区域公共管理研究的相关机构，吸引了一大批中青年学者加盟。同时，这些大学的区域公共管理研究机构近年来召开了多次国际性区域公共管理研究学术会议，扩大了学术影响，加强了学术交流。
三是确立了基本的学术方向。从20世纪90年代中期的“特区行政”研究到90年代后期的“区域行政”研究，再到1998年以后的“区域公共管理”研究，十多年来，学界对于区域公共管理研究的领域和学术方向日趋明晰，并确立了以下主要研究方向：(1)地区之间的差距调控和协调发展研究；(2)流域的生态补偿和公共治理研究；(3)区域政府间横向关系协调研究；(4)地方政府间竞争研究；(5)城市群(大都市区)的公共治理研究；(6)区域一体化中的政府间合作研究；(7)“一国两制”下的区域公共治理研究；(8)欧盟等国外区域公共管理研究；(9)“问题区域”的公共治理研究等。
四是涌现了一批学术成果。表现在：(1)区域公共管理研究的学术文献大量呈现。据不完全统计，自2003年《政治学研究》刊发《论区域公共管理研究的缘起与发展》一文以来，已有上百篇区域公共管理研究的重要文献公开发表。其中，大量成果发表于《中国社会科学》、《政治学研究》、《学术研究》、《中国行政管理》、《公共管理学报》等国内权威刊物，不少文献被《新华文摘》、《中国社会科学文摘》转载。(2)连续出版了地方政府与区域公共管理丛书。主要有：《珠江三角洲区域公共管理模式研究》、《区域公共管理导论》、《区域公共管理的理论与实践研究》、《当代中国地方政府间横向关系协调研究》、《当代中国地方政府间竞争》，等等。(3)近年来国家社科基金研究项目、教育部社科研究项目及许多省市高校项目指南均设立了“区域公共管理研究”选题，由此可见区域公共管理研究在国内学界的影响力更加凸显。
二、从区域公共管理到区域治理研究转型的时代诉求
前文述及，区域治理的概念及其理论主张发源于西方，与中国的具体国情尚有较大的差异，因此，当前些年国内部分学者尝试借用这个概念来解释和分析中国的区域公共事务治理逻辑时，我们并未趋之若鹜，而是坚持采用区域公共管理的概念范畴。不过，自中共“十七大”以来的几年，国内的政治、经济、社会等环境发生了诸多积极的变化。这些“增量”变化的各种因素，有些有利于区域治理在我国的萌芽发展，有些正促使区域公共管理向区域治理的方向转变。基于这个背景我们提出，中国的区域公共管理研究，可以而且应当适时地向区域治理研究转型了。
(一)公民参与领域向区域公共事务不断拓展
美国学者雪莉·阿恩斯坦(Sherry Arnstein)在研究美国城市与区域规划时曾提出著名的“公民参与阶梯”(A Ladder of Citizen Participation)理论。她依据成熟与参与程度的不同，把区域规划过程中的公民参与的有效性由低到高依次区分为八个阶梯，分别是操纵(manipulation)、治疗(therapy)、信息(informing)、咨询(consultation)、展示(placation)、合作(partnership)、授权(delegated power)、公众控制(citizen control)⑨。从我国的情况看，随着民主政治的不断发展和公众参与意识的提升，公民参与的领域已不再局限于传统公共事务领域，近年来出现了向区域性公共事务渗透和拓展的趋势；而且，公民参与区域公共事务的有效性已过渡到信息、咨询和展示乃至合作阶段。以珠三角区域一体化为例，具体表现在：
一是公民通过网络问政的制度化方式参与重大区域规划的贯彻实施。2008年年底《珠江三角洲地区改革发展规划纲要(2008-2020年)》(下文简称《珠三角规划纲要》)颁布实施后，广东省通过政府引导的方式创办了“民间拍案——实施《珠三角规划纲要》群众论坛”。该论坛既吸收了西方国家“市民论坛”的民主精髓，又引入了开放式的网络问政，分广州总论坛和珠三角各地市分论坛两种形式，一般每月定期举办一次。其参与者主要有政府主管官员、民间智库成员、知名网友、高校青年代表、普通市民等。此外，不能亲临论坛现场的网友也可通过网络平台同步参与拍砖活动，自由发表自己的观点，由当场主管官员回应。几年来，群众论坛调动了社会上各方利益相关者的参与积极性，成为一个特殊而有效的公共领域。这种政民同会、带有协商民主意味的公民参与方式有利于信息的立体传播、公众咨询意见的双向沟通，对《珠三角规划纲要》的贯彻实施起到了重要的推动作用。
二是公民参与贯彻实施区域规划成效的政绩评价。传统上，公民参与我国政府政绩评价的机会较少，而且其参与评价的对象局限在某个地方或某个部门。但自2009年开始，广东省委省政府推出了每年一度的实施《珠三角规划纲要》公众评价调查活动。该活动通过珠三角纲要落实问卷调查的形式(包括电话问卷和网络问卷两种)，主要了解社会公众对珠三角各市实施《珠三角规划纲要》相关工作的评价，广泛听取社会各界意见，并借此吸引社会公众关注和参与推动实施《珠三角规划纲要》的有关工作。公众评价调查的问卷主要围绕《珠三角规划纲要》以及《实施〈珠三角规划纲要〉实现“四年大发展”工作方案》提出的任务，从基本公共服务一体化、基础设施一体化、区域协调、绿色发展、社会事业发展等方面设计了多个问题，按优秀、良好、一般、较差四个等级，由电话受访人员和广大网民进行评价。参与网络公众评价的网民还可以对各市政府今后实施《珠三角规划纲要》，推动经济社会发展工作提出意见和建议。此外，为丰富和创新公众评价的形式和手段，公众评价调查的网络问卷调查和网络投票除通过南方新闻网网站外，还增加了通过中国电信、中国移动及中国联通的手机网络平台参与投票。
三是公民自发参与“邻避运动”愈发普遍。随着我国城市化和工业化进程的日益深入，一些经济较发达区域，如珠三角、长三角、京津唐地区的人地关系、人与环境的关系问题趋于尖锐，而地方居民为维护自身的环境权益，围绕垃圾填埋场或垃圾焚烧厂、污水处理厂、传染病防治中心、天然气设施、发电厂、高速公路、机场等带有负外部效应的政府公共设施的选址问题，出现了愈发自觉和普遍参与的“邻避运动”(NIMBY，not in my backyard)。比如，近年来爆发的广州居民抗议番禺垃圾焚烧厂选址事件，以及惠州居民抗诉深圳垃圾填埋场的搬迁问题，均属这方面的典型案例，表明公民参与区域性事务治理的主动性、积极性、压迫性与日俱增。
(二)社会组织发展的放松管制有利于非营利组织参与区域性公共事务
2007年召开的中共“十七大”正式提出要全面推进我国的社会建设，从而把社会建设与经济建设、政治建设、生态建设上升到同等的战略高度。此后，中央领导人在多次重要会议讲话中着力谈到加强社会建设，推进社会体制改革，创新社会管理体系的问题；国家“十二五”规划中也专列一章，重点论述标本兼治加强和创新社会管理问题；2011年7月中共中央国务院出台了《关于加强社会创新管理的意见》，标志着我国第一份关于创新社会管理的正式文件的诞生。在这一宏观政治背景下，地方政府也纷纷出台政策，修订和完善有关管理法律法规，我国社会组织发展的政策空间得以放松管制，社会组织发展的动力机制将逐步实现由传统的政府选择到未来的社会选择的转变⑩。也就是，要从过往只满足党和政府的单一化需要向满足社会多元化诉求转变。因此，不仅各类社会组织的数量会得到大幅度增加，而且其参与社会公共事务的广度和深度也会有重要的变化。
上述变化的一个重要表现就是，各种NGO、NPO参与区域公共事务治理的现象，已经从理论和政策探讨层面转化为形式多样的现实行动，尤其在市场经济较为发达、公民社会率先孕育的珠三角和长三角地区，此类现象更为普遍。比如，《珠三角规划纲要》专门提到要“进一步发挥企业和社会组织的作用，鼓励学术界、工商界建立多形式的交流合作机制”，而事实上，近年来商会这一经济性社会组织在建立联动机制，促进粤港澳区域间协作与融合方面，发挥了愈发明显的作用。又如，《粤港合作框架协议》第十章机制安排的第四条关于如何更好发挥咨询渠道的作用时提出：“强化粤港合作咨询渠道，扩充粤港发展策略研究小组的咨询职能，吸纳内地及粤港各界代表和专家参与，研究探讨各领域合作发展策略、方式及问题，举办合作发展论坛，向粤港高层提供政策建议。”而第五条民间合作部分，则提出了更为具体的政策举措：一是支持粤港工商专业组织建立联系机制、设立行业协会合作平台、推动统一行业服务标准及资格认定，促进建立统一服务市场。二是支持双方工商企业界、专业服务界、学术界等社会各界加强交流与合作。三是支持双方行业协会开展人员培训、资格互认、行业自律等工作，共同制定区域行业规则。
(三)区域一体化的全面推进重塑着传统的政府间关系
当下的中国正进入区域一体化如火如荼的时代。中央政府近年来提出了以“科学发展观”来统筹区域协调发展的政治理念，希望通过加强对区域发展的政治协调和宏观调控，解决改革开放以来由于行政性分权而导致的愈发严重的地方发展“碎片化”问题。近年来，诸多综合配套改革试验区、专题型国家级试验区纷纷设立，相当一批地方发展规划上升为国家发展战略。我国区域发展战略的这种重大调整冲击着传统的政府间关系，导致府际关系发生重要变化。主要表现在：一是地方政府博弈中央政府的现象更加凸显。如果说改革开放初中央向地方的分权和赋权是选择性的，那么这种选择性分权和赋权主要是出于中央主动意愿；而新一轮中央向地方的分权和赋权也是选择性的，但这种选择性分权和赋权则是地方主动博弈中央的结果，有点中央被动放权的味道。由此可见地方利益博弈中央很明显。二是地方政府组团式的利益博弈日益显化。如果说改革开放前30年地方政府竞争的白热化主要是出于地方政区利益最大化的需要，那么在新一轮区域一体化的大环境下，地方政府出于强强联合以抗衡其他地区的需要，更多采取的是组团式或俱乐部式利益博弈方式，结成了小规模集体行动体。三是区域一体化过程中地方政府上下级间利益博弈增加。对于下级政府而言，区域一体化不是本级政府的常规工作，更多是一种政治任务，因此，上下级政府在对待区域一体化问题上注意力不同。四是部门政府对待区域一体化要么采取观望态度，要么出于自身利益需要来选择性执行政策，甚至有抵触情绪。
上述四种政府间关系的变化，触动着我国传统府际关系的基本构造，形成了中央与地方间、地方上下级间、地方政府间，以及部门政府间的角力与互动。这种角力与互动不仅无损我国府际关系的有序运转，而且能增强府际关系的动感和立体感，有利于催生区域治理中的多中心、协商、谈判、博弈等核心价值观。
(四)公私合作伙伴关系在区域公共物品生产中发挥着愈发重要作用
当代知名区域治理专家戴维·汉密尔顿曾指出：“区域治理是一种公私部门之间伙伴关系的协作过程，尽管公私伙伴关系并不必然构成一个完整的区域治理，但正式的或非正式的公私伙伴关系是区域治理的必要组成部分。”(11)公私伙伴关系在区域治理中的主要作用在于，可以承担大量区域公共物品的生产责任，改变了政府在区域公共物品生产与供给中的单一主体格局。这是因为，现代地方公共经济理论认为，公共物品的生产与供给两种职能可以而且应该适当分开；对于公共物品的生产，更多要依赖于市场机制和公私伙伴关系。基于这种理论逻辑，区域公共物品的政府供给与公私伙伴关系合作生产就成为当代政府的共识。
事实上，随着我国改革开放的不断深入，地方政府更加重视公私合作伙伴关系在区域公共物品生产中的作用。我国三大特大城市群、八大城市群的众多高速公路、机场、轻轨、地铁等城际公共物品，均采用了政府供给、公私伙伴关系合作生产的模式，这为区域一体化的深度推进奠定了坚实基础。而近年来，政府的区域规划也重视公私合作伙伴关系的运用。比如，《泛珠三角区域合作框架协议》合作原则的第二条提出，按照“市场运作，政府推动”的方式推进区域合作；充分发挥市场机制在区域经济发展中资源配置的基础性作用，企业作为合作的主体，依法自主决策投资经营；政府主要是创造良好发展环境，引导区域合作发展方向。又如，《粤港合作框架协议》第三条也提出，“坚持市场主导、政府推动，遵循区域经济发展规律和市场经济规律，促进要素便捷流通和资源优化配置”的基本原则。
三、中国区域治理研究的未来路向
区域治理是源自于西方学界的应用性学问，迄今已形成了较为成熟的研究方法、概念工具和研究领域。因此，我们一方面要有国际视野，吸收借鉴区域治理的既有概念与理论以分析中国的区域问题；但与此同时，我们又不能简单照搬国外的所谓经典理论或时髦语汇来硬套中国的问题。我们认为，未来中国的区域治理研究，必须紧紧扎根于中国区域公共事务“故事”的现实场景，在关注一个个具体的真问题的基础上，构建具有本土生命力的学术概念和理论体系。这样，我们不仅能发展出独具中国魅力的概念工具与理论体系，而且能更好地与国际学界展开学术对话与学术交流。结合我国的实际，我们提出中国区域治理研究的未来路向集中在以下方面：
(一)大都市区和城市群的治理研究
美国著名经济学家约瑟夫·斯蒂格里茨曾指出：“在21世纪初期，影响世界最大的两件事，一是美国的新技术革命，二是中国的城市化。”学界周知，在经历了30年高速工业化与城市化发展后，我国的珠三角、长三角、京津唐地区、长株潭地区等进入了城市化的更高发展阶段——大都市区化和城市群发展阶段。目前，我国形成了所谓三大特大城市群、八大城市群的发展格局。欧美发达国家的经验表明，大都市区和城市群发展阶段有别于早期的粗放型城市化发展阶段，市际间跨域性公共事务变得日益叠加和倍增，迫切需要城市政府间走向协作性公共管理，采取更多统一的制度性集体行动。欧美国家多奉行政治自由主义传统，实行地方自治，因此，一直以来存在所谓“巨人政府”、“多中心主义”和“新区域主义”的理论论争和政策分歧。而我国是单一制的中央集权国家，如何总结国外经验教训，避免这种过多的理论内耗和政策折腾，将是未来我国大都市区和城市群实现良好治理的关键。可以预期，这方面问题将不断凸显，理论研究和政策讨论的空间非常广阔。
(二)区域发展的政策工具研究
改革开放以来，中国区域政策经历了以经济特区为重心的沿海地区优先发展阶段、以浦东开发为龙头的沿江沿边地区重点发展阶段、以缩小区域差距为导向的西部大开发阶段和以区域协调发展为导向的共同发展阶段。从政策效应看，它培育了经济发展的重点区域，促进了欠发达地区的发展，增强了区域发展的协调性，拓展了区域合作的深度和广度，丰富了区域发展的内涵(12)。但相对于中国幅员辽阔的地域而言，我国以往的区域发展政策存在“国家的简单化”的问题，需要通过设计更为精密化的政策工具来落实中央或上级政府的政策意图。简言之，政策工具就是达成政策目标的手段。未来中国区域发展的政策工具研究，至少应该聚焦于以下领域：一是我国的优化开发、重点开发、限制开发和禁止开发四类主体功能区的政策工具研究。如何对优化开发、重点开发、限制开发和禁止开发四类主体功能区实施分类管理的区域政策及科学的绩效评估，以实现这些区域间的协调发展以及每类主体功能区内部的协调发展问题，值得深入研究。二是我国老、少、边、穷等落后地区发展的政策工具问题。解决这些地区发展问题时，如何实现中央转移支付的政策公平与政策效率，如何设计更具制度性激励政策以避免政策失败或政策“软化”，是一个急需引起关注的话题。三是发达区域与欠发达区域间的平权机制建设问题。改革以来中央向地方的选择性分权的过程，客观上造成了经济先发地区与后发地区间发展权利的失衡，进而影响地区的发展能力。如何通过设计合理的平衡地方发展权的政策工具，以实现区域的协调发展，是一个不可回避的重大问题。
(三)府际关系视域下的府际竞合与府际冲突研究
从府际关系视域研究府际竞争与合作问题，是区域行政和区域公共管理研究时期的热点问题。相较而言，对政府间竞争问题的研究又多于政府间合作的研究。而且，传统上很多学者对政府间合作的研究重理论诠释轻实证分析，由于缺乏问题意识，导致很多研究难以揭示和解释我国地方政府间合作的困境及症结所在。更为突出的一个问题是，国内学界甚少关注到政府间冲突，而这恰恰是我国区域一体化过程中日益“浮出水面”的问题。从区域治理的理论立场来看，府际关系视域下府际竞争、府际合作与府际冲突的研究，尚需在下述领域不断深化：一是探讨如何通过顶层制度设计，规范我国的地方政府间竞争，促使地方政府间竞争步入一个良性运转的轨道。二是深入探讨地方政府合作中的主体性格问题，包括中央和上级政府、地方同级政府、地方领导人、政府部门在府际合作中的利益诉求、心理动机、注意力、行为机理等，只有把不同合作主体的多面性格揭示出来，才能真正对症下药，提出促进合作的政策思路。三是对近年来我国地方政府通过制度创新而形成的不同合作模式的研究，尤其要关注政府间交易机制这种崭新合作机制的研究。四是借用组织冲突理论，着手研究中国区域一体化过程中的反一体化现象——府际冲突问题。实际上，府际冲突问题的现实面向多种多样，问题性质不相类同，触发动因各有差异，冲突的解决也应讲究分类治理。
(四)区域契约行政研究
契约行政是当代中国区域政府间合作的一种方兴未艾现象。所谓契约行政，是指在我国政府主导的区域合作模式下，政府作为区域合作的主要参与方，通过签订各种形式的政府间契约如“规划纲要”、“合作框架协议”、“合作宣言”、“合作意见”、“合作备忘录”等来推动政府间合作的一种区域行政方式(13)。我国的区域契约行政类似于美国的州际协议治理模式，但相较于美国学者对州际协议的大量研究而言，国内学界对我国近年来兴起的府际契约研究不多。因此，可以在以下方面开展研究：一是从现代契约理论和公法理论的层面，深入探讨府际契约的内在属性、现实类型、基本特点及其主要缺失问题。如果对这些问题讨论不够、不深，学界或政界就很容易陷入对美国州际协议生搬硬套的误区。二是对我国区域契约行政的生发机制的研究。我国是一个有浓郁政治动员传统的国家，从政治动员的理论视角剖解区域契约行政的生发机制，能够还原我国近年来区域一体化的现实场景，找寻问题背后的制度根源。三是重点研究府际契约的激励与约束机制，或者说实际执行力问题。现实中我国地方政府间签订了形形色色的、内容宽泛的各类府际契约，但签订之后的执行效果如何、存在哪些问题与障碍？这些问题至今少人问津。因此，从理论上探讨如何通过合理的机制设计，规避府际契约执行不力甚至无法执行的政治风险，意义重大。
(五)区域性公民社会研究
“区域性公民社会”是相对于“全球公民社会”而言的。美国学者莱斯特·萨拉蒙通过对西欧、北美洲、亚洲、中欧和东欧、拉丁美洲等22个国家的非营利组织的系统研究，从非营利组织的视界对“全球公民社会”做了管中窥豹的探讨(14)。区域性公民社会是个内涵丰富、外延宽广的概念，非营利组织视角只是其中一个方面，因此，从区域治理角度研究我国的区域性公民社会话题，可以从以下几个维度来进行：一是研究作为区域性公民社会最基本的行动主体——公民参与区域治理问题。借鉴国外当代的公民参与理论，应该着力探讨不同地区公民参与区域治理的动力机制、表现形态、结构组成、主要功能、有效性、参与限度等问题，从而发现和积累我国公民参与的地方性知识，避免以往大而泛地空发议论的弊病。二是研究非政府、非营利组织参与区域治理的主要活动、资金来源、组织结构和治理方式等问题。尤其要结合地方和区域实际，研究民间商会、行业协会、公益类组织、维权类组织在区域治理中与官方的互动机制。三是透过案例研究，深入挖掘非政府、非营利组织参与区域治理的主要障碍及其文化与体制根源。
(六)跨域性公共治理研究
跨域性公共治理研究，主要包括跨域大气治理、跨界水环境治理、跨域食品安全监管、跨域公共危机管理、跨境警务协作等问题。一是跨域大气治理问题，由于空气的流动性及其负外部效应，如何协作治理迄今是个世界性难题。二是跨界水环境治理问题，如何通过构建涵盖流域政府的政绩评价、流域生态补偿、流域政府间平权机制、跨界水污染的问责机制、政府间伙伴关系的压力传导机制等府际协作治理机制(15)，将是未来进一步研究的话题。三是跨域食品安全监管问题，我国目前实行的是地方各级人民政府对当地食品安全负总责，统一领导、协调本地区的食品安全监管和整治体制，但许多地方政府基于自身利益考虑，往往放任对食品安全的强力监管，如三鹿问题奶制品事件；同时，问题一旦出现，却缺乏区域间的及时通报及联动机制，可见，食品安全监管的跨区域协调联动机制研究十分必要。四是跨域公共危机管理问题，诸如重大流行病防治、重大环境污染事件、重大突发应急管理事件，越来越需要地方政府间的跨境合作，建立公共危机管理的跨域管理体制机制。五是跨境警务协作问题，随着我国人口流动性的进一步加剧，跨境警务协作愈发频繁，探讨如何突破目前的体制束缚，构建有效的警务协作机制，具有显著的社会效应。
(七)“一国两制”下粤港澳区域治理研究
改革开放30多年后，粤港澳区域合作已经由过往的利益离散型合作，过渡到当下的利益聚合型合作阶段，这是一种政府驱动、区域公共利益最大化的跨域事务治理合作。但“一国两制”下粤港澳政府之间存在政治、经济、行政、法律等诸多层面的制度差异，因此，随着跨域事务治理合作的日益深入，三方间的制度碰撞乃至制度摩擦势必发生，而如何弥合和疏解这方面问题，成为制约粤港澳区域治理的主要难题。未来应加强以下几方面研究：一是如何加强府际管理，营造良性的府际关系。粤港澳合作中的府际关系，从结构上看包括正式的府际关系和非正式的府际关系。其中，前者要处理好中央政府与粤港澳政府间、粤港澳政府彼此间、粤港澳所辖的部门政府间，以及港澳政府与珠三角9市政府间的关系，这是确保政府合作可持续发展的制度支撑；后者则要注重发挥三地知名人士和社会名流的私交与人脉关系，充当沟通粤港澳府际关系的中介和桥梁作用，以免跨域治理合作中出现不必要的误判和隔阂。二是如何深化政府交流与制度学习，缩小珠三角政府与港澳政府尤其是与香港政府间的“制度差距”。目前，深圳前海、珠海横琴、广州南沙这些重点合作区建设，对加强粤港澳政府之间的深度交流和合作，使珠三角政府在不断地制度学习中缩小自身与港澳政府的制度差距大有益处。三是如何更好发展公私合作伙伴关系，构筑政府、市场、公民社会合力参与的粤港澳区域治理体系。通过引入多方参与的组织间网络，分担粤港澳政府在跨域治理中的压力，实际上就减少了政府间制度摩擦和制度冲突的机会。
(八)区域治理的比较研究
一方面，要加强对国外区域治理的比较研究，尤其是美国、欧盟、日本、加拿大等国家和地区在大都市区治理、城市群治理、区域发展的政策工具、公民参与区域治理方面的比较研究。今后，需要加大力度译介这些国外区域治理研究的系列著作，从中吸收先进的研究方法、适用的概念工具和成熟的理论观点，进而结合我国区域治理的实际情况，推进有中国特色的区域治理理论体系建设。另一方面，要注重对国内不同区域治理的比较研究。我国幅员辽阔，各个地区历史文化传统、经济发展水平、政治发展程度、政府治理绩效、公民参政意愿及能力、社会资本发育状况等差异甚大，因此，开展对不同地区的区域治理的比较研究，将具有深远的理论意义，也很具政策价值。
注释：
①陈瑞莲、张紧跟：《试论我国区域行政研究》，《广州大学学报》(社会科学版)2002年第4期，第1-11页。
②杨爱平、陈瑞莲：《从“行政区行政”到“区域公共管理”——政府治理形态嬗变的一种比较分析》，《江西社会科学》2004年第11期，第23-31页。
③张紧跟：《从区域行政到区域治理：当代中国区域经济一体化的发展路向》，《学术研究》2009年第9期，第42-49页。
④陈瑞莲：《区域公共管理导论》，北京：中国社会科学出版社，2006年，第1页。
⑤参阅陈瑞莲：《论区域公共管理研究的缘起与发展》，《政治学研究》2003年第4期，第75-84页。
⑥夏书章：《公共管理的旧貌新颜和发展趋势》，《公共管理学报》2004年第1期，第4-7页。
⑦林锡铨：《跨界永续治理：生活政治取向之永续体制演化研究》，台北：韦伯文化国际出版有限公司，2007年。
⑧纪俊臣：《都市及区域治理》，台北：五南图书出版股份有限公司,2006年。
⑨Sherry Arnstein,"A Ladder of Citizen Participation",Journal of the American Planning Association,Vol.35,No.4,July 1969.
⑩王名等：《中国社团改革：从政府选择到社会选择》，北京：社会科学文献出版社,2001年。
(11)David K.,Hamilton,"Developing Regional Regimes:A Comparison of Two Metropolitan Areas",Journal of Urban Affairs,26(4),2004.
(12)陈瑞莲、谢宝剑：《回顾与前瞻：改革开放30年中国主要区域政策》，《政治学研究》2009年第1期，第61-69页。
(13)杨爱平：《区域合作中的府际契约：概念与分类》，《中国行政管理》2011年第6期，第100—104页。
(14)[美]莱斯特·M·萨拉蒙：《全球公民社会——非营利部门视界》，北京：社会科学文献出版社,2002年。
(15)杨爱平：《构建跨界水污染防治的府际协作机制》，《中国社会科学报》2011年11月29日。
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