论均等财权制度的建立与完善，本文主要内容关键词为：财权论文,均等论文,制度论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
随着构建和谐社会的提出，实现公共服务均等化已成为我国财政体制改革的目标，中央的相关政策也已明确公共财政体制改革的这一方向性目标。2006年10月11日中共十六届六中全会通过的《中共中央关于构建社会主义和谐社会若干重大问题的决定》明确提出，“完善公共财政制度，逐步实现基本公共服务均等化”。而政府提供公共服务的能力却取决于政府的财力，因此，要实现政府提供公共服务的相对均等就必须促进政府间财权的均等。
一、政府间均等财权的依据
政府间财政收入，即财权的划分体制实质上就是一种合约。它是一种中央政府与地方政府之间保障财政职能有效的实施，进而推动经济发展与社会进步的公共契约。其合约的有效性事关一个国家和地区的财政能否有效的、合理的实现财政职能。而这个合约的有效性与合理性，则取决于中央与地方的财权划分是否遵循自由、公平、平等、诚信等原则。
首先，中央与地方政府财权的公平缔约有利于建立有效激励机制。所谓公平缔约，是指财权与事权的对称性，即通过建立中央与地方政府之间对称的财权与事权，形成中央与地方政府权利与义务的对等。形成地方政府有效的激励机制，有利于改善效率，平衡地区间发展非均衡性。
其次，中央政府与地方政府财权的平等缔约有利于建立可持续的财政体制。经济发展与社会进步的前景是不确定的，这导致财政体制也不是一成不变的，应该随着经济发展和社会进步加以调整，这就要求中央与地方政府间应该建立起一种对话机制，以利于财政体制的可持续发展。而能否形成这种机制，关键在于中央与地方政府是否以平等的地位相互沟通、平等缔约。换言之，平等缔约是建立长效的财政体制的前提。
再次，中央与地方政府财权履行的诚信性决定了财政体制的实施效率。有效率的财政体制一定是交易成本较低的制度安排，而财政体制中交易成本的一个重要组成，则由中央政府与地方政府是否诚信来决定。诚信的政府间行为有利于减少不必要的扯皮、争吵等活动，而节约交易成本。而能否做到这一点的关键则是财政体制是否以谈判主义原则，而非独裁主义原则来构建。
总之，政府间财权划分表现为一种合约，而作为合约则应当遵循公平、平等、自由、诚信的基础原则，从而才能在财政体制中建立起点公平、过程公平，乃至结果公平的政府间财权划分机制，才能有利于实施财政职能，推动经济发展与社会进步。
二、政府间均等财权的原则
财政属于政府的再分配，而不同级次的政府所执行的特定职能或侧重点是不同的，因而应根据各级政府行使职能的需要，相应地划分财权，为不同级次的政府履行其职责提供物质保证。一般来讲，政府收入主要包括税收收入、非税收入和赠款等。但是，在现代经济中税收是政府收入的主体来源，非税收入和赠款所占比重较小，因此税收的划分就成为政府间财政收入划分的主题。所谓税种在政府间划分或配置，就是指中央专享税种、中央与地方共享税种、地方专享税种之间的比例构成及其内在联系。要保证税种在政府间配置的规范性和科学性，必须科学合理地划分中央税种、中央与地方共享税种及地方税种，即科学地设计多级政府间的税种配置体系。美国著名财政学家马斯格雷夫、世界银行专家罗宾·鲍德威等人提出的建议，已经成为各国政府进行税收划分普遍遵循的原则。世界银行《1997年世界发展报告》对政府间的税收也做出了具体划分（见表1）。
表1 按政府级别对税收进行的划分
资料来源：世界银行《1997年世界发展报告》，中国财政经济出版社1997年第1版，第128页。
目前，困扰我国地方收入分配的重要问题是，如何在保证地方既得利益前提下，对增量进行重新分配。因为涉及许多税种的分享问题，如增值税、企业所得税、个人所得税等。不同的分配办法，既影响各级地方政府的财力分布，也影响各级地方政府组织收入的积极性甚至扭曲地方政府的行为。因此，结合中国目前经济社会发展财力分配差异拉大的阶段性特征，笔者认为，实现多级政府间税种配置优化的目标，必须把握以下原则：
第一，公平原则。公平原则是指政府间的税种配置应打破自然或制度禀赋的差异，有利于各级政府税收收入的公平实现。为了避免因自然环境差异而导致地区间的财力分配不平衡，宜将税源分布不均衡的资源税划归中央固定收入，如资源税。同时，对政策制度供给不同而导致财力分配差异的税种，如证券交易税应全部划归中央固定收入。
第二，效率原则。即财权财力划分要尽量减少资源配置的效率损失以及实现征收成本最小化。全国性统一大市场的建立和资源的区域间自由流动是市场化改革的重要目标，财权财力的不同划分可能制约这一目标的实现。所以，对于影响资源流动性的税种，如增值税、企业所得税等，需要以最小效率损失为标准进行分享比例的划分。另外，不同的财权财力划分会导致不同的征收成本。要实现征收成本最小化，就需要将适宜地方征收的税种尽可能下划，以调动地方政府的信息优势和地域优势，如房产税。
第三，受益原则。由于中央与地方的事权大小不同及各种税种的受益区域不同，宜将宏观调控功能明显、在全国普遍征收、涉及社会收入分配公平的税种划归中央，如企业所得税、个人所得税、增值税等；而把宏观调控能力弱、涉及面窄、税额小的税种划归地方，如房产税、土地使用税、城市维护建设税等。也就是通常所讲的“谁受益、谁管理”的原则。
第四，税基原则。按税基属性配置的原则是我们一般所讲的依据税基的流动性来配置中央税与地方税的一种方法。也就是说，将税基流动性强的税种划归中央，如增值税；而将税基移动性不强或不移动的某些税种划归地方政府，如房产税、城市维护建设税。因为具有税基流动性的税种若由地方征收，在地方拥有相应税权时，就可能引起税基以税负的高低为标准而非经济效率的高低为标准流动，从而造成资源配置的扭曲。
第五，适度集中原则。根据中国现实的政治、经济环境和社会传统，中央政府应该集中相当大一部分的财政收入，而不宜有太多的分权，不宜赋予地方政府太大的财政收入自由度，中央应该有相当程度的中央集权。大部分财政收入直接由中央政府掌握，中央政府可以通过转移支付制度很好地规范和监督地方政府的财政行为，防止地方政府的机会主义倾向，提高全国财政支出的整体效率。
第六，区别对待原则。针对目前纵向和横向财力分配差异日趋拉大问题，在确保维持分税制财政体制框架不变的前提下，对中西部省份税收划分应区别对待。具体设想是，降低中西部省份上划中央级收入比重，对中西部省份上划中央的共享收入，2020年以前实行全部留用办法。同时，加大对东部省份的财力集中度。1978年以来的经济发展战略表明，东部省份享受的政策、制度等软公共产品多为中西部省份所未享受的，现实的差异要求它们应该作出贡献的时候了。当然，绝不能以牺牲东部地区的效率和积极性为代价，毕竟适度的差异是普遍规律，求发展必须允许适度差异的客观存在。
第七，激励约束原则。不同的财权财力划分会对地方政府行为产生不同的影响，因此，需要注意相应激励约束机制的设计。要设计合理的激励约束机制，首先需要建立相应的评估机制：评价不同收入划分办法对纵向、横向财政不平衡的影响，以及对地方征税努力程度的影响；评估不同的收入结构对地方政府行为的影响，从而影响地方社会经济发展的效果。在此基础上，调整相应的财权财力划分，以产生有效的激励机制。同时，要设计相应的惩罚措施，以约束地方政府的扭曲行为。
三、构建均等财权制度的政策建议
一般来说，财权财力的划分是在事权划分的基础上，依循财权划分的内在逻辑，并根据财政支出与财力相匹配的原则，设计相应的财力划分制度。
1.重新划分政府间财权，适度提高中央收入比重。针对我国现行税种划分办法中存在的问题，根据我国的实际情况，结合财政管理体制的改革趋势，并借鉴发达市场经济国家的有效经验，依据政府职能、税基流动性、政府需要和收益范围等原则重新架构中央、地方税制体系。具体设想如下：中央税系包括消费税、关税、个人所得税、社会保险税、固定资产投资方向调节税、资源税、证券交易税；地方税系包括营业税、城建税、土地使用税、房产税、车船使用税、印花税、土地增值税、遗产和赠与税、耕地占用税、契税等；中央、地方共享税为增值税和企业所得税。此外，为了解决财权划分中出现的问题，应按照财政支出责任配置与财政收入筹集能力相适应的原则重新划分政府间财权。
纵观世界，不论是集权型国家还是分权型国家，中央政府财政收入占财政总收入的比重都超过了50%，有些国家甚至高达90%以上，表现出明显的财政收入集中的特点。从中国构建和谐社会、实现财政均富的角度看，虽然目前中央财政收入比重还较低，在一定程度上影响了中央政府有效地发挥宏观调控能力，但我们要本着公平正义的原则，中央财政收入的比重的提高可以对中、西部和东部地区分别对待，待2020年市场经济体制实现完全转轨结束之后，再行强调两个比重问题。目的就是要加大调节东、中、西部省份财力横向配置差异，促进中、西部省份发展经济，做大财政“蛋糕”。
2.构建地方政府主体税种，完善地方税体系。地方税制是国家财政税收制度的组成部分，从属于国家的财税体制。财政体制的变化和税收制度的调整都会引起地方税制的变化，地方税制以中央和地方分财权为前提，因此，中央与地方的财政分配关系直接决定着地方税制的存在与否和存在形式。1994年分税制改革，明确划分了中央税、地方税和中央、地方共享税，将适合地方征管、与地方经济发展直接相关的税收划归地方，作为地方固定税，并建立了国税和地税两套税务机构，初步建立了地方税体系。但我们必须看到，现行地方税体系还仅仅是一个雏形，仍不完善，还存在许多问题亟待解决。比如，税收管理权限过于集中；省以下政府没有主体税种，税种体系不健全；省以下分税制基本上没有建立起来；等等。
因此，要建立起完备的地方税体系，需要进一步深化地方税改革，其改革的目标取向应该是：地方具有相对独立的税收管理权限，拥有赖以取得稳定收入的主体税种，形成税基广泛、结构合理的税收体系，从而有利于巩固中央、地方分配格局。为此，明确地方税立法和管理权限；构建地方主体税种，优化地方税制结构；建立和规范省以下的分税制，提高财税体制的完整性和系统性等应该成为构建地方政府主体税种，完善地方税体系优先考虑的主要措施。
3.科学确定中央与地方共享税种的分享比例。目前，我国的中央与地方共享税包括增值税、企业所得税、个人所得税、资源税等。共享税的设计保留了财政包干体制的痕迹，具有浓厚的收入分成特征。而且共享比例总是中央政府根据自身需要进行调整，随意性较强，所以应对这一现象进行调整。根据彻底的分税制的要求，改革后的分税制体制应逐步取消共享税。此时的分税制体制中，中央与地方共享税种只保留了增值税和企业所得税，所以要科学确定中央与地方共享税种的分享比例，只要科学合理地规范这两种税在中央和地方间划分比例就可以了。增值税作为我国的第一大税种，在我国政府税收收入中所占比例为1/3-1/2左右，在地方政府的税收收入中，增值税收入也占有较大的比重。目前我国增值税中央与地方共享的比例为75∶25，为了解决事权调整后，地方与中央财力需进行适当调整的问题，可将增值税共享比例改为50∶50。因为增值税数额较大，对其分享比例进行微调，不会在税制上产生太大震动，同时更有利于地方组织税收的积极性，使地方财力有所增强，从而实现地方财权与事权的对等关系。至于企业所得税，我们可借鉴国外经验对其实行同源共征办法，即中央与地方共享税基，分率计征。中央和地方在统一的限定条件下，可因地制宜确定具体的征收比率和减免事项，这样不仅可以减少政府对企业的行政干预，促进政企分开和现代企业制度的建立，而且可以消除中央与地方就共享比例所进行的博弈行为，还有利于加强中央与地方政府之间的收入关联度，既增强了各级政府对企业发展的关切度，又可使各级政府财政都能从企业发展、税收增加中受益。
4.取消垄断行业中央固定收入税种。从世界各国的分税制来看，政府间税收分享的原则是各级政府分享的税收份额与其承担的职责相适应。就其分享形式来看，主要有三种：划分税种型、划分税源型和划分税额型。我国现行分税制从形式上看是按税种划分两级收入，但税种划分不够规范，划分标准杂乱无序。比如企业所得税，既按税种将其划分为共享税，又按行业将铁路部门、各银行、保险公司及海洋石油天然气企业等垄断行业的收入划归中央；营业税和城建税亦是如此，既按税种将其划分为地方固定收入，又将铁路部门、各银行总行、各保险总公司集中缴纳的营业税和城建税划归为中央收入。这种多方面的交叉重叠划分方法，不仅违背了国际分税制的规范要求，从理论上难以界定中央税与地方税的内涵与外延，而且也不利于政企分开和建立现代企业制度。在实际工作中，也增加了国税与地税机构双方的征管难度，增大了征管成本，不利于中央与地方税收体系的完善。所以，应取消垄断行业的税收收入中央独享的做法，规范税收划分标准，使这一行业的企业所得税成为真正的共享税，实行同源分率征收办法，从而促进企业的发展，保证中央与地方的财政收入，实现真正的按税种形式划分政府间财权的分税制体制。
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