前提、标准和程序：完善我国土地征收补偿制度的方向_中国土地制度论文

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       一、土地征收的前提：公共利益由谁来确定?

       现在几乎所有国家都将“公共利益”或“公共使用”作为土地征收的前提。但是，公共利益到底是什么、公共利益到底是谁的利益等问题并没有达成一致的观点①。有的国家采用列举法，罗列公共利益的各种情况，如日本；有的采用概括法，只给出一个笼统的原则，如美国；还有的国家列举法、概括法并用，给出某些符合公共利益的情况，再给出一个笼统的条款，表明还有许多未列举的其他情况也可能符合公共利益原则。但是，无论是采用哪种办法，都没有从根本上解决“什么是公共利益”或“公共利益是什么”的问题，因为列举法虽然列举了符合公共利益的各种情况，但是所列举的各种情况能否得到公众的认可、能否穷尽各种情况、出现了新的情况怎么办等没法解决；概括法就面临着“公共利益”可能被随意界定的问题。中国在《宪法》《物权法》《土地管理法》中都明确指出“国家为了公共利益的需要，可以依照法律规定对土地实行征收或者征用并给予补偿”，但是并没有相应的法律规定公共利益是什么、如何确定②，导致了地方政府(代表国家征收土地的征地方)以“公共利益”名义随意征收土地的情形。

       既然公共利益难以界定，列举又面临着种种问题，那么如何来解决是否符合公共利益的问题呢?先来看美国和法国的做法，再从理论上进行解释和讨论。

       美国土地征收的前提为“公共使用”(public use)。自从1791年写入《宪法》第五修正案之后一直没有变化。但是，“公共使用”的含义却随着时间的推移而发生了巨大的变化，经历了从“实际使用”(actual use)到“公共目的”或“公共利益”(public purpose；public advantage)的变化③，这主要体现在美国几个土地征收的经典案例判决上：伯曼诉派克案(Berman v.Parker)④、夏威夷住宅管理局诉米德基夫案(Hawaii Housing Authority v.Midkiff)、Poletown Neighborhood Council v.City of Detroit⑤、凯洛诉新伦敦市案(Kelo v.City of New London)⑥。这几个案件的共同点是土地征收不满足实际上的“公共使用”，从而都被被征收者以违反宪法第五修正案为由告上法庭，甚至上诉至最高法院。最后判决的结果是最高法院不干涉地方立法机构的决定，即是否符合公共使用是由地方立法机构作出的，只要地方立法机构认为某项土地征收符合公共使用，不管实际上是否公共使用，都被认为是合法的，关键是程序上合法。

       法国土地征收也是以公共利益为前提条件，其土地征收的决策也是由立法机关作出的，凡是较大规模的土地征收，不仅土地征收的决策，而且经费的预算都属于立法机关的行为⑦。土地征收是否符合公共利益，而且要根据不同的场合采用所谓的“损益对比分析方法”来决定。比如，为同一用途进行的土地征收，在A地区符合公共利益在B地区未必就符合，因为虽然用途相同，但是这一用途在A地区和B地区能够产生的收益是不同的。

       美国和法国的做法表明，一项土地征收是否符合公共利益，不是由政府机关决定的，更不是由作为土地征收方的政府机关决定的，而是由立法机关决定的。为什么由立法机关来决定呢?其中的逻辑在于：公共利益的内涵和外延不确定、模糊不清，如果不加限制，将会造成行政机关滥用公共利益原则进行土地征收，需要对行政机关的土地征收权进行限制，立法机关是选民选举出来的，是一定区域内选民的代表，是得到选民认可的代表选民作出决策的机构，而土地征收的公共利益应该是选民的利益或者说是选民利益的加总⑧。所以，土地征收的决策由立法机关作出最为恰当，只要立法机关认为符合公共利益就可以了。

       具体到中国的土地征收，虽然大多数被征收者对公共利益这个前提没有清楚的认识⑨，但是十八届三中全会《决定》和《国家新型城镇化规划》等都提到“缩小征地范围，规范征地程序”，核心是限制地方政府滥用公共利益进行土地征收的权利。所以，完善征地补偿制度，首先需要对“公共利益”这个前提进行完善。按照现行的《土地管理法》及其实施细则等，土地征收决策是由地方政府及其国土部门作出的，只有超过一定的规模，才由省级人民政府及其国土部门批准。这实际上就成为了土地征收方同时也是土地征收的决策方，无论从法理上还是从实践中都不合适，需要改革和完善。可以借鉴美国和法国等的经验，由地方立法机关或具有公信力的听证会来作出土地征收的决策。(1)由作为立法机关的地方人民代表大会及其常委会作出土地征收的决策，但是中国和美国与法国不同，与执行土地征收的县级政府对应的人民代表大会的代表不是选民直接选举产生的，而是由选民选举出来的乡镇人大代表选举出来的，而且地方人民代表大会及其常设机关也通常被认为是政府机关，所以由地方人民代表大会及其常设机关来决定是否符合公共利益可能也会受到质疑。(2)通过完善听证会制度来判决土地征收是否符合公共利益前提，这不是借鉴美国和法国做法的形式，而是借鉴其精神，即通过得到公众认可或公众达成一致同意的机构或制度来决定，可以建立由政府官员(征收方)、上级土地管理部门、人大代表、政协委员、专家学者、当地居民(除被征收者之外的可能从公共利益中受益者)、被征收者等组成的听证会⑩。无论是利用既有的地方人民代表大会及其常设机关还是召开听证会决策，实际上都可以归结为土地征收中“公共利益”决定程序的完善和建立得到公众、被征收者和征收者一致同意的程序或规则。

       二、土地征收补偿的标准：怎么确定?

       土地征收的核心问题是土地征收补偿的标准。土地征收补偿标准合理，土地被征收者就满意，土地征收就不会有问题；土地征收补偿标准过低，土地被征收者就不满意，就会存在各种各样的问题。中国土地征收中出现的所有问题，几乎都跟土地征收补偿标准有关。但是，土地征收补偿标准如何确定、由谁确定呢?(1)土地征收补偿标准，《土地管理法》第47条有明确规定，按照土地年产值的倍数来确定，最高为30倍；(2)土地征收补偿标准由作为土地征收方的地方政府确定，如果被征收者有异议，可以提出，但是最终是由作为征收方的地方政府或者作为征收方的地方政府的上级政府作出。问题是，这种规定是否合理?土地征收补偿标准要依据什么确定?如何确定?

       (一)以土地价格作为土地征收补偿的基准

       在市场经济发达的国家，土地市场也相对完善，土地征收的补偿标准往往是以邻近土地最近交易的市场价格为依据，这通常被看作是美国“公平补偿”(just compensation)原则中“公平”的一层含义(11)。在中国，不存在土地买卖，更不存在成熟的土地市场，土地没有交易的价格，但是这并不意味着不能确定土地价格。土地价格可以按照马克思地租和地价的关系来讨论，地价等于地租与利率之比，即地价=地租/利率(12)。地租可以近似于农民土地年收益，利率为一年期定期存款利率。根据这个基准，如果土地征收补偿标准能够达到土地年产值的30倍，那么土地征收补偿标准不能够判断为高，至少也不能够判断为过低(13)。但是，如果考虑到通货膨胀因素(物价上涨)、土地年产值逐年增加等因素的话，地价可能就要发生明显变化，甚至大幅度提高，甚至提高到无穷大。这可以通过下面的公式来表示：

      

       其中，V为土地价格或土地价值，a为土地的年收益或年产值，r为利率，为一年期定期存款利率。如果考虑到物价水平的上涨，那么利率水平就需要采用实际利率，则土地价格可以表示为：

      

       其中，p为物价上涨率。

       如果考虑到土地产值逐年增加，假定每年增加的产值为b，且逐年增加b，那么土地价格可以表示为(14)：

      

       然而，公式(2)和(4)的成立是有条件的，即名义利率高于物价上涨率，如果名义利率等于或低于物价上涨率，那么土地价格就不能够采用公式(2)和(4)来表示，而是等于正无穷或无穷大。为了更加直观，对土地产值、利率、物价上涨率和年产值增加赋以具体数值(如表1所示)。

      

       从表1可以看出，以土地价格为基准来制定土地征收补偿标准，如果不考虑通货膨胀因素和土地产值递增的话，年产值30倍的上限补偿至少不算太低，但是如果考虑到通货膨胀因素和土地产值逐年递增的话，年产值30倍的上限补偿就太低了。中国自改革开放以来，利率水平多次调整，甚至有些年份内就多次调整，但是仍然有接近1/3的年份的商品零售价格指数(物价上涨率)高于一年期定期存款利率，即实际利率为负。土地年产量逐年提高，粮食单位面积产量从1978-2012年翻了一番还多，年均增长率2.2％；如果考虑土地年产值的话，因为种植业产品价格指数仅从2002-2012年就翻了一番还多，年均增长率为7.85％，如果将产量增长率与种植业产品价格指数相加，那么土地年产值将达到10％以上(15)。所以，即便是按照表1中的保守计算(物价水平确定在2％，略低于一年期定期存款利率；土地年产值以基期产值的5％增长)，土地价格为土地产值的倍数也远远高于30倍。很显然，按照现在的土地征收补偿标准的30倍上限，土地征收补偿标准远远低于土地价格。

       (二)建立征地方和被征地方一致认可的征地补偿标准形成机制

       以土地价格作为土地征收补偿标准的基准，并非一定以此为土地征收的补偿标准，它类似于商品的价值。市场价格围绕价值上下波动属于正常，所以土地征收补偿标准围绕土地价格上下波动非常正常，关键是建立征地方和被征地方一致认可或同意的征地补偿标准形成机制，在此机制下形成的征地补偿标准无论是高于还是低于土地价格都应该被双方接受。

       美国“公平补偿”中“公平”的一层含义是“市场交易价格”，如果邻近土地最近没有交易，自然没有“市场交易价格”可以参考，那么就由征地方和被征地方各自寻找第三方评估机构，分别对被征收土地的价格进行评估，待评估结束后，根据双方分别评估的价格进行折中补偿(16)。(1)双方分别寻找的第三方评估机构是中立的，既不代表征地方，也不代表被征地方，它们都要为自己的信誉负责；(2)征地方和被征地方都相信第三方评估机构是独立的，能够作出公正的评估，从而都接受以第三方评估机构评估的价格进行折中作为土地征收补偿标准；(3)人们虽然会抱怨土地评估并非完美和科学，但是除此之外没有更好的方法来解决这个问题(17)。所以，土地征收者和被征收者各自寻找第三方评估机构来评估土地价格，至少征收者和被征收者是公平的、平等的，而不是一方强行将结果强加给另一方，这可以看作“公平补偿”的另一层含义。

       在中国的土地征收补偿标准的确定中，主要是地方政府及其国土部门确定，确定之后进行公告，如果土地被征收方存在异议，可以提出，无论是重新调整还是由上级政府及其国土部门确定，实际上都是政府单方面决定。即使在实行“区片综合地价”之后，区片综合地价也是由地方政府，即省级政府来确定的，而且“区片综合地价”调整非常缓慢，如，山东省区片综合地价自2009年制定并公布实施之后，虽然提到每3年调整一次，但直到2014年也未调整。这里不讨论是否及时调整的问题，“区片综合地价”虽然避免了作为直接征地方的县市政府确定土地征收补偿标准的问题，但是同样是由政府单方面制定，只不过是上升到了省级政府及其部门(国土资源、物价、财政、农业、统计等部门)。这就好像是市场上的商品交易，如果买方或卖方单方面确定价格而且强制交易的话，卖方或者买方即便是知道该价格高于(对于卖方而言)或者低于(对于买方而言)自己的保留价格，也会感觉到自己的消费者剩余受到了损失，即认为买方或者卖方给出的垄断价格太低(对于卖方而言)或者太高(对于买方而言)。在土地征收中，政府单方面确定征收补偿标准，即便是高于被征收者的保留标准，被征收者也会认为自己的权益受到了损失，从而产生不满和抱怨。在被征收者不知道或者不能够准确知道被征收土地价格或恰当补偿标准的情况下，更是如此，无论政府给出的补偿标准多高，可能都会受到质疑。所以，土地征收补偿制度完善的重点不是简单地提高土地征收补偿标准，而是放开对土地征收补偿标准上限和下限的限制，完善土地征收补偿标准形成的机制。

       土地征收补偿标准形成的机制到底是什么，可以有多种不同的设计，像美国的“市场交易价格”或者第三方评估价格的折中，最为重要的不在于设计一种普遍采用的模式或机制，而在于强调土地征收方和被征收方的共同参与和一致同意。

       一是土地被征收方有参与土地征收补偿标准制定的权利，当然不是每个被征收者都参与，至少是要有被征收者的代表，那么如何解决被征收者之中个别潜在“钉子户”的问题呢?首先是被征收者内部要形成一致意见，包括一致同意推选代表、按照什么规则推选代表等(当然不是一致同意推选谁为代表)；其次按照一致同意规则选出被征收者代表，由被征收者代表参与谈判。这样，“钉子户”就成为被征收者内部的问题，要么被征收者一致不同意土地征收，只要被征收者同意土地征收并且同意推选代表参与土地征收补偿标准的谈判、认可推选的代表的话，不论推选代表参与制定的土地征收补偿标准如何，所有的土地被征收者都应该接受(18)。只要被征收方参与土地征收补偿标准的制定，他们甚至会接受低于政府单方面确定的征收补偿标准，所以作为征收方的政府不需要过分担心土地被征收方的“漫天要价”。

       二是土地征收避免被征收方垄断，如果由于区位条件而不可避免形成垄断时，将征收的必须性与征收补偿标准分两个层次进行决策和谈判。首先，避免被征收方形成垄断，是指土地征收符合公共利益这个前提并且存在征收必要但是没有严格区位限制或要求时，可以在多个符合条件的潜在被征收地方中进行选择，从而形成潜在被征收者之间的竞争，比如，学校或医院的修建等，甲地谈不成的征收补偿标准，在乙地却可能。其次，如果被征收土地不可避免地形成了垄断，即必须征收某片土地时，比如，铁路等的修建，先在被征收者和征收者之间就必须征收这片土地达成一致，让被征收者意识到这片土地的征收不仅必要而且必须，再对土地征收补偿标准进行谈判或者诉诸法院来判决土地征收补偿标准，就像美国的做法那样，法院首先判决征收某片土地是合法的(即符合公共利益前提)，然后再讨论土地征收补偿标准，如果双方有一方不满意的话，就各自请第三方评估机构进行土地价格评估然后进行折中，最终形成土地征收补偿的标准。

       三是多种形式补偿，完善对被征地农民的多元保障机制。土地对被征地农民不仅仅是一种生产要素，而且是通过这种生产要素实现就业、养老等社会保障。在农村社会保障制度尚不够健全的背景下，通过土地年收益实现相对长期稳定的收益，解决基本社会保障问题。在土地被征收之后，许多农民成为所谓的“三无农民(无土地、无工作、无保障)”，土地征收不仅仅是补偿问题，还有安置问题。首先，被征地农民土地被征收完之后，成为城镇居民，获得与城镇居民相同或相当的医疗、养老和最低生活保障；其次，被征地农民的土地补偿资本化，成为其获得长期收入的来源(18)。

       三、程序：土地征收补偿制度完善的关键

       中国土地征收的程序在《土地管理法》等文件中有明确规定，主要包括(20)：(1)任何单位和个人需要建设用地，只能够申请使用国有土地；(2)县级人民政府向省级人民政府申报土地转用和申请征地的有关手续；(3)县级人民政府是土地征收的实施主体；(4)土地征收补偿的标准由省级人民政府确定；(5)地方人民政府支付征地补偿；(6)在征地过程中，被征地人有异议时，先向作为征地方的县级人民政府提出，要求听证的，可以举行听证会；(7)“征地补偿、安置争议不影响征收土地方案的实施”。可以看出：一是任何单位或个人需要建设用地，只能向政府提出申请，由政府征收，然后再通过招拍挂等形式转让给需要建设用地的单位或个人；二是政府是土地的征收方，土地的转让，特别是从农村集体转让给非农村的使用者，必须要通过政府，政府相对于土地供给方是垄断者，相对于土地需求方也是垄断者；三是土地的征收决定、征收补偿标准等都由政府决定，被征地者对征地存在异议，也只能够向作为征地方的政府提出；四是征地过程中征地补偿、安置的争议解决与否不影响征地方案的实施，即征地补偿方案、安置方案还没有得到被征地方同意时，征地方可以实施征地方案，完成征地，等土地征收完成后再谈判征地补偿方案、安置方案。土地征收的程序看上去有法律规定，也有法可依，但是该法律规定并非合理。

       首先，地方政府既作为征地方，又作为征地管理方、批准方，还作为争议解决方，虽然这些职能或行为是由不同层级的地方政府、不同部门实施的，但基本上都是由作为征地实施主体的县级政府及其部门主导的。从理论上讲，土地征收是国家的权力，像美国称作“最高领土权(eminent domain)”(21)，表明某片土地如果符合公共利益的前提，不论土地的所有者个人是否同意，都可以被征收，但是，这仅仅是土地征收的第一步，即政府具有强制征收土地的权力，但不代表政府就一定能够征收成功，因为还有补偿的问题，补偿并非政府随意确定的，而是必须要经过双方同意，就像前面提到的分别聘请独立的第三方评估机构来确定土地的价格，然后由法院进行折中判决。政府有征收土地的权力，拥有对土地的最高权力或上级所有权(22)，并不意味着政府可以以自己认定的“公共利益”前提、自己确定的补偿标准进行征收，更不意味着政府可以既作为征收方又作为征收方和被征收方争议的仲裁方或判决方。政府在征收权上具有强制性，但在征收补偿标准确定、征收补偿方案和安置方案争议的解决上与被征收方处于平等的地位。所以，土地征收程序的改革和完善，必须要改变地方政府作为征地方、征地管理方、批准方和争议解决方等多种身份合一。如果政府作为征地方的话，那么就引入地方人民代表大会、听证会和司法机关的参与，由人民代表大会或听证会作为征地的批准方，法院等司法机关作为土地征收争议的解决方，上级人民政府作为土地征收的管理方。

       其次，地方政府的双重垄断地位使其可以压低土地征收补偿标准和抬高甚至是随意决定土地转让价格。地方政府相对于被征地方处于垄断地位，无论是农村的农用地还是建设用地，只要转变为非农村的建设用地，必须要经过政府征收，而且地方政府是唯一的土地征收实施方；而用地单位和个人需要建设用地，必须要向政府申请国有土地，而国有土地要么是早已经征收归国家所有的土地，要么是先将农村集体所有的土地征收为国有土地。地方政府作为土地的实际供给方和实际需求方之间的中介，成为了垄断者，这不可避免地就会出现压低征收补偿标准和抬高土地转让价格(即经济学中垄断者为追求最大的消费者剩余或生产者剩余而压低价格或抬高价格的类比)的情形，获得土地转让价格与土地征收补偿标准之间的差额作为利润(即土地财政的最主要来源)。所以，土地征收补偿制度的改革和完善，必须要改变地方政府的双重垄断地位，作为管理者或中介，实现土地实际供给者和需求者之间的直接交易，实际上，一直到1998年《土地管理法》修订之前，用地单位实际上是直接跟土地供给者进行交易的，最直接体现在用地单位是征地补偿的支付主体。

       再次，补偿和安置方案争议不影响征收土地方案的实施，表明征地方在没有跟被征地方就补偿标准、安置办法达成一致时就实施土地征收方案。这是典型的程序问题，相当于交易双方还没有就交易价格谈妥时，购买方就先将销售方的产品占为己有了。征收方案实施前后将直接影响到被征地方和征地方的谈判地位，征收方案实施前相对于实施后，被征地方具有更大的谈判实力；而征收方案实施后，被征地方的谈判实力就大大降低，因为被征收的土地已经发生了占有权等的实际转移，被征收者同意不同意，对征收者已经没有差别了。这种情况下，土地的被征收者要么同意，接受补偿和安置方案，要么只能够通过“上访”来维护自己的权益(23)。当然，这种做法提高了土地征收的效率，从短期来讲的确如此，但是从长期看未必如此。所以，土地征收补偿制度改革和完善必须要改变这种状况，在土地征收补偿和安置方案已经确定并且得到被征地者和征地者双方一致同意之后再行实施。

       四、结语及有待进一步研究的问题

       前提、标准和程序是土地征收补偿制度的核心。公共利益作为土地征收的前提，详细列明哪些情形符合公共利益不是重点，重点是公共利益确定的程序；土地征收补偿的标准直接关系到征地者和被征地者之间的利益，标准的高低或上下限的规定不是重点，重点是建立土地征收补偿标准形成机制；土地征收补偿的程序涉及土地征收补偿过程的合法性，特别是被征收者的认可程度，最重要的是建立被征收者参与土地征收过程的制度，改变政府作为征收者，又作为征收管理者、争议解决者等多重身份特征，避免政府相对于土地实际需求者和实际供给者的双向垄断。实际上，前提、标准和程序都可以归结为程序问题。在公共利益的确定上，改变地方政府及其部门单方面决策，采用地方人民代表大会或者听证会制度；在土地征收补偿标准的确定上，建立由征地方和被征地方共同认可的补偿标准形成机制；在征收程序上，让被征收者参与整个土地征收过程，在征收补偿方案、安置方案得到被征收方同意之后再实施土地征收方案。针对土地征收补偿需要在程序上完善的各方面问题，需要落实到具体的法律制度上，这需要详细的制度设计，是未来需要深入研究和讨论的问题。

       注释：

       ①李增刚：《土地征收中的“公共利益”：程序、补偿和效率》，《财经问题研究》2014年第7期。

       ②2011年，国务院通过并颁布实行的《国有土地上房屋征收与补偿条例》第8条列举了五种情形和一个开放条款，似乎是对“公共利益”的解释，但是针对的对象是房屋征收，而并非土地征收。

       ③邢益精：《宪法征收条款中公共利益要件之界定》，杭州：浙江大学出版社，2008年。

       ④张千帆：《“公共利益”的困境与出路》，《中国法学》2005年第5期；邢益精：《宪法征收条款中公共利益要件之界定》。

       ⑤Merrill,Thomas W.,"The Economics of Public Use",Cornell Law Review,1986,Vol.72:61-116；张千帆：《“公共利益”的困境与出路》，《中国法学》2005年第5期。

       ⑥飞天：《从“凯洛诉新伦敦案”解读美国政府如何解决征地争议》，《中国房地产报》2005年7月18日，第36版；钱天国：《“公共使用”与“公共利益”的法律解读》，《浙江社会科学》2006年第11期；朱伟一：《征地：美国法院的难题》，《南方周末》2008年3月11日；邢益精：《联邦最高法院在财产征收中的公共利益标准》，《法治研究》2009年第1期。

       ⑦赵达文：《土地征收与补偿之研究》，台北：成文出版社有限公司，1981年。

       ⑧张千帆：《“公共利益”的困境与出路》，《中国法学》2005年第5期。

       ⑨在我们的调查和访谈中，被征地者主要是感觉征收补偿标准太低，很少有人讨论公共利益。只有个别被调查者提到为修路架桥和为商品房开发进行的土地征收应该不同，主要是强调二者的补偿标准应该不同，但是没有质疑为商品房开发征收土地是否符合公共利益的问题。我们也没有看到或听说被征收土地者以违反公共利益前提反对土地征收或提起诉讼的报道或案例。

       ⑩董丽娃、李增刚：《论土地征收中公共利益的实现》，《理论学刊》2012年第7期。

       (11)周大伟：《美国土地征用和房屋拆迁中的司法原则和判例》，《北京规划建设》2004年第2期。

       (12)李增刚：《经济学视角的土地征收补偿标准》，《学术月刊》2011年第12期。

       (13)李增刚：《土地征收补偿制度完善：标准问题还是程序问题》，《理论学刊》2013年第12期。

       (14)公式(3)和(4)的推导不再详述，可参见赵达文：《土地征收与补偿之研究》。

       (15)需要说明的是，土地年产值及其增长率的数据没能找到，这里采用土地年产量和种植业产品价格指数近似计算，土地年产量数据可以找到较长时期的，而种植业产品价格指数只能够查找到2003-2012年的。数据来源：《中国统计年鉴(2013)》，国家统计局年度数据库。

       (16)(17)周大伟：《美国土地征用和房屋拆迁中的司法原则和判例》，《北京规划建设》2004年第2期。

       (18)这是受到布坎南立宪经济学的分析思路的影响，见布坎南和塔洛克：《同意的计算》，北京：中国社会科学出版社，2000年。

       (19)李增刚：《征地补偿资本化》，《财经问题研究》2013年第12期。

       (20)根据《土地管理法》第43、44、45、46、54、55条和《土地管理法实施条例》第25条等整理。

       (21)eminent domain在中国大陆一般直接翻译为“征收权”，令人困惑。赵达文译为“最高领土权”，这种翻译表明了其本意，即国家对领土范围内的所有土地拥有最高权力，包括采用强制力进行土地征收的权力(参见赵达文：《土地征收与补偿之研究》，第123页)。

       (22)赵达文、涂义光都提到了土地的上级所有权和下级所有权的问题，认为在土地私有制的国家，国家拥有上级所有权，个人拥有下级所有权，个人的下级所有权服从于国家的上级所有权，所以国家拥有征收土地的权力。参见赵达文：《土地征收与补偿之研究》；涂义光：《土地征收之比较研究》，台北：成文出版社有限公司，1981年。

       (23)于建嵘：《土地问题已成为农民维权抗争的焦点——关于当前我国农村社会形势的一项专题调研》，《调研世界》2005年第3期。

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