由饭店产业环境的变化引发的对相关行政管理体系调整的思考(二)，本文主要内容关键词为：管理体系论文,饭店论文,行政论文,环境论文,产业论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
(上接4月18日7版)
二、对目前政府管理体系的评价
1、积极作用
(1)形成了一套相对完备的管理体系
首先，国家旅游局在行业管理上推出了一些重大创新，促进了饭店业的行业管理：与直属企业和事业单位脱钩，为开展更为卓有成效的行业管理扫除制度上的障碍；2000年下放饭店星评权，实行分级管理；加强协会作用，促进了行业自律。其次，陆续出台了一批对行业发展和行业管理有重大影响的法规、标准和文件，例如《旅游饭店星级划分与评定》、《中国旅游饭店行业规范》、《绿色旅游饭店》、《星级饭店访查规范》等，为行业的规范提供了依据和服务准绳。
(2)星级标准评定制度对于饭店业发展产生了深远影响
统一的标准形成了统一的运行规则，市场的总体秩序得到一定程度的规范，带动了我国整个旅游业的发展，促进了全行业服务和管理水平的提高。十多年来，饭店星级评定标准历经数次修订，为引导我国饭店业的设施标准化、服务规范化、管理科学化，以及与国际接轨做出了不可磨灭的贡献，对全国各行各业的标准化工作都起到了良好的带动和示范作用。“星级”在全社会都已成为质量和档次的象征。
2003年，国家旅游局颁布了新的饭店星级评定标准。新标准的特点在于突出对饭店经营管理专业化水平的要求，即突出强调了饭店管理的规范性、饭店氛围的整体性和饭店产品的舒适性。该标准对饭店的专业化管理提出了更高要求，对星级评定员的专业水平也提出了更高的要求，其实行必将促进饭店业的星级化发展步伐。
中国饭店业用了20余年的时间走完了西方国家需要几十年才走完的道路，这一跨越式发展完全可以作为世界饭店发展史上的奇迹而载入史册。以星级标准评定制度为主要管理内容和管理手段的行业管理，在中国饭店业发展初期起到了积极的重要的规范和引导作用，目前这套制度已影响到整个旅游业和社会生活的方方面面，极大地促进了我国饭店业与国际的接轨。因此，对于已有的行业管理体系所取得的成绩，应予以肯定。
(3)《星级饭店访查规范》的实施从软件上对饭店业进行规范
面对特定历史阶段形成的重硬轻软、重评定轻复核的实际情况，2003版标准首次打破了星级饭店的终身制，强调对年满五年的星级饭店要重新进行评定性复核。借鉴国际管理经验开发的情景题库和对不同星级饭店服务标准进行量化要求的《星级饭店访查规范》(编号LB/T 006-2006)的出台以及2006年3月7日的开始实施，为整个星级饭店的运营监管提供了一个较为规范的制度平台。
《访查规范》提出了对星级饭店进行一系列质量检查活动的依据和要求，以及要求各级旅游管理部门派访查员以“暗访”的形式对已评定星级的饭店落实和执行星评标准情况进行检查。检查手段丰富化、检查标准系列化、检查结果定性和定量化是其主要特征。它将“星级标准”具体实施过程标准化，在很大程度上消除了以往饭店突击评星的做法，彻底打破了星级终身制。
当前我国星级饭店正在完成从数量扩张到质量提升的重大战略转变，饭店的“硬件”水平已有很大的提高，但在“软件”管理能力系统方面则有待提高。《星级饭店访查规范》能够指导星级饭店建立规范的管理体系，对于指导星级饭店业提升整体管理水平、提高服务质量，促进企业诚信经营具有重大而深远的意义。
(4)《绿色旅游饭店》的颁布，为中国饭店行业创建绿色饭店提供了实施指南。
该文件有利于引导宾馆、饭店发展绿色经营方式、提供绿色服务产品、营造绿色消费环境；有利于促进饭店整体经营管理的和谐与提升；有利于激励饭店企业为公众消费权益以及创建社会节约环保消费氛围做出更多的努力和创新。
2、局限与不足
(1)饭店业基本法的缺位
尽管国务院、旅游局及其他行政管理机构、饭店行业协会等先后颁布了大量有关旅游业管理的规章制度与管理条例，但具有较强权威性的法律法规相对较少，至今没有一套能覆盖全行业的管理体制。这些基本制度的缺失不同程度地影响了政府管理具体制度的形成和管理的严肃性。而且现有规章制度缺乏系统性、前瞻性，或者缺乏法律的强制执行力。许多被采用于规范与管理饭店市场的各有关法律条文都散见于一般部门法律，不具有独立性和针对性。此外，这些法规的执行与监督管理缺乏有效的协调机制。目前饭店业行业管理中的管理权争夺现象正是由于饭店业的基本法缺位所导致的。我国饭店业的管理依据中更多地出现“批转”、“指示”、“通知”等字眼，使管理带有很强的人治色彩。
(2)管理主体多元化
管理政出多门的深层次原因是管理体制。管理部门的多元化最终造成了我国饭店业条块分割、决策权相对分散的管理体系，从长远看影响了管理的效果和权威性。随着《行政许可法》的颁布实施，我国政府部门的职能更加规范，但背后的部门利益却依旧成为政府行政的制约因素。
(3)对部分管理客体的管理缺位
无论是国家旅游局还是商务部，对于饭店业的行业管理都各自为营。饭店业的范畴决不仅仅是星级饭店和社会旅馆的简单加总，还有大量的产业主体游离在管理体系之外。如包括经济型饭店、主题饭店、高尔夫俱乐部、会员制俱乐部、家庭旅馆、汽车旅馆等在内的饭店新型业态，并没有纳入到国家旅游局对饭店业的管理体制中。
(4)国家旅游局在饭店业管理中的局限性
①局限于对星级饭店的管理，产生了饭店业中社会旅馆管理权错失和饭店业中新型业态的管理权真空；
②局限于星级标准的制定和执行，缺乏对饭店业整体的宏观调控。因为标准的主要作用在于对已经进入市场的存量的规范，而对于该不该进入市场和怎样进入市场的问题，标准显然无能为力。只靠对已经进入市场的饭店的行为进行规范，已不可能达到从根本上规范市场的目标。
③现阶段星级评定制度的不适应性：星级评定标准在硬件设施方面要求过全、过高，往往在星级标准和饭店实际情况之间出现一道断裂带；星级评定标准仅是一个技术标准，其实际意义在于帮助企业在市场中定位并引导企业的发展，因此要避免星级标准的制定和评定带有行政性的权力色彩。
(5)行业协会独立性的缺乏
当前，我国饭店业的协会组织力量还十分薄弱。国家从立法上对协会职能并无界定，客观上限制了协会组织在行业自律管理中的作用。在政府主导旅游业发展的情况下，饭店业行业协会缺乏生存的空间，除了个别组织之外，各饭店行业协会作用发挥得并不明显，长期以来主要强调协助政府管理行业的功能和扩大对行业的服务，而反映行业声音、维护行业利益方面明显不足。
行业协会的建设和发展还存在着一些与我国社会主义市场经济体制、与饭店业发展要求不相适应的方面，突出体现在以下几点：①工作空间小。长期以来对推动我国旅游业发展起关键作用的政府主导型战略，因不断强化政府对行业发展的控制力和主导性，弱化了市场自身发展所应具备的内在动力和机制，使行业协会的发展空间受限；②工作机制僵化。各行业协会对政府的依赖性强，应对市场变化的敏捷性不足，对市场的主动监控和引导能力较差；③工作手段弱。行业协会由于不具备行业管理的职能，一定程度上弱化了工作手段，影响了工作力度，增加了工作难度；④工作影响小。僵化的工作机制、狭隘的工作思路、简单的工作手段，加之对政府部门的高度依赖，使行业协会在行业里的形象弱，工作影响小。
造成行业协会这种局面出现的原因是多方面的，最终可能还要依赖于国家政治管理体制的深化改革，但我们应当清楚地认识到部分省市旅游局已经着手进行改革，并卓有成效。