韩国高级公务员绩效考评体系及其对我国的借鉴意义_公务员论文

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      1 引言

      二战以后，韩国开始向美国等西方国家学习，在建立现代化民主国家的道路上不断地进行探索，其公务员的绩效考核体系也走上了一条制度化、规范化的轨道。韩国于1949年颁布了《公务员法》，1963年颁布了《国家公务员》新法，确立了分级分类的公务员绩效考核制度。在韩国，公务员划分为经历职公务员和特殊职公务员两种。其中，经历职公务员是根据实绩和资格任用的职务常任的公务员，包括担任法官、外交人员、警察、消防人员、教育人员等职位的一般类公务员与从事简单技术工作或体力工作的技术类公务员，如铁路系统和邮政系统的工人、打字员等；而特殊职公务员是指除经历职公务员以外的公务员，主要包括通过选举或政治任命的政务类公务员与由于工作性质特殊而由法律法规特别规定的别定类公务员。在经历职公务员中，公务员可以被分为9个级别，其中1～3级的公务员为高级公务员[1]。据2014年安全行政部统计年报数据显示，目前韩国的高级公务员总人数为1 475人，其中一般类高级公务员有991名，包含女性37名。

      自2006年7月1日起，韩国开始实施高级公务员团制度，将高级公务员作为一个特殊群体单独予以管理。高级公务员内部不分级别，而是根据能力或职位特征就任具体岗位。在具体实施过程中，高级公务员团制度遵循着以下几点基本原则：①管理工作以业务为中心，而非以身份为中心；②扩大高级职位的开放程度，促进高级公务员之间的竞争；③选拔高级公务员时，打破部门间壁垒，促进高级公务员团内部的流动；④不断扩大各机关针对高级公务员的人事自主权；⑤对高级公务员进行系统化的绩效管理，以加强高级公务员的能力培养；⑥增强高级公务员的责任感。自韩国实行高级公务员团制度以来，韩国高级公务员的活力逐渐提升，高级公务员绩效水平不断提高，政府的行政效率也大获改善。加强韩国高级公务员绩效考核制度的探索与研究，对于促进我国公务员绩效考核工作的优化与完善大有裨益。

      2 韩国高级公务员的绩效考核体系

      根据《国家公务员法》和《关于公务员绩效评价等的规定》，韩国政府将绩效考核的种类分为“绩效合同评价（基于绩效合同目标达成度的评价）”和“工作业绩评价（工作绩效及能力的评价）”两种。其中，绩效合同评价适用于高级公务员，工作业绩评价适用于中下级公务员[2]。为了系统有效地对韩国高级公务员的绩效考核体系进行梳理分析，本文将从考核内容、考核主体、考核周期、考核方法和考核结果应用5个方面进行介绍。

      2.1 考核内容

      为了对高级公务员的能力进行客观准确评价，韩国政府专门为高级公务员设立了适应其国情的能力素质模型框架，如表1所示。其中，以高级公务员的工作任务和职责为基础，凝练出了工作能力、思维能力与人际关系能力三个维度，并在此基础上进一步细分为成就导向、变化管理、问题意识、战略思维、公民满意和调整统筹六项能力要求。此外，该能力素质模型框架还吸收和参考了其他优秀组织的做法，比如海外政府标杆增加了沟通交流和结果导向两项能力要求，借鉴民营企业标杆增设了创新导向和追求成果两项能力要求[3]。

      在绩效评价方面，韩国政府制定了专门针对高级公务员的职务绩效合同制。职务绩效合同制是指以合同的形式对4级以上公务员的个人绩效、部门绩效以及与履行职责相关的素质和能力进行评价的制度。考核内容的确定需要上下级共同协商完成。上级可以向高级公务员传达组织的使命、战略和重点工作，而高级公务员可以就指标选择、目标值设置等问题与上级商讨，并最终形成绩效合同。具体来说，韩国高级公务员的绩效合同中包含绩效目标、绩效指标和实行计划等必备内容。其中，绩效目标是指在绩效周期内高级公务员个人必须完成的基于工作职责而设置的工作任务；绩效指标是用来衡量绩效目标达成的标尺，具体分为投入指标、过程指标、产出指标和结果指标等；而目标实行计划则是指在实现绩效目标过程中的关键产出或工作计划，即行动方案。

      

      2.2 考核主体

      韩国高级公务员的绩效考核主体有两类：考核者和确认者。考核者的选择以“知情原则”为标准，即由高级公务员所在机构长官从了解考核对象的业务和绩效情况的上级或上级监督者中指定；确认者作为确认考核过程和结果的监督者，也由高级公务员所在机构长官在考核对象的上级人员中确定，但考核者和确认者不能为同一人。假如不存在考核者的上级人员时，可不设置确认者。

      2.3 考核周期

      韩国高级公务员的绩效考核每年进行一次，被称为最终考核。一般来说，绩效管理周期是从每年的1月1日到12月31日，即高级公务员在每年年初与上级根据相关规定签订绩效合同，到第二年年初进行绩效考核。为了保证高级公务员在绩效实施过程中始终保持着正确的方向，韩国政府要求各机构在7、8月份进行一次中期检查。中期检查以绩效合同书的考核内容为基础，要求高级公务员对自身的工作进展和应对环境变化等情况实施自我检查。在中期检查过程中，高级公务员要在中期检查表中记录绩效指标的完成情况、不同绩效目标的主要工作进展情况以及实施过程中的特殊事项或需要提供的帮助。而考核者则要检查高级公务员的工作进展情况，商讨工作中存在的问题及改进方案，研究应对环境变化的绩效目标及指标的修订与否等内容。在最终考核时，考核者要与考核对象之间进行进一步的绩效面谈，并填写最终考核表。

      2.4 考核方法

      韩国高级公务员的绩效考核方法是将绩效指标的实际完成值与目标值进行对比来判断每一个指标的完成情况，进而确定考核结果。为了考核工作的直观便利，需要在考核时对考核标准和结果做出明确规定，即对指标完成情况做出等级划分。以某位高级公务员的“职业培训结束后增加的就业者数量”这一考核指标为例，其目标值为增加100人，那么该指标的考核结果及相应的标准如表2所示。

      

      进行最终考核时，考核对象要在最终考核表上录入绩效指标的衡量结果和各个绩效目标的主要绩效，并准备其他必要的佐证材料。考核者则以绩效合同书、中期检查表、考核对象的定期绩效记录等为依据，与考核对象进行一对一的绩效面谈。在绩效面谈过程中，考核者围绕考核对象的绩效目标达成情况、在工作过程中所发挥的能力和素质情况以及对组织的贡献度等进行分析，并对其成绩与优点予以认可和鼓励，而对需要改进的方面或不足之处提出改进和支持方案。

      考核者要在最终考核表上分别记录不同绩效目标的考核等级或分数，且必须对考核对象工作绩效和能力给出考核意见。最终考核表的主要绩效、上级评价意见、最终等级将录入高级公务员个人绩效管理卡，作为晋升、培训等人力资源管理决策的依据。

      2.5 考核结果应用

      绩效合同的评价结果将被录入绩效管理卡，并反映于各类人事决策中。首先，在最终评价书中体现的主要绩效、上级的评价意见及最终评价等级等内容将会记录在个人绩效管理卡中，并将用于晋升、人事审查、人才推荐、开放型及公开招聘职位审查等人事决策中。其次，评价结果可以用于高级公务员团的任职资格审查。假如连续两年以上其评价等级为最低等级（非常不足）或累计3年以上最低等级，则要对该公务员进行任职资格审查。最后，还可将其作为确定绩效等级的基础材料应用。

      3 韩国高级公务员绩效考核的特色做法

      3.1 以目标管理为工具，建立职务绩效合同制

      职务绩效合同制是为构建以结果为中心的评价系统，以体现行政责任的宗旨而引进的，它的引进改变了以往绩效评价系统过于关注产出（outputs）而无法准确评价其产出对顾客的影响结果（outcomes）这一现状，大大提高了行政效率。职务绩效合同制的实施有两个目的：①组织绩效的提升；②个人能力的发展。其中，提升组织绩效的途径是将组织目标与个人目标有机地联系起来，通过设置以结果为中心的绩效指标来对个人进行绩效评价，进而提升组织绩效；而发展个人能力的途径则是通过上下级之间对于绩效合同定期的面谈、反馈和指导过程，使被考核者加强学习，促进个人能力的提升。

      职务绩效合同制体现了目标管理的思想意涵，其具体实施分为以下4个步骤：①确定战略计划；②签订绩效合同；③中期检查；④最终评价。最终评价是绩效合同评价中的关键环节，包括评价内容、评价方式、评价程序、评价结果的确认、评价结果的公开和异议申请等具体环节。

      3.2 以结果应用为导向，设立绩效管理卡

      绩效管理卡是韩国政府为管理公务员绩效评价结果而新开发的一种绩效管理系统，也是一种集大成的绩效管理工具，主要记录公务员绩效合同的评价结果、工作业绩评定结果、360°评价结果、绩效等级等多个方面的信息。在这之前，公务员主要使用人事管理卡进行人事管理，其仅仅主要记录了个人的履职经历，因此没有太高的使用价值，也无法对个人绩效和评价信息进行系统的管理。而绩效管理卡的开发使得公务员的各种工作业绩评定结果均能够被有效地应用在人事管理上，进而建立起以绩效与能力为基础的人事管理运行机制。

      绩效管理卡的设立为韩国公务员绩效考核带来了较大便利，其可用于高级公务员的任用、晋升以及资格审查等，为提高韩国公务员绩效管理水平和提高政府效能发挥了重要作用。按照《高级公务员团人事规则》的规定，高级公务员的晋升、对开放性职务的应征等均需提交最近3年的绩效管理卡，相关人员会根据绩效管理卡中的绩效信息对其进行资格审查，并判断其是否具备能力胜任新的职位。

      3.3 以灵活有效为原则，增设加分评定

      加分评定是指在公务员评价时，如果被评者持有跟职务有关联的资格证、特定职位及特殊的工作经历和业务创新经历等，则可以换算成分数进行加分。这项评定制度不仅能够在公务员晋升评定时对其进行额外加分，还能提高公务员的工作积极性和士气。其种类共有5种，分别是资格证加分、外语加分、特殊工作经历加分、长期教育培训加分、绩效加分。

      4 韩国高级公务员考核体系对我国的借鉴意义

      韩国高级公务员团虽然成立于2006年，但在此之前就积累了与高级公务员管理相关的经验，尤其是在绩效考核时采用绩效合同制来突出工作业绩以及在晋升考核时运用开放竞争的方式等做法，在实践过程中取得了良好的收效。其在高级公务员管理方面可供我国所借鉴的经验如下：

      4.1 提高绩效考核的针对性，设立分级分类的绩效考核制度

      为了推动韩国公务员绩效考核工作的有效开展，韩国建立了分级分类的公务员绩效考核制度，针对不同层级的公务员序列采用差异化的考核办法。这一制度的采用可以促进公务员的分类管理和形成重点突出的考察培养模式，提高政府行政效率[4]。而且，分级分类的考核制度也便于公务员明确自身所承担的重点工作和主要任务，有利于促进“干什么、考什么”这一原则落到实处。我国目前的公务员绩效考核虽然实现了普通公务员和领导班子及领导干部的差异化考核，但是在具体的考核内容层面还是围绕着“德、能、勤、绩、廉”这五个维度展开，考核比较笼统，不同级别和不同岗位的公务员绩效考核并未体现出实质性的差异。未来的公务员绩效考核制度改革需要深化公务员的分级分类管理制度，为实现公务员考核工作的考实考准奠定基础。

      4.2 以科学的绩效管理理念为指导，采用职务绩效合同制

      韩国对高级公务员绩效考核采用的是签订职务绩效合同的形式，个人绩效的制定与考核要以组织绩效和战略目标为前提，高级公务员在实现个人绩效、提高个人能力的同时也是完成组织目标的过程，这体现出了目标管理的操作思想。我国领导干部的绩效考核在签订绩效协议方面比较欠缺，一方面缺少对组织绩效目标的承接与分解，另一方面缺少体现岗位特点的个性化目标[5]。同时，职务绩效合同中包含绩效目标、绩效指标和实行计划等内容，较为完整系统地描述了韩国高级公务员“要做什么”、“做到什么程度”以及“怎么做”等问题。因此，在完善党政领导干部绩效考核体系时，我们可以以签订绩效合同的形式使体现组织绩效的目标和个性化的目标以协议的形式固定下来，并作为整个绩效考核周期的考核依据，在中期检查时监控目标实现情况，在年终考核时对照目标完成情况。除此之外，在设计领导干部的绩效考核内容时，要对目标、指标、目标值、行动方案等要素进行综合考虑，纳入到绩效合同中来，从而方便考核工作的开展。

      4.3 注重考核结果的记录与应用，建立公务员绩效档案

      绩效管理卡作为记录韩国高级公务员各类考核结果的管理工具，在绩效考核结果应用、晋升考核中得到了广泛的应用。其不仅可以将高级公务员相关的考核结果记录在案，一直跟随高级公务员的职业生涯发展，而且能够作为查阅档案的工具与晋升考核时审查的手段。反观我国领导干部对绩效考核结果及其他专项考核结果的记录方面，则略有欠缺，没有形成连续的数据，无法从历史的角度对领导干部一贯表现进行总结记录。因此，在考核结果的记录方面，我国可以借鉴韩国绩效管理卡的做法，形成一套能够反映领导干部历史数据的绩效档案管理制度。

      ①资料来源：韩国行政自治部网站《职务绩效合同制运行指导》http://www.moi.go.kr/frt/bbs/type001/commonselectBoardArticle.do?bbsId=BBSMSTR_000000000015&nttId=39725，由杨丹翻译整理。

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