基层干部视野中的乡镇政府职能转变——对鄂、皖、渝乡镇干部的问卷调查，本文主要内容关键词为：问卷调查论文,乡镇论文,基层干部论文,视野论文,乡镇干部论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
一、乡镇政府职能转换的社会背景
农村税费改革是我国农村继土地改革、实行家庭承包经营之后的第三次重大改革。这次改革从1998年开始酝酿，2000年在安徽试点，2003年在全国范围内铺开，2006年农业税全部取消，这意味着中国农民已经进入一个零赋税的时代，农民负担明显减轻。十六届五中全会提出，要“巩固农村税费改革成果，全面推进农村综合改革，基本完成乡镇机构农村义务教育和县乡财政管理体制改革等任务”，而“转变政府职能是深化改革的重点”。
“从历史上看，我国乡镇一级的建制、名称各有不同，但始终承担着‘整合’和‘汲取’两项职能，这两项职能相互配合、相互影响，共同推动着‘乡政’的变迁和发展”，在农村基层的政府组织，只有当其能够真正有效地为地方社会提供公共服务的时候，它才具有存在的合法性价值，然而由于理性人利益的需要和体制的不完善，乡镇一级政府的汲取整合功能很容易导致农村乡镇政府的“非农化”，诚如刘尚希所言，“乡镇这个基层政权尽管身在农村，但其使命是为城市服务，而不是为乡村居民服务”，由此引发了严重的“三农”问题，这不仅扭曲了乡镇一级政府的制度属性，并且对其合法性存在的基础构成了极大的挑战和威胁。取消农业税之后，乡镇政府不再担当收税的职能，只剩下支出功能，入不敷出。乡镇政府有没有必要继续存在？该不该撤销？乡镇如何改革？很长一段时间成为学术界讨论的热点。例如，徐勇提出乡镇治理体制进行“县政、乡派、村治”结构性转换；吴理财主张将乡镇政府改造为“官民合作”组织，实行“乡政自治”；胡星斗、傅光明、邓大才等主张撤销乡镇政府；于建嵘等提出在撤销乡镇政府的基础上实行“乡镇自治”。在此次的基层干部调查问卷中显示，有63.3％的人主张在现有基础上进行改革，只有10.6％的人同意撤销乡镇，实行乡镇自治。笔者在与河南省一些乡镇干部的访谈中也发现，大部分人也是不主张撤销乡镇政府的。
为什么在乡镇政府受到社会各方责难的同时，还有如此多的人反对撤销乡镇？在取消农业税、乡镇政府汲取能力受到重创的情况下，乡镇一级的政府职能进行了怎样的转变？在后税费时代，乡镇干部是如何看待乡镇政府职能及其转型？本文在对鄂、皖、渝三地基层干部问卷调查和分析的基础上，对这些问题进行了探讨和研究，并试图寻找影响乡镇政府职能转变的相关因素，提出相关的政策建议。
二、本研究的基本视角和调研的基本情况
本文所用的资料来自国家社会科学基金项目课题组在鄂、皖、渝三地乡镇干部的问卷调查。此次调查在安徽省的固镇县、利辛县、颍上县，重庆市的渝北区、酉阳县，湖北省的南漳县和咸宁市的咸安区进行。调查内容主要涉及以下九个方面：当前乡镇存在的问题及改革办法、乡镇领导人的选举方式、对乡镇领导班子交叉任职的态度、乡镇政府的职能、乡镇人大的职权及其改革、乡镇站(所)改革、农村基层财政体制现状及其改革、人员的分流和再就业、乡镇干部的生存状态和自我评价，以及被调查者对乡镇改革的建议，其目的是了解县乡基层干部自己对乡镇问题和乡镇改革的看法。此次调查共发放问卷800份，回收有效问卷691份。这次调查的对象主要是县乡党政机关和乡镇站所的工作人员。在这些被调查者中，男性为绝大多数(占70.1％)，年龄集中在25～50岁，76.3％为中共党员。应该说，他们是当前乡镇干部队伍的主干力量。被调查者大部分是科员或办事员(占94.1％)，因而他们更能代表普通基层干部的意见和想法。在这些被调查者中，文化程度达到大专以上的占72.7％，达到高中以上的占97.2％，有近一半(42.1％)的是通过学校毕业分配成为乡镇干部的，说明他们有能力对一些问题进行自己独到的见解和深刻的认识，以他们的视角对当前的乡镇问题及其改革提出分析应该说是可行的，他们的意见理应引起足够的重视。本文在对这些调查数据分析的基础上，着重研究了乡镇干部视角中的基层政府职能转变问题。
三、乡镇干部视野中的乡镇政府基本定位与职能转型现状
尽管乡镇政府一度被视为加重农民负担的“罪魁祸首”，受到来自社会各界的质疑和责难，然而，对于撤销乡镇政府，无论是政府高层人员、学界知名学者、乡镇干部甚至农民，大多数人还是持谨慎态度的，他们除了对社会稳定方面的考虑外，笔者认为，其中一个主要因素就是乡镇政府自身的职能是不可取代的，笔者在与一些农民的访谈中，就是否该撤销乡镇政府这一问题，听到最多的就是“没有了乡镇政府，一个县(级政府)直接管理那么多村，恐怕管不过来吧”。我国2000多个县倘若直接面对70多万个行政村，无论从理论上还是从实践上都是难以想象的，因此，在县与行政村之间必须存在一级政府，承担起维护当地治安、提供农村公共产品、对辖区经济的组织与协调、推进农村的现代化建设的任务，这有利于农村经济社会的发展。被调查者中有近三分之一(29.2％)的人直接来自乡村社会，他们通过招干、转干而成为乡镇干部，他们对乡村社会有深切的生活体验，比起其他群体，他们对如何治理农村、如何动员与组织农村广大群体，有着其他任何经济主体无可比拟的信用度，这些优势的存在使乡镇政府更有能力优化配置辖区有限的资源。因此，在现阶段乃至今后一个较长的时间内，对于乡镇政府建制不应再去争论“撤”与“留”的问题，而是如何深化改革、优化机制、完成乡镇政府的职能转变的问题。
在问及乡镇政府职能是管治、公共服务还是其他时，大部分基层干部(92.7％)选择的是公共服务。取消农业税之后，乡镇政府不再担当其“汲取”的功能，成为一个“整合”和“服务”农村的政府机构，有利于巩固其合法存在的基础。这样一来，乡镇政府的职能转变是必然的。从对基层干部的问卷调查中显示，取消农业税以来，以前乡镇政府的主要工作如“征收税费”(9.4％)、“办理上级人民政府交办的事项”(37.9％)等都已经不再为人们所认同，而“为农民更好地服务”(66.7％)、“发展经济”(69.5％)、“维护治安”(66.1％)等为农村提供公共服务和公共产品被认为是乡镇政府的主要工作。值得注意的是，在解决乡镇财政困难时，只有很少人(11.5％)想到要“上级放宽限制，允许乡镇向农民收取一定的费用”。由此可见，基层干部能够意识到乡镇政府的基本定位以及他们自身的责任。
调查显示，在乡镇改革思路上，许多基层干部(占63.3％)赞成在保留目前乡镇政府设置的基础上进行改革。被调查者认为应该着手从“转变政府职能，增强公共服务能力”方面(占61.0％，位居第一，并远远高于其他方面)进行改革。在许多被调查者看来，农业税取消以后，下一步乡镇改革的着力点应该放在“转变政府职能”上来，以提供乡村公共产品、进行社会管理(例如社会治安)和发展经济等公共服务为其主要职能。在讨论当前乡镇存在的主要问题时，仅有少数人(27，6％)承认“乡镇政府职能没有转变”，但相比之下，却有较多的人(41.0％)认为“乡镇政府的公共服务能力差”，这说明虽然随着农业税的取消，大多数基层政府工作人员已经认识到乡镇政府的职能所在，然而也意识到要提高乡镇政府的公共服务能力，还需要很长一段时间。
四、影响乡镇政府职能转变的相关因素分析
我们发现，基层干部虽然在观念上对乡镇政府的职能定位发生了转变，明白乡镇政府存在的合法性基础就是“为农村提供公共服务”，然而，在实际运行过程中还是与其理念有较大出入，目前还普遍存在着“乡镇政府公共服务能力差”的现象。
究其原因，归结为体制方面的不完善以及它所导致的乡镇政府自身的利益诉求。例如在问及乡镇政府职能转变的难点时，有超过一半的人认为，“乡镇政府财力不足，无钱办事”(65.8％)，另外，“干部观念难转变”(40.5％)、“缺乏民主监督”(38.5％)、“乡镇政府考核机制不合理”(35.5％)、“群众缺乏有效参与渠道”(29.1％)、“县乡间的压力型体制”(28.0％)、“乡镇只对上负责”(25.9％)、“群众不关心乡镇政府的事情”(26.2％)、“乡镇政府职能转变跟乡镇干部的利益有冲突”(20.8％)等等，也是当前影响乡镇政府职能转变的不可忽视的因素。
乡镇政府财力不足，无钱办事，有多方面的原因，但是，由于县乡政府之间维持了一贯的支配式关系，偏重的分税制(或包干体制)是导致乡镇财政收支缺口的一个主要原因。在这种体制下62.7％的乡镇干部将解决问题寄希望于“上级加大对乡镇的转移支付”；有53.4％的乡镇干部要求“国家加大对农村基础教育的投入”，以此减轻乡镇政府的财政压力。此外，也有不少乡镇干部认为应进一步完善既有的分税制，“加大对乡镇的财税倾斜，尽量把多些收入留给乡镇”(占47.1％)；41.9％的人同时期望“重新划分各级政府事权”，形成权、责、利相统一的政府间体制，避免事权过多下沉而利益过分上收。
“县乡间的压力型体制”、“乡镇政府考核机制不合理”、“乡镇只对上负责”、“干部观念难转变”、“乡镇政府职能转变跟乡镇干部的利益有冲突”，也从另一方面反映了这一体制性问题。这些问题的根源体现在，虽然乡镇政府的宗旨是“为农业农民提供服务”，但是，考核乡镇政府干部的政绩标准却来源于上级政府，这样的安排只会导致“乡镇政府职能转变跟乡镇干部的利益有冲突”、“干部观念难转变”、“乡镇只对上负责”等现象。要改变这种现状，必须从改革乡镇干部的考核机制做起，多数人(57.9％)认为乡镇干部的工作成绩考核应该由上级政府、乡镇领导和群众民主测评相结合，这样，既能在基层实现国家的政权建设和整合，防止尾大不掉，又能促进乡镇领导工作的积极性，更能体现乡镇政府“为农民服务”的宗旨和合法性基础。这样的话，有关部门就要组织群众通过有效的渠道来了解乡镇政府的运作，使他们对乡镇政府、乡镇干部的评价能够有的放矢，从而也解决了“缺乏民主监督”、“群众缺乏有效参与渠道”、“群众不关心乡镇政府的事情”等问题。
五、小结及建议
本文通过对鄂、皖、渝三地基层干部的考察，了解基层干部视野中的乡镇政府职能转变现状以及影响职能转变的一些因素。调查显示，多数基层干部认为，乡镇改革应该在现有的基础上进行(不主张撤销乡镇)，认识到乡镇政府的主要职能是提供公共产品，为农民服务，不再把“汲取”当作其主要任务，并且乡镇改革的首要任务就是转变政府职能，增强公共服务能力。在调查过程中，我们也发现，大多数基层干部对乡镇职能的转变是有思想准备的，尤其是在后农业税时代，他们更是对乡镇政府的基本定位以及职能转变有了正确的认识。但是也有数据显示，乡镇政府公共服务能力仍然较差。这说明了乡镇政府在其职能转变上是心有余而力不足的。
因此，要进一步深化农村税费改革、巩固改革成果，就必须转变乡镇政府职能，而职能的转变不仅需要乡镇政府自身的努力与准备，更主要的是从与乡镇职能转变相配套的体制改革和制度安排着手。
第一，合理划分各级政府的事权，继续加大财政转移支付力度。
调查显示，在解决乡镇财政问题时，超出一半的被调查者寄望于“上级加强对乡镇的财政转移支付力度”和“国家应加大对基础教育的投入力度，以减轻乡镇财政压力”，也有不少人要求“加大对乡镇的财税倾斜，尽量把多些收入留给乡镇”、“重新划分各级政府事权，减轻乡镇财政压力”。而且，被调查者也认为转变乡镇政府职能首要的就是“加大转移支付力度”。这些均可以体现为从财政上给乡镇政府的职能转变提供支持，让乡镇一级政府有能力来履行自己新的职能——为农民服务。
在思考本地乡镇政府实际存在的问题时，相当一部分被调查者认为“乡镇政府权小事多”，言下之意是说乡镇政府的财权与事权不对称。目前，我国财政划分模式的制度逻辑的现实反映各省财政向中央集中，各地财政向省政府集中；而事权划分脱离于财政划分，在我国压力型行政体制下，乡镇基层政府承担了与其财力不相称的事权责任，比如，像计划生育、义务教育、医疗服务、污染治理等全国性公共产品应该由中央统一供给，乡镇政府只承担提供辖区内的公共服务，比如乡村道路建设、维护治安、民事纠纷，等等。
取消农业税之后，乡镇政府没有了“汲取”的能力，其正常运行大多数完全依靠上级政府的财政转移支付。为了继续深化农村税费改革，保护改革成果，就必须继续加大财政支付力度，为乡镇政府的职能转变提供财力上的保证。在调查过程中发现，有很多地方都实行了“乡财县管”，这对规范乡镇财政和解决乡镇财政困难有作用，但在一定程度上也影响了乡镇政府工作的积极性，而且对乡镇政府的职能转变影响不是很大。所以笔者认为，乡镇改革不能搞一刀切，要按照当地的具体情况分类进行。
第二，改革乡镇干部的考核机制，加强乡镇干部学习，转变观念。
乡镇政府要完成其职能转变，有了财力上的保障外，乡镇干部的作用也是不可忽视的。他们是执行乡镇政府职能转变的主导者，他们的理念直接关系着乡镇政府职能转变的成败。调查中我们发现，现有的考核机制、政绩评价标准来源于上级政府，乡镇干部只对上级政府负责，这直接导致了乡镇干部从理性人的角度出发，把精力集中在与考核机制相关的政绩工程，对是否符合农民利益则考虑甚少。在调查中，超过一半的被调查者认为，要使乡镇政府的职能转变能够保质保量地完成，建立一套与乡镇政府职能转变理念直接相关的乡镇干部考核机制(即工作成绩考核要由上级政府、乡镇领导和群众民主测评相结合)非常有必要。
这样一来，乡镇干部就有动力来支持和指导乡镇政府的职能转变，他们会真正去为农民着想，为农民提供好的公共服务，以此获得好的民意测评结果。另外，还要注重乡镇干部的培训学习，使其抛却以前落后的工作作风，转变观念，开拓创新，更好地为继续深化改革和发展农村经济服务。
第三，建立群众参与的有效渠道，加强民主监督。
在后农业税时代，农民群众“反客为主”，成了农村基层政府服务的对象，或者是公共产品的“消费者”。因此，乡镇政府的职能转变不能把群众的意见拒之千里，要给群众合理有效的参与渠道，使他们能够面对与自己利益息息相关的事情，有发表意见、提出建议的权利。而且这也是建立新型的乡镇干部考核制度所要求的。新型的乡镇干部考核制度需要群众的测评，只有群众能够有效地参与乡镇政府的工作，才能够对干部的考核有的放矢，真正维护自己的权利。另外，还要加强民主监督，保证乡镇政府真正为农民群众服务，从而促使乡镇政府职能的切实转变。