灵活就业养老保险关系探讨，本文主要内容关键词为：养老保险论文,灵活论文,关系论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
江泽民同志在党的十六大报告中指出：“就业是民生之本。引导全社会转变就业观念，推行灵活多样的就业形式，鼓励自谋职业和自主创业。”江泽民同志关于就业问题的重要论述，指明了扩大就业是我国当前和今后长时期重要而艰巨的任务，是各级党委和政府在新的历史时期的重要工作职责。社会保险如何适应灵活多样就业形式的要求，是劳动保障领域从理论和实践需要认真研究和探索的新课题。笔者仅就健全完善灵活就业养老保险关系谈谈个人肤浅的看法。
一、灵活就业的内容及特点
1、灵活就业基本定义的界定
研究制定灵活就业养老保险配套政策，首先必须科学界定灵活就业的基本范围。目前，劳动保障领域对灵活就业有几种不同的看法。
一种意见认为，只要是从事有报酬的工作，都属于灵活就业的范畴。笔者认为，这种意见含混了灵活就业的基本概念，扩大了灵活就业的外延。我们所称的灵活就业，必须是以各种灵活的形式，从事各种有劳动报酬的劳动活动。从事有报酬的工作和从事有劳动报酬的劳动活动实质是不同的，前者的外延要宽泛一些，包括充分利用自身拥有的各种要素优势和先天资源来获得报酬。后者的外延要窄一些，特指从事某项具体劳动来获取劳动付出的报酬。尽管两者形式上有着某种联系，但是，从事有报酬的工作和从事有劳动报酬的劳动活动本质上是有区别的。同时这种意见没有表述清楚这部分人员是否具有参加养老保险的个人意愿，没有界定清楚这部分人员的身份特征，容易含混城镇与农村人员的关系。
第二种意见认为，只要是城镇户口人员都属于灵活就业的范围。笔者认为，这种意见没有突出重点。当前我们迫切需要解决的是城镇适龄人员中各种弱势群体的灵活就业问题，而不是所有具有城镇户口人员的就业问题。后一个问题是国家制定宏观经济政策所要研究解决的深层次问题。灵活就业人员尽管绝大部分都具有城镇户口，但是，不是所有具有城镇户口的人员都具备就业条件和具有就业愿望。因此，这种意见实际上混淆了灵活就业人员与所有具有城镇户口人员的界限，模糊了灵活就业的基本概念，与我们当前促进就业和推进再就业的政策导向不符。
第三种意见认为，具有相对稳定的劳动关系才能明确为灵活就业。笔者认为，这种观点有一定的合理性，但是忽略了灵活就业的基本特征。在现实生活中，灵活就业群体的劳动关系具有多元性、模糊性、隐蔽性、自我服务性。国家法律法规虽然规定用人单位和劳动者必须签订劳动合同建立劳动关系，但是在社会生活中，由于种种原因用人单位未与劳动者签订劳动合同建立劳动关系的现象还比较普遍，如果以是否建立了相对稳定的劳动关系，作为衡量是否是灵活就业的标准，就有点脱离实际。灵活就业人员为了获得满足家庭生活需要的经济收入，有可能是多雇主钟点服务。为了稳定这份职业，通常不会主动暴露自己的多个服务雇主。在这种情况下，要界定清晰的劳动关系是相当困难的。还有的有职业的限制，不可能拥有合理的劳动关系，如自由撰稿人、个体工商户、职业经纪人、职业炒股人、自由律师等。因此，要以是否具有相对稳定的劳动关系来界定是否是灵活就业人员是不够科学和不太现实的。
界定灵活就业的基本概念，不能单从某个方面去引伸含义，而是要从涉及灵活就业的诸多因素特别是主要因素去进行分析。据此，笔者认为，灵活就业可以初步定义为：城镇各种非规范从事有劳动报酬的劳动活动形式。
2、灵活就业的覆盖范围
根据灵活就业定义在以上的基本界定，笔者认为：灵活就业养老保险覆盖范围可以初步确定为：具有城镇户口和相对稳定经济收入，自愿参加养老保险并履行缴费义务的各类灵活就业人员。之所以确定这个范围，主要是基于以下考虑：一是国家对养老保险实施范围主要界定为城镇企业职工，考虑灵活就业人员一般都具有城镇户口，所以养老保险实施范围外延适度扩大，外延周延至具有城镇户口的人员；二是在法律法规没有对灵活就业人员做出必须参加养老保险具体规定前，应当强调参保行为的自愿性；三是参加养老保险应当履行缴费义务，体现权利和义务相统一。如果没有相对稳定的经济收入，就较难履行缴费义务；四是外延适度扩大，有利于缓解当前社会矛盾，促进就业工作，维护社会稳定；五是有利于提高养老保险基金征缴率，增强基金实力，平衡当前支付缺口；六是社会部分成员向社会全体成员过渡、企业保险向社会保险过渡的前瞻性探索。
3、灵活就业形式的基本特点
（1）就业形式多样性。灵活就业是近年来劳动保障领域注意研究的新的就业方式，相对于传统的正规就业形式，灵活就业更能满足当前各类具有求职就业愿望人员的需求。从工作时间看，可以是小时工、全日制工、短期临时工、较长时期季节工、常年固定工等。从工作形式看，有完成单项工作任务，有完成综合工作任务，还有完成临时工作任务等。从工作场所看，有的有固定工作地点，有的无固定工作地点；有的有多处工作地点，有的甚至没有工作地点。从工作性质看，有的是技术工作，有的是服务工作；有的是脑力劳动，有的是体力劳动。从工作类别看，有的是第一产业，有的是第二产业，更多的是第三产业。特别是工作时间、工作形式、工作场所、工作性质、工作类别等多种属性相互交织在一起，使灵活就业形式多样性特征表现得更加鲜明具体。
（2）群体结构复杂性。总体看，灵活就业群体情况较为复杂。既有国有企业、集体企业因生产经营状况不佳而正常分流的固定职工，也有因企业资产重组买断工龄分流安置的职工；既有向非农领域转移进城务工的农村富余劳动力，也有城镇新生劳动力和大专院校毕业尚未就业人员；既有国有企业再就业中心期满出中心人员，也有城市外延型扩张和发展小城镇的农转非安置人员；既有随着市场经济蓬勃兴起的IT科技人员、职业经纪人、自由撰稿人、职业CEO、职业策划人等各类新兴职业，也有因各种原因生活特别困难的城镇贫困人群；既有受过国民高等教育的高素质人员，也有没有受过国民教育的社会弱势群体。
（3）经济收入起伏性。由于灵活就业形式的多样性和灵活就业群体构成的复杂性，灵活就业人员的收入呈现较大的起伏性。从收入的数量看，年收入高的可达数十万元，如注册会计师、注册审计师、房地产经纪人、自由律师、职业炒股人等。年收入低的仅有几千元，主要是从事第三产业的城镇贫困人群和生产生活自给自足的城镇低收入群体。从收入的形式看，有的实行的是年薪制或月薪制，收入相对固定，生活较有规律。有的实行的是计件制或者是承包制，收入不稳定，大起大落特征比较明显。还有的收入具有比较明显的季节、时令、地域、行业、风俗等自然和人文特征，收入随这些自然和人文特征的显现隐退而出现潮起潮落现象。
（4）就业规律流动性。灵活就业还有一个明显的特点，就是流动性较大。由于灵活就业群体自身情况和社会需求各异，就业形态上呈现出两种不同走向：一是群体素质较高、年龄较年轻的群体成员。这个群体比较注重追求金领和白领行业，地域变动率、职业变动率和岗位变动率较为频繁，容易满足当期收益而忽略将来个人权益，或是心理上追求运用当期最大收益来平衡将来个人养老风险的务实心态。另一种是群体素质相对较低、年龄偏大的群体成员。这个群体的基本心态是求稳怕变。由于市场经济对市场主体的多元要求和竞争法则的无情限制，这个群体已基本丧失了参与竞争自身所必须具备的先天优势。在这种情况下，群体成员的地域变动率、职业变动率和岗位变动率相对较小，不太过重地计较职业行业和工作环境，只求保持相对稳定的经济收入。即使职业行业和工作环境变化，也是在同一经济收入层作小幅度横向流动。
二、完善灵活就业养老保险关系基本对策
1、总体思路
深入贯彻十六大精神，学习实践三个代表重要思想，按照党中央、国务院关于全面建设小康社会的战略目标，全国再就业工作会议总体部署和健全完善社会保障体系的具体要求，与时俱进，实现一个突破（社会保险关系依附劳动关系）、抓好两个群体（单位正常参保群体和社会灵活就业群体）、做到三个创新（思想观念、政策制度、管理模式），达到四个目的（深化养老保险制度改革、促进就业和再就业工作、稳定社会基本关系、推动社会经济可持续发展）。
2、基本原则
——健全完善区域性养老保险统一政策体系。按照国家养老保险基本制度总体要求和政策法规具体规定，根据灵活就业基本特征，适度调整区域性养老保险政策，扩大覆盖范围，涵养基金费源，稳定社会关系，关怀弱势群体。
——尊重灵活就业人员参加养老保险的个人意愿。运用不同的宣传方式，广泛告知各项养老保险政策规定，权利和义务相统一，公平和效率相对应，保障水平和承受能力相适应。充分尊重灵活就业人员基本意愿和个人者选择。
——构建适应灵活就业要求的养老保险管理模式。注意研究灵活就业的基本特征和规律，开设养老保险专门窗口，运用银行、邮局计算机管理系统，构建跨地区行业辐射性强、方便快捷的养老保险基金结算系统和个人帐户管理系统。
3、主要政策措施
（1）放宽参保条件，扩大参保范围。目前，国家规定参加养老保险范围，主要是国有企业、城镇集体企业、外商投资企业、城镇私营企业和其他城镇企业及其职工，实行企业化管理的事业单位及其职工。省、自治区、直辖市人民政府根据当地实际情况，可以规定将城镇个体工商户纳入基本养老保险。从国家有关政策规定看，参保的范围比较窄，确实难以满足经济社会可持续发展的长远需求和灵活就业的现实需要。随着我国社会主义市场经济体制的健全完善，加入WTO与国际惯例的逐渐接轨，调整经济结构国有资产实行战略性重组，城市外延型扩张和实施小城镇战略，高科技和知识经济引领新兴行业蓬勃发展，建立新型劳动保障制度就业形式更加灵活，经济社会生活领域各要素不断裂变、衍生和催化发展组合为新的基本要素。为了构建体现与时俱进精神的经济社会新秩序，有必要对现行养老保险政策进行调整完善。适当放宽参保条件，扩大参保范围。将具有城镇户口和相对稳定经济收入，自愿参加养老保险并履行缴费义务的各类灵活就业人员纳入养老保险范围。这样，当前社会生活中反映较为强烈的参保难的问题，就可以随着养老保险调整政策的出台逐步得到解决。
（2）实行个人申报，明确法律关系。养老保险政策适度调整后，社会保险经办机构的管理服务方式也要随之进行调整。要由过去管理各类企业变为既管理各类企业，又管理社会各类参保人员。由于管理单位与管理个人在方式上存在较大差异，因此，应该结合灵活就业人员的基本特征研究制定新的管理办法。笔者认为，灵活就业人员应该实行个人申报制。具体讲，就是灵活就业人员持个人有效证件，到社会保险经办机构办理养老保险参保手续。根据上年度职工平均工资标准，按照当地规定的个人缴费比例，在60％-300％幅度之间，自主选择缴费额度并向社会保险经办机构进行个人申报。社会保险经办机构对灵活就业群体建立单独的个人缴费数据库，动态管理和维护灵活就业人员缴费记录。由于灵活就业人员在办理参加养老保险手续时，必须了解有关政策规定并做出个人选择，因而就应该对选择结果承担相应的责任。实行个人缴费申报制，有利于明确灵活就业参保人员与社会保险经办机构的权利和义务，有利于界定准确清晰的养老保险法律关系，有利于建立适应灵活就业条件的新型养老保险管理模式，有利于推动当前就业和再就业工作，符合社会保险国际惯例和市场经济国家基本做法，是我国社会保险制度改革发展的必然趋势。
（3）改革计发办法，提高待遇标准。目前，国家养老保险政策规定：参加了基本养老保险、达到国家规定的法定退休年限、缴费年限在15年以上可以领取基本养老金。一般来讲，国有企业、集体企业的下岗职工特别是出再就业中心人员，缴费年限（含国家规定的视同缴费年限）都基本达到和接近15年。有的地区新闻媒体对劳动保障政策理解、把握不够准确，片面地强调缴费年限满15年就可以领取基本养老金，在一定程度上误导了下岗职工、出中心人员、失业人员和企业其他分流人员，损害了这部分社会弱势群体的根本利益。从国家养老保险政策规定看，未来养老金水平的高低，与缴费时间的长短、缴费基数的高低、个人帐户储存额的多少有直接的关系。因此，调整养老金政策规定，延长缴费年限，增加激励机制，是保障灵活就业人员根本利益的重要举措。具体讲，就是借鉴国家税务征缴机制中超额累进税率办法，国家通过调整养老保险政策，将现行缴费年限15年提高到20年。同时，明确在规定缴费年限下限20年基础上，每多交一年，相应递进不同的计发比例，实行差额比例递进，不搞平均比例递进。从理论层面分析，差额比例递进的激励因素比平均比例递进的激励因素更强，国家养老保险政策的导向和调控功能更为明显。从实践层面分析，灵活就业人员和其他社会弱势群体，完全能够按照国家养老保险政策的宏观导向继续缴纳养老保险费，延长缴费年限以期将来以差额递进的高计发比例计算获得较高的基本养老金。
（4）延伸特殊政策，解决遗留问题。由于灵活就业人员构成情况较为复杂，特别是原国有企业和集体企业中，有相当部分在企业工作期间，曾经从事过特殊工种工作。这部分人员现在与企业解除劳动关系后，如果将来以灵活就业人员的身份办理退休，又不考虑其以前曾经从事特殊工种经历，难免对他们不太公平。因此，对现在各类灵活就业人员，只要是过去在企业曾经从事过特殊工种，国家规定的特殊工种政策应该自然延伸执行。不能以解除劳动关系为由，拒绝为这些曾经从事过特殊工种的灵活就业人员连续计算和折算缴费年限。当然，在具体办理过程中，需要社会保险经办机构对当事人的有关档案材料进行审核认定，劳动保障部门最终确认审批。对于过去在企业曾经从事过特殊工种，因各种原因解除劳动关系并以灵活就业形式继续在新的用人单位从事特殊工种工作，原企业特殊工种时间和新单位特殊工种时间可以连续计算，并在办理退休或领取养老金手续时按规定折算工龄计算基本养老金。
（5）延长缴费年限，保护弱势群体。对于参加养老保险时间较晚或参加养老保险时年龄偏大的灵活就业人员，有的确实达不到国家规定的养老保险最低缴费年限。一般情况下，按照有关政策规定直接退还当事人所缴纳的养老保险费中的个人部分。但是，灵活就业人员中有相当部分是生活比较困难的弱势群体，经济收入并不稳定。能够在微薄的收人中挤出部分来缴纳养老保险费，本身就体现了他们自主择业诚实劳动的自立行为和遵纪守法履行义务的负责态度。他们这种为政府解难、为社会分忧的自立自强自主精神理应受到社会的广泛的尊重。对于参加养老保险时间较晚或参加养老保险时年龄偏大的灵活就业人员，确实达不到国家规定的养老保险最低缴费年限，能否探索建立一种灵活的养老保险最低缴费年限认可制度。对上述人员已参加了养老保险且达到法定退休年龄但因各种原因尚未达到养老保险最低缴费年限，实行经济性延长缴费年限的办法。即允许根据达到法定退休年龄当年职工平均工资和自己选择的缴费标准，在充分尊重当事人意见的基础上，采取一次性趸缴的方式延长缴费年限，以帮助达到法定退休年龄的灵活就业人员及时办理领取养老金手续。此举既维护了国家养老保险政策的严肃性、延续性和权威性，又实事求是解决了灵活就业人员参加养老保险后到龄不到期、难以办理退休和领取养老金手续的具体问题。
（6）开设专门窗口，方便缴费人员。养老保险政策调整后，参加养老保险人数有可能出现大幅攀升的趋势。由于办理养老保险业务，单位是“一单多人、批量处理”，而灵活就业人员是“一单一人、单独办理”，因此，社会保险经办机构日常业务量有可能骤增。为了减少排队等候现象，提高工作效率，方便灵活就业人员办理日常业务，应该尽快开设养老保险个人缴费窗口。具体讲，可以与邮局、银行等机构联系，运用其覆盖宽泛、网点密集的技术优势，将邮局和银行的营业网点作为社会保险经办机构的缴费延伸窗口。一是充分告知灵活就业人员养老保险政策规定，并与其签订养老保险缴费扣款协议；二是与邮局银行签订协议，委托邮局银行按规定扣划灵活就业人员养老保险缴费专用存折存款；三是邮局银行定期将委托扣款执行情况回传给社会保险经办机构进行业务帐务处理和个人帐户数据维护处理。这样，灵活就业人员就可以按照就地、就近、就便的原则和自主选择缴费地点、自主选择缴费时间、自主选择交费方式、自主选择缴费标准的要求缴纳养老保险费，不必每月到社会保险经办机构去排队缴费，从而为灵活就业人员参加养老保险创造宽松便捷的环境。
（7）核定缴费年限，接续保险关系。从灵活就业人员构成属性分析，可以分为两类。一类是从未参加养老保险，另一类是曾经参加养老保险。对从未参加养老保险的按有关政策规定参加养老保险即可。对曾经参加养老保险的继续按政策规定接续养老保险关系。但在实际生活中，曾经参加过养老保险后因种种原因与企业解除劳动关系进入社会灵活就业人员中，往往会有个人档案材料不全或者遗失，无法认定视同缴费年限而难以接续养老保险关系的问题发生。对这种情况，笔者认为可以采取三种办法加以确认。一是灵活就业人员档案材料记载不全而难以认定视同缴费年限的，可以要求灵活就业人员请原单位补充有关材料。社会保险经办机构审核确认符合政策规定后直接办理养老保险关系接续手续。二是灵活就业人员档案材料遗失的，当事人可以申请在原单位进行本人身份确认公示。公示后原单位无异议的，可以向社会保险经办机构出具证明材料确认视同缴费年限，并由社会保险经办机构办理养老保险关系接续手续。三是当事人与原单位就视同缴费年限有争议的，可以通过在原单位进行身份确认公示或通过劳动争议仲裁的方式确认视同缴费年限，办理养老保险关系接续手续。
（8）履行权利义务，实行政策调控。调整灵活就业人员养老保险管理政策后，要加强对参统单位的管理，防止少数参统单位不当利益导向产生政策投机现象。从现行养老保险政策看，参统单位缴纳养老保险费分为两个部分，一是参统单位按照国家政策规定应缴纳的社会统筹部分。社会统筹部分按单位工资总额的一定比例计提缴纳由单位承担。二是参统单位职工按照国家政策规定应缴纳的个人部分。个人部分由职工个人承担。在养老保险管理实践中，少数单位为了规避国家政策规定的养老保险缴费义务，在签订劳动合同时，利用灵活就业人员急于就业的急迫心情，单方面提出由劳动者自己负责养老保险的苛刻条件或将低微的养老保险费用并入劳动报酬一起支付，并以此作为是否同意解决就业问题的先决条件迫使劳动者就范。笔者认为，对这种情况，首先是要加大劳动保障政策的宣传力度，让灵活就业人员了解养老保险政策有关规定，认识到企业有责任按照国家规定为灵活就业人员缴纳养老保险费，增强灵活就业人员的法律观念和维权意识，自觉运用法律武器来保护自己的合法权益。其次是劳动保障监察部门要依法对少数企业违法违纪现象进行检查，督促企业依法履行法定义务，坚决纠正和查处少数企业和政策投机现象，保护灵活就业人员的合法权益。三是劳动争议仲裁机构和人民法院适时受理灵活就业人员的申诉，依法裁决违法违纪企业赔偿因企业政策投机而损害灵活就业人员的经济损失。四是新闻媒体和社会舆论要加强监督，政府及有关部门要组织由社会各方面人士参加的参统企业缴纳社会保险费社会诚信度评比，定期由新闻媒体公布，营造出依法缴费光荣，逃费漏费可耻的社会舆论氛围。
（9）开展公共查询，满足个性服务。随着灵活就业人员参加养老保险人数的增多，社会保险经办机构应该按照经济社会可持续发展的趋势和人性化服务的理念，不断的改进工作方式，公开各项养老保险政策规定和操作程序，公正的研究制定养老保险社会公共政策及各项配套措施，公平的依据基本养老保险业务管理规范处理各项业务问题。实行阳光政策、透明作业。有条件的地方要逐步建立CALLSENTER（电话服务中心）并面向社会实行全天候服务。按照国家实施金保工程的总体部署和构建劳动保障信息网络管理系统的具体要求，依托省级社会保险经办机构的集中式数据资源管理中心，辐射各级社会保险经办机构的延伸工作平台，开展养老保险公共信息社会查询服务。深层次的开发运用银行、邮局的技术优势和网络资源，开展灵活就业人员养老保险欠费提示服务和个人帐户对帐服务。随着劳动保障信息网络管理系统覆盖范围的进一步扩大和延伸，随着计算机信息技术的进一步发展和完善，要研究探索社区社会保障工作机构和灵活就业人员网上办理养老保险业务的新途径，满足社会全面进步的需要和灵活就业人员日益高涨的个性化服务要求
（10）区别不同情况，实行分类管理。目前，国家养老保险政策规定尚未对灵活就业人员达到法定退休年龄办理退休手续作出具体规定。但是，笔者认为这个问题应该提到重要议事日程上。由于灵活就业人员达到法定退休年龄办理退休手续涉及到比较复杂的法律问题，需要国家在社会保险立法时予以明确。因此，在国家社会保险立法尚未明确之前，需要研究制定替代性政策规定，区别情况分类管理，尽量规避法律争议和行政诉讼。一是研究制定灵活就业人员领取基本养老金的政策，依照国家规定的退休年龄确定灵活就业人员领取基本养老金的基本条件和年龄。二是对灵活就业人员达到领取基本养老金年龄的，经社会保险经办机构审核、劳动保障部门审批，依照国家规定领取基本养老金并核发基本养老金领取资格证。三是对灵活就业人员重新就业后达到法定退休年龄的，仍然按照正常办理退休程序办理退休领取基本养老金并核发职工退休证。四是对灵活就业人员重新就业后符合国家政策规定办理因病退职退休的，仍然，依照正常办理程序办理因病退职退休手续，核发职工退职证或退休证。五是灵活就业人员重新就业后再次进人社会成为灵活就业人员，只能以本人的最后身份确认核发基本养老金领取资格证或职工退休证。同时，社会保险经办机构集中式数据资源库要适时进行动态维护，准确记载灵活就业人员就业情况变化轨迹和相应的缴费记录，作为今后灵活就业人员办理养老保险有关手续的法定依据。
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