新《预算法》的创新，本文主要内容关键词为：预算法论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
财政是国家治理的基础和重要支柱，预算是财政的主要载体与核心内容。十二届全国人大常委会第十次会议通过的《预算法》修正案将于2015年1月1日起实施。新《预算法》的颁布和实施，对于促进和推动建立全面规范、公开透明的预算制度具有重大意义。 一、《预算法》修改的背景与任务 自原《预算法》1995年实施以来，我国经济社会发展、财政收支规模都发生了重大变化，预算改革深入推进、预算监督不断加强。为适应改革发展要求，有必要对《预算法》作出修改。 (一)《预算法》修改的背景 一部法律的修改，为什么修改、修改什么、如何修改，都决定于法律修改面临的形势与背景。《预算法》修改的宏观背景主要有： 1.财政经济持续快速发展。改革开放30多年来，我国经济社会持续快速发展，综合国力明显增强，城乡居民收入成倍增加，居民生活质量显著改善。在此基础上，2013年全国一般公共财政收入和一般公共财政支出与1978年比较，分别增长了110多倍和120多倍；与《预算法》开始实施的1995年比较，都增长了近20倍。城乡居民收入水平持续提高和生活质量显著改善，人民群众的知情权、参与权、表达权和监督权意识不断增强，对政府预算安排、资金使用效果、预算公开透明和规范运行越来越关注。 2.财政预算改革深入推进。20世纪80年代，我国改革完善了政府间财政体制，实施了两步“利改税”；进入90年代，按照建立社会主义市场经济体制的要求，实施了分税制财政体制，建立了以流转税、所得税为主体的新税制。这些改革调动了中央和地方两个积极性，奠定了政府财力持续增长的坚实体制基础。1998年特别是进入21世纪以来，以财政支出为重点的政府预算制度改革深入推进。按照建立公共财政框架的要求，部门预算、国库集中支付、政府采购、支出绩效评价制度和政府收支分类体系改革等逐步实施，调整优化支出结构、规范转移支付制度、建立全口径政府预算体系等渐次展开。 3.人大预算审查监督不断加强。随着经济社会持续发展和民主法治建设不断推进，人大预算监督法律制度逐步完善，代表的监督意识不断增强，履职能力逐步提高。为了更好履行全国人大及其常委会对预算的审查和监督职责，提高审查工作质量和监督工作力度，九届全国人大常委会于1998年设立了预算工作委员会、1999年通过了《关于加强中央预算审查监督的决定》。2007年起实施的《监督法》对人大常委会审批决算、听取审议预算执行情况报告和审计工作报告.作了进一步规范化、程序化规定。这个时期，全国省级人大及其常委会都制定了加强预算审查监督的决定等地方性法规，20多个省级人大常委会设立了预算工作委员会。人大预决算审查监督力度不断加大，实效明显增强。 4.党中央对深化财税改革、加强人大预算审查监督提出了明确要求。党的十八大提出更加注重发挥法治在国家治理和社会管理中的重要作用，加强对政府全口径预算决算的审查和监督，保障人民知情权、参与权、表达权、监督权。十八届三中全会提出，建立现代财政制度，实施全面规范、公开透明的预算制度，推动人民代表大会制度与时俱进，落实税收法定原则，着力控制“三公”经费支出和楼堂馆所建设。2014年6月，中央政治局会议通过《深化财税体制改革总体方案》，要求强化预算约束、规范政府行为、实现有效监督，新一轮财税体制改革2016年基本完成重点工作和任务，2020年基本建立现代财政制度。 5.人大代表和社会公众对建立透明公开预算制度与加强人大预算审查监督寄予了更高期待。如提高预算资金分配、使用的透明度、公开性，公开行政经费支出，严格管理财政资金，提高资金使用效益，加大对政府预算的审查和监督，提高一般性转移支付比重，清理整合专项转移支付，减少专项地方配套要求，防范和化解地方债务风险等。 (二)《预算法》修改的任务 形势决定任务。《预算法》修改面临的形势背景，决定了《预算法》修改的任务与承载的使命。 1.贯彻党中央关于财政预算改革和加强人大预算审查监督的部署要求，发挥立法对改革的引领和推动作用。《预算法》的修改过程，就是通过法定程序把党中央关于财政预算改革发展和加强人大预算决算审查监督的部署要求予以制度化、规范化，使党的主张成为国家意志的过程。新《预算法》要全面贯彻党的十八大、十八届三中全会的部署要求，实现与《深化财税体制改革总体方案》的内容相衔接，引领和推动财政预算改革，加强和改进人大预算审查监督。 2.总结财政预算改革和人大预算审查监督的成功经验，巩固改革实践成果。“实践是法律的母亲.是我们制定和修改法律的基础。在总结实践经验基础上制定和修改的法律，才更有针对性和可操作性，才具有强大生命力。”①《预算法》修改要在认真总结梳理部门预算、国库集中收付、政府采购和全口径预算、预决算公开等改革成功经验基础上，在总结梳理全国人大和地方人大健全完善审查监督程序、加大审查监督力度、提高审查监督实效等成功做法基础上，将成熟的经验成果在新的《预算法》中予以确认体现，巩固改革实践成果。 3.以问题为导向，回应人民群众期待，细化条款规定，提高新《预算法》的针对性、可操作性和有效性。预算资金取之于民、用之于民。预算收支与公共利益、与百姓生活密切相关。《预算法》的修改过程，就是对各方面提出的修改意见、建议的综合分析过程，就是积极回应社会对《预算法》修改的关切的过程。原《预算法》许多条款内容规定得比较原则、简单，执行中缺少针对性、可操作性。因此，《预算法》修改要细化条款规定，能明确的规定不作抽象规定，能具体的规定不作原则性规定，一些重要又能在法中作出的规定都在法中作出规定。修改后，新《预算法》仍保持原来的十一章框架，但条目数由原来的79条增加到101条；原《预算法》中除20多个条款内容未作修改外，其余都作了修改，修改的幅度大、内容多、程度深。②这有利于增强新《预算法》的针对性、指导性、操作性、有效性和权威性。 二、新《预算法》的重要创新 内容承载使命。新《预算法》立足基本国情，适应我国经济社会发展进入新阶段和财政预算改革、预算审查监督面临的新形势、新任务，体现了现代治理理念，契合了改革发展要求，承载了制度创新内容。 (一)将规范政府收支、强化预算约束写入立法目的 立法宗旨目的是指导一部法律修改的出发点和落脚点，是贯穿立法和法律修改始终的主线。新《预算法》对立法宗旨目的作了重要修改：一是强调要规范政府收支行为，强化预算约束；二是要加强对预算的管理和监督；三是要建立健全全面规范、公开透明的预算制度(第一条)。 (二)确立了预算完整性等若干重要预算原则 预算原则是政府选择预算形式、预算体系和在预算编制、审批、执行、决算及监督过程中应当遵循的指导思想。新《预算法》在第一章中对若干重要预算原则作了明确规定。一是完整性原则。规定政府全部收入和支出都应当纳入预算(第四条)；预算包括一般公共预算、政府性基金预算、国有资本经营预算、社会保险基金预算(第五条)；对四本预算内涵分别作出界定(第六至十一条)。二是法定性原则。规定经人民代表大会批准的预算，非经法定程序，不得调整；支出必须以经批准的预算为依据(第十三条)。三是公开性、透明性原则。规定经人民代表大会或本级人大常委会批准的预算、预算调整、决算、预算执行情况的报告及报表应当向社会公开，并对相关重要事项作出说明(第十四条)。同时，新《预算法》还对统筹性原则、节俭性原则、绩效性原则、可持续原则、制衡性原则等作出了规定。这些重要预算原则，符合现代治理理念，体现了建立现代财政制度和建立全面规范、公开透明预算制度的要求，对《预算法》具体内容的修改发挥着引领指导作用，对规范预算管理监督活动、增强预算刚性具有重要意义。 (三)规定了预算活动的重要时间节点 为了增强预算活动的确定性、规范性和法律的可执行性、约束性，新《预算法》对八个方面的诸多重要时间节点作出明确规定。一是预决算公开时间。经批准的预算、预算调整、决算、预算执行情况的报告及报表，部门预算、决算及报表，都应在20日内向社会公开。二是预算报送人大初审时间。中央预算在全国人代会举行的45日前，省、市、县级预算在本级人代会举行的30日前，要报送人大初审。三是预决算批复时间。财政部门在20日内批复部门预算，各部门在15日内批复单位预算。四是转移支付下达时间。中央对地方一般性转移支付在30日内下达、专项转移支付在90日内下达；省级接到中央一般性和专项转移支付后在30日内下达；县级以上地方各级预算安排对下一般性转移支付和专项转移支付，分别在30日内和60日内下达。五是预算调整方案报送时间。县以上各级财政在本级人大常委会会议的30日前报送。六是决算草案报送初审时间。县以上各级财政在本级人大常委会会议30日前报送。七是决算批复时间。财政部门在20日内批复部门决算，部门在15日内批复单位决算。八是预算执行情况报告时间。国务院和县级以上地方各级政府在每年6月至9月期间向本级人大常委会报告预算执行情况。 (四)规范细化预算编制 细化预算编制，提高预算编制的完整性、科学性，是《预算法》修改的一个重要任务和内容。新《预算法》在第四章用12个条目分别对预算编制的内容、标准和细化程度，作出了明确规定。一是中央预算编制。一般公共预算中必需的部分资金可以举借国内外债务，但应控制适当规模，保持合理结构。中央债务实行余额管理，余额规模不得超过全国人大批准的限额。二是地方预算编制。要求“按照量入为出、收支平衡的原则编制，除本法另有规定外，不列赤字”，有条件地、也更具可操作性地赋予省级政府举债权。三是预算收入编制。应与经济社会发展水平相适应，与财政政策相衔接；将所有政府收入全部列入预算。四是预算支出编制。按功能分类和经济性质分类编制；贯彻勤俭节约原则，严格控制部门、单位机关运行经费和楼堂馆所等基本建设支出；统筹兼顾，在保证基本公共服务合理需要前提下，优先安排国家重点支出。五是转移支付预算编制。按照规定的基本标准和计算方法编制；专项转移支付分地区、分项目编制；上级提前下达对下级转移支付预计数；地方各级将上级提前下达的预计数编入本级预算。六是设置预算稳定调节基金。预算稳定调节基金用于弥补以后年度预算资金不足。七是结转资金使用。上一年预算结转资金在下一年用于结转项目支出；但连续两年未用完的结转资金，作为结余资金管理。此外，还对预备费安排、预算周转金设置和扶助革命老区和民族、边疆、贫困地区发展等，作出了规定。 (五)建立严格的地方政府债务监管制度 建立严格规范的地方政府债务管理制度，切实防范化解财政金融风险，促进国民经济持续健康发展，是党中央、全国人大、国务院高度重视和社会各界广为关注的重要问题。新《预算法》按照“疏堵结合、借用还统一”思路，“开正门、堵偏门、筑围墙”，全方位构建了从严从紧的地方政府债务监管制度。一是举债主体，规定地方政府债务举债主体只能是省级政府。二是批准主体，规定举债规模由国务院报全国人大或其常委会批准。三是举债方式，规定只有发行地方政府债券一种方式，除此以外不得以任何方式举借债务。四是限额控制，规定地方政府债务规模实行限额管理，地方举债限额由国务院在全国人大或其常委会批准的规模内下达。五是举债用途，规定举债资金用于必需的公益性资本支出，不得用于经常性支出。六是还款要求，规定借债应有偿还计划和稳定偿还资金来源。七是纳入预算管理，规定各地举债要列入本级预算调整方案，报本级人大常委会批准。八是不得违法担保，要求除法律另有规定外，地方政府及其所属部门不得为任何单位和个人债务以任何方式提供担保。九是监管机制，规定国务院建立地方政府债务风险评估和预警机制、应急处置机制以及责任追究制度，财政部对地方政府债务实施监督(第三十五条)。 同时，新《预算法》还在其他六处对地方政府举债作了严格规定：一是规定预决算公开和说明的内容包括“举借债务的情况”(第十四条)；二是规定“预算安排举借的债务是否合法合理，是否有偿还计划和稳定偿还资金来源”是人大审查预算的一项重点内容(第四十八条)；三是规定预算执行中“需要增加举借债务数额的”，属于预算调整事项，要报经人大常委会审批(第六十七条)；四是规定“经批准举借债务的规模、结构、使用、偿还等情况”是人大常委会审查决算的一项重点内容(第七十九条)；五是规定各级政府、各部门、各单位“违反本法规定举借债务或者为他人债务提供担保”的，要承担相应的法律责任(第九十四条)；六是各级财政部门按年度编制以权责发生制为基础的政府综合财务报告，报本级人大常委会备案(第九十七条)。③ (六)建立规范透明的财政转移支付制度 在中央对地方转移支付中，一般性转移支付规模偏小，限定用途的专项转移支付项目繁杂、交叉重复、资金分散、配套要求多的问题比较突出。为了规范财政转移支付，减少中央部门对地方事权的不适当干预，提高地方统筹安排预算能力，新《预算法》对转移支付特别是专项转移支付的设立、配套、预算编制和预算下达等，作了全面而严格的规定。一是明确目标与主体，财政转移支付“以推进地区间基本公共服务均等化为主要目标”，“以为均衡地区间基本财力、由下级政府统筹安排的一般性转移支付为主体”。二是明确专项转移支付设立条件，“按照法律、行政法规和国务院的规定可以设立专项转移支付，用于办理特定事项”，但“市场竞争机制能够有效调节的事项不得设立专项转移支付”。三是严格配套要求，“上级政府在安排专项转移支付时，不得要求下级政府承担配套资金。但是，按照国务院的规定应当由上下级政府共同承担的事项除外”。四是建立管理机制，要求“建立健全专项转移支付定期评估和退出机制”(第十六条)。五是建立公开制度，“对本级政府财政转移支付安排”作为预算公开和重要事项说明的内容之一(第十四条)。六是细化编制，“专项转移支付应当分地区、分项目编制”。七是提前下达，“县级以上各级政府应当将对下级政府的转移支付预计数提前下达下级政府”，“地方各级政府应当将上级政府提前下达的转移支付预计数编入本级预算”(第38条)。八是下达时限，为了规范预算执行，防止出现年末大量资金结转下年的情况，提高转移支付资金使用效率和效益.新《预算法》具体规定了中央对地方、地方上级对下级的一般性转移支付和专项转移支付的下达时限(第五十二条)。 (七)建立跨年度预算平衡机制 预算审核重点如果只停留在追求当年度的预算平衡上，当经济增长处于下行时，税收随之减少，为保障年度预算收入完成，往往要求企业多缴税、收“过头税”，使本已运转困难的企业雪上加霜，抑制了社会总需求；相反，当经济增长处于上行时，税收会快速增长，年度预算收入容易顺利完成，往往会让企业少缴税，使经济上行增长“热上加热”。这两种情况会使国家宏观调控政策出现“顺周期”的结果，不利于宏观经济的平稳运行，也不利于财政的可持续发展。为了增强国家宏观调控政策的有效性和连续性，实现财政的可持续发展，党的十八届三中全会提出“审核预算的重点由平衡状态、赤字规模向支出预算和政策拓展”，“建立跨年度预算平衡机制”。为此，新《预算法》作出如下规定：一是收入预算编制“应当与经济社会发展水平相适应，与财政政策相衔接”(第三十六条)；二是收入征收部门和单位，“不得违反法律、行政法规规定，多征、提前征收或者减征、免征、缓征应征的预算收入”，“各级政府不得向预算收入征收部门和单位下达收入指标”(第五十五条)；三是“各级政府应当建立跨年度预算平衡机制”(第十二条)，“各级一般公共预算按照国务院的规定可以设置预算稳定调节基金，用于弥补以后年度预算资金的不足”(第四十一条)；四是在收入依法征收、减弱人为调控可能性情况下，如果出现超收收入，“只能用于冲减赤字或者补充预算稳定调节基金”；如果出现收入短收，“通过调入预算稳定调节基金、减少支出等方式仍不能实现收支平衡的，省、自治区、直辖市政府报本级人民代表大会或者其常务委员会批准，可以增列赤字，报国务院财政部门备案，并应当在下一年度预算中予以弥补”(第六十条)。④ 设立预算稳定调节基金和建立跨年度预算平衡机制具有重要意义：一是从法律上切断了当年出现的超收收入和结余资金随意转化为当年支出的可能性，增强了年度预算的约束力和预算执行的规范性；二是为今后实行中期财政规划管理，研究编制三年滚动财政规划，并强化其对年度预算的约束留出了空间；三是为硬化支出预算约束，促进科学理财、依法理财提供了制度保障。⑤ (八)增强人大审查批准预算的权威性和严肃性 加强和改进人大预决算审查监督，是党的十八大、十八届三中全会提出推动人民代表大会制度与时俱进的内在要求，是加强对政府全口径预决算审查和监督的重要任务。新《预算法》既确立了预算的权威性和严肃性，又健全完善了预决算审查监督的程序规范，还充实细化了预决算审查监督的实体内容要求。 1.确立经人大批准的预算的权威性。新《预算法》第十三条、第三十二条、第六十八条这几条重要规定，强调要树立预算观念，维护预算权威，增强预算的严肃性和有效性：一是各级人民代表大会是国家权力机关，经人大批准的预算具有法律效力，要严格按批准的预算执行；二是硬化支出预算约束，要坚持“先有预算，后有支出”原则，严格执行经人大批准的预算，列入预算的才能支出，没有列入预算的不能支出；三是预算执行中，政府一般不制定影响财政收支增加或减少财政收入的政策措施，维护人大批准的预算的权威性和严肃性；四是预算执行中确需对预算作出必要调整的，要编制预算调整方案，按法定程序报人大常委会审批，以体现预算执行的规范性要求。 2.完善和强化人大的初步审查。做好人大对预算、预算调整方案和决算的初步审查，对于加大审查监督力度、增强审查监督实效具有重要意义。在总结全国人大和地方人大实践经验基础上，新《预算法》增加了人大初步审查的规定：一是县以上各级人大初步审查后要提出“初步审查意见”；二是设区市、自治州以上各级人大有关专门委员会初步审查时要邀请本级人大代表参加；三是各级财政部门对人大提出的初步审查意见的处理情况要进行反馈；四是人大初步审查意见和财政部门反馈的处理情况报告，要印发本级人大代表(第二十二条)。这些重要规定，既完善和规范了人大初步审查的程序，又充实细化了人大初步审查的任务，对加强和改进人大对预决算的审查监督具有重要作用。 3.明确和规范人大审查预算、决算的重点内容。预算审查重点内容包括八个方面：落实人大预算决议，预算安排符合法律规定，贯彻经济社会发展方针政策，重点支出和重大投资项目预算安排，预算编制完整细化，对下转移性支出预算安排，债务合法合理与偿还资金来源，重要预算事项说明等情况(第四十八条)。决算审查重点内容包括十二个方面：预算收入，支出政策实施和重点支出、重大投资项目资金使用及绩效，结转资金使用，资金结余，人大批准的预算决议落实情况等(第七十九条)。同时，新《预算法》还对人大关于预算的审查结果报告的重点内容作了规定(第四十九条)。这些规定，对于增强人大预决算审查监督的规范性和可操作性、提高审查监督的针对性和实效性具有重要意义。 (九)规范预算调整行为 原《预算法》关于预算调整的规定过于宽松，仅限于使原批准的收支平衡的预算的总支出超过总收入和使原批准的预算中举借债务的数额增加的部分变更。预算执行中如果出现超收收入，就可“水涨船高”、“超收超支”，这虽然改变了人大批准的预算，但只要没有出现总支出超过总收入，就不属于预算调整，不需报人大常委会审批。因此，原《预算法》对预算调整的规定，不利于提高预算编制的科学性，不利于增强人大审批预算的权威性，也不利于增强预算执行的规范性。新《预算法》对报经人大审批的预算调整行为作了更为严格的规范，具体指四种情形：一是“需要增加或者减少预算总支出的”，即经人代会批准的预算在执行中如果出现总支出增加或减少的变化，属于预算调整。二是“需要调入预算稳定调节基金的”。由于预算稳定调节基金有当年超收收入和一般公共预算结余两个资金来源，因此，这一规定实质是将超收收入和结余资金的使用纳入人大审批范围，从而有利于规范预算的执行。三是“需要调减预算安排的重点支出数额的”，即强调重点支出资金安排应该得到切实保障。四是“需要增加举借债务数额的”。这个规定实质是进一步规范政府举借债务行为，防范债务风险。 (十)保障社会公众对预算的知情权、监督权 政府预算收支安排、执行和资金使用绩效，关乎广泛的公共利益。新《预算法》对保障社会公众对预算的知情权和监督权作出了相应规定：一是预算编制要听取意见。要求预算“按照规定程序征求各方面意见后，进行编制”(第三十二条)；二是预算审查要听取意见。设区市、州以上各级人大有关专门委员会对预决算进行初步审查时，应邀请本级人大代表参加(第二十二条)；三是县乡两级人代会审查预算草案前，要组织本级人大代表听取选民和社会各界的意见(第四十五条)；四是政府和部门的预决算信息要向社会公开，并对重要事项作出说明(第十四条)。五是接受社会监督。规定公民、法人或其他组织发现有违反预算法律的行为，可以依法向有关国家机关进行检举、控告(第九十一条)。 (十一)建立健全违反预算法律的问责机制 法律的生命在于实施，法律的权威在于实施，法律的意义也在于实施。为强化预算法律责任、严肃财经纪律、增强《预算法》的执行力和约束力，新《预算法》区分不同情形，进一步明确和细化了法律责任的规定(第九十二条至第九十六条)，构建了从严从紧、规范有序的预算制度平台。 ①吴邦国.在总结实践经验基础上制定和修改法律[N].人民日报，2004-8-24 ②据统计，原《预算法》全文共7200多字，修改后的新《预算法》全文为1.42万字，篇幅上增加了近一倍。 ③《国务院关于加强地方政府性债务管理的意见》(国发[2014]43号)对地方政府债务又作了更为具体细致的规范。详见：http://www.gov.cn/zhengce/content/2014-10/02/content_9111.htm. ④《国务院关于深化预算管理制度改革的决定》(国发[2014]45号)中，对市、县级政府通过申请上级政府临时救助实现平衡作出了规定。 ⑤楼继伟.加快建立全面规范公开透明的现代预算制度[N].中国财经报，2014-09-11.标签：预算法论文; 转移支付论文; 预算编制论文; 预算执行论文; 预算调整论文; 一般预算收入论文; 预算控制论文; 政府债务论文; 资金预算论文; 政府支出论文; 部门预算论文; 财政专项资金论文; 创新原则论文; 财政制度论文; 中央财政论文; 时政论文; 法律论文; 人大常委会论文; 财政学论文;