规范集体建设用地使用权市场是加快征地制度改革的突破口，本文主要内容关键词为：突破口论文,制度改革论文,使用权论文,建设用地论文,集体论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
一、当前征地制度改革的主流思路及面临的困境
20世纪90年代以来我国进入了超常规高速城市化发展阶段。①城市化与工业化驱动着我国这一轮的经济发展，目前看来这种趋势还将持续很长一段时间。支撑这种超常规高速城市化发展模式的制度基础正是我国所特有的征地制度。现行征地制度最初构建于计划经济时期，经过半个世纪的制度演化与政策调整，目前已形成以《宪法》为基础、以《土地管理法》及相关条例为中心的征地制度法律体系，但依然保留着计划经济时代行政强制的基本特征。这样的征地制度设计对于保证国家建设用地的顺利取得、降低城市化和工业化建设成本、积累地方原始建设资本、促进地区经济发展等起到了重要作用，然而却在现阶段经济社会发展过程中逐渐暴露出与市场经济建设不相协调的缺陷。现行征地制度因“公共利益”缺乏明确界定、征地权逐渐普遍化、土地增值收益分配非农化、农民得到的补偿过低、征地程序剥夺农民的知情权与参与权、补偿标准简单化、利益驱动致使耕地保护困难重重等问题[1]而被推上公众舆论的风口浪尖，亟须进一步的改革与完善。
在上述诸多问题中，“征地范围过宽”、“征地补偿过低”无疑是最为突出同时也是最受关注的，[2-4]围绕这两个问题当前理论研究提出了“缩小征地范围、增加征地补偿”的基本改革思路。其中，针对征地范围过宽的问题，许多学者认为，征地制度改革首先要把土地征收的权力有效地约束在具体的“公共利益”上，并通过法律形式确定下来。[5]由于规范性研究难以区分政府征地的动机是为公共利益还是为了寻求租金，因而学者们在“公共利益”的界定范围上还存在争议。尽管如此，大部分学者都认同缩小目前的征地范围，将国家征地权利约束在“公共利益”上的改革思路。[6-9]针对补偿标准太低的问题，以往研究多将征地补偿限定在农地价值上，认为应该坚持“不完全补偿原则”，以土地的当前农业用途作为补偿依据，并提出细化征地补偿项目和提高各项目补偿标准的改革方案。[10-11]近年来，很多学者提出要按照土地的市场价值进行补偿，如，以“公平市场价”为补偿基准，并设定补偿下限。[12]也有学者提出在按市场价格进行征地补偿的同时，应该通过设置农地非农化土地增值税的方式，将社会公共投资增值收归国家。[13]
学者们提出的上述改革思路把握了今后征地制度改革的主要趋势，但仍然存在不少有待改进和完善的地方，其中最为突出的是：没有充分考虑现行征地制度在提供建设用地和积聚建设资金方面的社会经济功能，也没有设计出相应的替代方案。[14]征地制度是我国维护当前超常规高速城市化发展模式的重要工具性手段，主流改革理论却抛开其所承载的社会经济功能而单方面地推行“缩小征地范围、提高征地补偿”改革措施，必将导致当前超常规高速城市化模式难以为继，造成整体国民经济稳健发展遭遇更大的问题。为此，有必要对当前主流征地制度改革思路难以突破的原因作出系统分析，寻找恰当的突破口，促使我国征地制度改革能够顺利推进。
二、主流征地制度改革思路难以取得突破的原因
已有的征地制度改革研究普遍忽略了对现行征地制度的社会经济功能进行探讨。总体而言，现行征地制度作为连接农村集体土地和城市国有土地的中枢，承载着推动城市化建设的特殊社会经济功能，主要归结为两个方面：
1.为超常规高速城市化发展提供建设用地。现行征地制度的首要功能是满足我国超常规高速城市化的建设用地需求。现阶段我国城市发展以外延式为主，开发区、城市新区、新城等新增建设用地是城市化所需用地的主要来源，而这些新增用地大都是通过征地而来的。更为直观的是，目前城市化过程也是大量耕地非农化过程，我国城市化水平每提高1个百分点，相应要减少41万公顷耕地。[15]在此过程中，现行征地制度垄断着城市化建设用地的来源，是农地转用的唯一合法途径。[16]我国实行建设用地审批制度，历年来国务院审批各省可用建设用地大约400万亩，其中有280万亩需要征收农民土地获得。2009年为确保全国GDP8％的增长率，全国各地建设规模普遍扩大，国务院批准的建设用地总量高达630万亩，其中315万亩需要征收农村土地。[17]若没有现行征地制度的建设用地供应功能，我国超常规城市化建设是难以获得足够的建设用地的。然而，征地范围过宽问题的出现，正是与现行征地制度所承载的为超常规高速城市化提供建设用地的社会经济功能息息相关。由于在征地过程中各级权力分配与制衡关系不明确或缺乏有效性，地方政府不论“公益性”与“非公益性”而大量征地，造成征地权的滥用和征地范围过宽。[18]因而，地方政府权力边界明晰化、中央政府建管惩罚机制的完善性是征地制度改革的必要之举，但尚不是从根本上彻底解决问题的切入点。在没有满足城市化大量建设用地需求的相应替代方案出来之前，缩小征地范围无疑是限制现阶段我国城市化进程，这正是现行征地制度改革一直无法顺利推进的原因之一。
2.为超常规高速城市化发展积累建设资金。现行征地制度为我国超常规高速城市化发展提供了大量廉价土地，通过“土地剪刀差”为地方政府积累了巨额建设资金，是当前地方土地财政的重要制度基石。蒋省三、刘守英[19]对东、中、西部数省的调研发现，城市扩张为地方政府创造了独享的、高额的房地产税和建筑业税，这两类税收增长最快，年增长率达到两位数，成为地方财政预算内收入的主体，比例高达40％；土地出让为地方财政带来巨额的预算外收入，在一些地方占到60％以上；土地相关的收费成为地方政府各部门改善福利的重要途径。党国英[20]算了一笔账，从1952-2002年，农民向社会无偿贡献的土地收益为51535亿元，以2002年无偿贡献的土地收益为7858亿元计算，相当于无偿放弃了价值26万亿的土地财产权(按照当时银行利率3％计算)。现行征地制度起到了为当前超常规高速城市化发展提供源源不断的建设资金的作用。然而，补偿标准过低问题的出现也与此社会经济功能有关。我国现阶段的高速城市化建设需要大量的建设资金支持，而这些资金单靠计划内地方财政收入是不够的。1994年中央和地方财政分权后，各级政府财政权力和公共事务责任不对称，财权向上集中、事权向下转移。地方政府为了解决城市化建设地方财源不足的问题，自然发展起“土地财政”，靠集体土地与国有土地之间的“价格剪刀差”来实现积累地方财政。因此，地方政府有充足的动力来压低征地补偿，从而造成“补偿标准过低”的问题。在没有设计出相应的城市化建设资金来源的替代方案之前，想进一步推进征地制度改革、增加征地补偿，也是难中之难。
征地制度作为承载着提供建设用地、积累建设资金这两大社会经济功能的坚实制度基础，支撑着我国现行超常规高速城市化的发展模式，如图1所示。目前我国这种城市化模式也遇到了发展瓶颈，主要表现为城市化不完整和高成本，其根源在于连接城市与农村之间的征地制度已经不能适应社会经济发展要求，也不符合市场经济发展规律。②直观上看，缩小征地范围、提高征地补偿，彻底改革现行征地制度，就能打开当前现行城市化发展的桎梏。然而从征地制度的社会经济功能而言，在没有设计替代方案来承担为我国当前超常规高速城市化发展模式提供建设用地和建设资金的前提下，缩小征地范围、提高征地补偿将撼动高速城市化建设的基础，从而造成更大的社会问题。在完善城市化过程中建设用地和建设资金供应机制之前，按照目前研究设计的方案来缩小征地范围、并提高补偿标准，虽然有理论上的必要性，但缺少现实的可操作性。如此看来，如果继续聚焦于征地制度本身“就事论事”，不关注其所承载的社会经济功能，征地制度改革将难以走出“粮草跟不上，兵马无法动”的困境。
图1 支撑我国城市化建设用地与资金来源的征地模式
三、以集体建设用地使用权市场为突破口的征地制度改革思路
目前我国正处于城市化加速发展阶段，急需大量的建设用地和建设资金，这是我们重新思考征地制度改革方案的基本起点。从战略高度上部署，加快征地制度改革必须与新的建设用地供应模式、新的建设资金积聚模式同时推进配套改革。基于保障我国城市化进程的基本原则，发展集体建设用地使用权市场的战略意义日益凸现，既能缓解现行征地制度存在的问题，又能从根源上保障我国快速城市化进程中的建设用地和资金需求，从源头上保全现行征地制度所承载的两项社会经济功能(如图2所示)。在允许集体建设用地使用权入市的模式下，我国社会经济发展有了两套并行的坚固支撑基础，高速城市化的建设用地与建设资金需求都不会因为现行征地制度的改革而受到过度萎缩的威胁。在此前提下再进行“缩小征地范围、提高征地补偿”的征地制度改革，便具有更为可行的现实操作性。
图2 支撑我国城市化建设用地与资金来源的入市模式
1.为高速城市化建设提供充足的建设用地。建设用地紧缺的矛盾是我国现阶段城市化加速过程中十分突出的矛盾。据测算，2020年我国要达到城镇化率60％、工业化率70％的目标，需要增加1.5亿亩建设用地。而在全国18亿亩耕地红线的约束下，未来13年我国实际可以增加的建设用地不足3000万亩，即产生1.2亿亩建设用地缺口。③同时数据显示，现阶段全国城乡建设用地总量为3.41亿亩，其中农村建设用地2.82亿亩，是城市建设用地的5倍，农村人均占用建设用地是城市人口的3.8倍。④因此，随着征地范围的约束和农地保护机制的完善，目前使用效率不高、效果欠佳的各类农村集体建设用地必然成为保证高速城市化建设用地供应的主要来源。如果现在开始预期选择200个城市郊区进行农村集体建设用地和村镇房屋商品化流转试点，将使超过5000万亩的农村建设用地得以流转，[21]这将极大地缓解现阶段城市化建设用地需求。
2.为城市化建设提供大量的建设资金。①国家可以利用开征物业税的方式将集体建设用地增值收益的一部分用于支援我国的城市化进程。允许集体建设用地进入市场流转，让集体所有权在经济上充分体现，国家则以社会管理者的身份，向集体建设用地所有者征收集体建设用地物业税，通过税收杠杆来调节集体建设用地流转带来的土地增值；②集体建设用地使用权市场的开通，能够促使城市化更加完整，间接的为城市化提供了建设资金。其表现在两个方面：一方面，使农民能够真正在城市扎根，用土地财产所显化的财富帮助农民在城市立足；另一方面，也加大农村财富积累，促使农村真正参与城市化建设。一些个案分析表明，土地和住宅分别占农户财产总量的43％和31％，但现行的土地制度却对集体建设用地的资本化进行了严格限制，使农村集体建设用地无法享受与城市居民住房一样的财产权利和可能获得的财产性收入，导致目前的城市化是不完整的，农村没有很好地发展起来，使城市化仅仅是城市受益，而农村却成为牺牲品。通过发展集体建设用地使用权市场，可以使农村集体建设用地的财富显现出来，帮助农民在城市立足，加强农村财富积累、增加农民消费需求，并有效促进农村金融市场的发育，使城市化成为真正完整的城市化。
3.集体建设用地使用权市场还从以下几个方面促进征地制度改革。(1)形成集体建设用地价格，对征地形成补偿指导价。集体建设用地使用权市场的放开，就会自然形成集体建设用地的市场价格，[22]然后这个市场价格作为征地补偿的参照，从而实现“按市场价值补偿、提高补偿标准”的征地制度改革方略；(2)约束了政府的征地冲动，缩小了征地范围。开放集体建设用地使用权市场，不仅能使农民集体有机会分享土地非农化增值的收益，而且还保证了高速城市化建设用地的来源，从而有利于征地制度改革“明确公共利益、缩小征地范围”思路的实施，使不属于公共利益范畴的用地行为无需通过征地程序，从而约束了地方政府盲目征地的行为，有效地缓解因政府土地征收行为不规范所带来的社会矛盾；(3)明晰了农地产权制度，推动“还权于民”。只要集体建设用地使用权恢复其商品属性进入市场流通，农民对于集体土地产权的保护欲望就会加强，模糊的集体土地产权将进一步明晰。事实上，现行征地制度的弊病要害正是其基本架构是建立在模糊的集体土地产权基础上。[23]
综上所述，培育集体建设用地使用权市场不仅能够从根源上，而且能够在后续影响上加快征地制度改革。因此，培育集体建设用地使用权市场是加快征地制度改革的突破口。
四、集体建设用地使用权市场规范化的可行性与存在的问题
集体建设用地使用权市场的发展有着坚实的理论与实践基础。现实中已有大量集体建设用地进入市场，因缺乏明确的法律依据而显得混乱和无序，被称为“隐形市场”或“灰色市场”。[24]在经济发达的长三角、珠三角、北京周边地区，集体土地以出租、转让、联营、入股和抵押等多种模式进入市场，参与利益分配，成为土地资源配置中的一股重要力量。[25]许多学者认为，目前这个灰色土地市场是现有制度安排不均衡导致的制度变迁结果，填补了国家正式开放的土地市场的空位，应凭借土地灰色市场迅速发展的契机，尽快与城市国有土地市场并轨。[26]从国家发展整体水平而言，许多学者认为，目前我国城市化和工业化建设已经有扎实的发展基础，到了“工业反哺农业，城市支援农村”的阶段，理应放开集体建设用地使用权市场，使集体建设用地所有权在经济上得以实现，加快农村的城市化进程。
开放集体建设用地市场有其必要性，2004年国务院下发的《关于深化改革严格土地管理的决定》明确提出，“在符合规划的前提下，村庄、集镇、建制镇中的农民集体所有建设用地的使用权可以依法流转”，这是自1962年“人民公社60条”关于保护房屋转让、但禁止土地转让的政策规定以来，首次向“房、地一致”方向的正确改进。[27]2005年《广东省集体建设用地使用权流转管理办法》的出台使广东成为第一个允许集体建设用地使用权“合法”入市流转的地区，开创了地方征地制度与农村集体建设用地直接入市制度并存的新时期。2008年中共十七届三中全会《决定》就农村集体建设用地流转问题明确指出：“在土地利用规划确定的城镇建设用地范围外，经批准占用农村集体土地建设非公益性项目，允许农民依法通过多种方式参与开发经营并保障农民合法权益。逐步建立城乡统一的建设用地市场，对依法取得的农村集体经营性建设用地，必须通过统一的有形的土地市场，以公开规范的方式转让土地使用权，在符合规划的前提下与国有土地享有平等权益。抓紧完善相关法规和配套政策，规范推进农村土地管理制度改革”，为接下来的集体建设用地使用权市场的发育与规范指明了方向。
从理论和实践上看，集体建设用地使用权市场合法化是我国土地制度创新的战略选择。然而，开辟集体建设用地使用权市场也会产生许多令人担心的问题。为了应对集体建设用地使用权进入市场可能引发的问题，应尽快着手为集体建设用地使用权市场合法化做好法律与理论等各方面的准备工作。一方面，要在《宪法》指导下，对现行土地制度的有关法规进行完善和创新，出台国家层面的“集体建设用地使用权出让和转让条例”，为市场发育提供法律依据；[28]另一方面，需要加强对现实中集体建设用地使用权市场培育的理论研究。总体上看，至少有以下几个方面的问题急需引起大家的关注：
1.严格耕地保护问题。开辟集体建设用地使用权市场是否将造成更多的耕地流失，村集体在巨大利益的诱惑下是否会将大量农地转变为建设用地？集体建设用地使用权入市将形成一定的市场价格，集体土地价值得到充分显现，这对于手中拥有农地的部分村集体及村民而言是一项巨大的利益诱惑。因而，开辟农村集体建设用地使用权市场无疑会对我国耕地保护政策提出更大的挑战。所以有必要在市场发育之前制定相关的监管平台，明确界定集体建设用地流转的范围、规模和使用程序，避免相关利益群体将农地无序地转为建设用地。
2.城市建设资金来源问题。城市政府土地收益是否将大幅度减少，城市化建设所需要的资金是否会短缺？集体建设用地使用权入市不可避免地冲击城市一级土地市场，将土地出让市场由一元主体变为二元结构，增加了土地一级市场征收土地的成本等，这些都将对城市化建设资金的积累产生不利影响。可以通过对集体建设用地的所有者开征物业税等形式，用税收杠杆来调节集体建设用地级差地租，为城市化建设积累足够的资金。因此，下一步可以重点探讨物业税等税收杠杆在集体建设用地使用权市场发展中的运用。
3.集体土地产权主体问题。谁是集体建设用地的产权主体，谁能够真正代表“农民集体”？集体土地产权主体不清晰、权责利不明、集体成员缺乏对集体土地产权的有效控制，是集体建设用地使用权市场发展的体制障碍。有学者认为，集体建设用地产权主体缺位来源于现行立法对集体土地所有权主体采取了“农民集体”这样一个高度抽象的模糊表述。在现实中，集体建设用地产权主体又呈现多元化，这也是集体土地产权主体缺位的另一表现。若集体建设用地的产权主体不能清晰界定，则集体建设用地使用权市场将面临夭折的威胁。
4.流转收益合理分配和规范使用问题。集体建设用地使用权收益如何分配，开辟集体建设用地使用权市场是否意味着更大的利益冲突？这是人们对于放开集体建设用地市场后可能引发的土地流转收益分配及使用等问题的深层疑虑。如何公平和有效分配流转收益是集体建设用地使用权市场发展的难题之一。首先要让交易价格信息透明化，通过建立集体建设用地使用权地价评估与公示制度，完善集体建设用地流转信息平台，促进集体建设用地交易信息公开化；其次要坚持“收支两条线”原则，设立专门银行账户，对集体建设用地收益金实行专款专用、接受政府监督、建立财务公开制度。这还需要进一步研究具体的实施方案。
注释：
①据中国社科院2009年12月21日发布的《社会蓝皮书：2010年中国社会形势分析与预测》，2010年我国城市化水平将达48％。这比1978年的17.92％高出30个百分点，也比2000年的36.22％高出近12个百分点。
②文贯中(2008)持此观点，参见徐瑾：《中国还需要一场土改》，载《中国经营报》，2008年7月7日(A14版)。
③数据来源于民进中央在2009年全国政协会上提交的《关于促进农村集体建设用地流转，推进我国工业化城镇化进程的提案》，由蔡继明撰写。
④数据来源同上。另有一组数据：2005年底，我国农村建设用地共有16.4万平方公里，接近河南省国土总面积，等于全部城市建设用地的4.6倍(引自周其仁，2007)。
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