中国住房保障体系构建研究——基于“三元到四维”的视角，本文主要内容关键词为：中国论文,保障体系论文,视角论文,四维论文,住房论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
近几年国内房价居高不下，已经远远超出我国普通家庭的合理承受范围。2010年《中国经济蓝皮书》的数据显示85％的中国家庭没有购买住房的能力，其中尤以中低收入群体（“夹心层”家庭包括在内）住房困难问题突出。中低收入群体人数众多，既不能享受最低收入家庭的廉租房政策，又难以通过自身力量在市场上购买或承租住房，是住房保障制度的“真空”人群。面对此种情况，2010年6月8日，住房和城乡建设部等国家七部委联合印发了《关于加快发展公共租赁住房的指导意见》（以下简称《指导意见》）。《指导意见》明确指出，大力发展公共租赁住房，是完善住房供应体系，培育住房租赁市场，满足城市中等偏下收入家庭基本住房需求的重要举措，是引导城镇居民合理住房消费，调整房地产市场供应结构的必然要求。《指导意见》的颁布，标志着中国住房保障制度改革进入了一个全面深化和实施的新阶段。
一、我国住房保障的基本定位
（一）我国住房保障的目标定位
住房保障的目标设定直接关系到本国的社会经济发展进程。根据国际经验，住房保障的目标随经济社会发展，依次分为“能有居”，“能宜居”和“能善居”三个阶段。所谓“能有居”就是人们通常所说的“住有所居”，它的目标是每个人都能有房子住，包括最贫穷的家庭在内，不论是租赁还是自有，这是住房保障的最低要求；所谓“能宜居”就是“人人享有适宜的住房”，不仅有房住，而且要能住上符合每个家庭状况的适宜住房；所谓“能善居”就是随着社会经济的发展，多数国民的住房条件比较完善，住房水平相对较高。根据目前我国的社会经济发展现状，住房保障的目标应该定位于住房保障的第一阶段，即“能有居”的阶段，应据此制定适当的政策和采取合宜的措施。
（二）我国住房保障的对象定位
谁有资格享受住房保障，也就是住房保障的对象是面向谁，这个问题在我国理论界还存在许多概念误区。笔者认为，住房保障是面向全体国民的，住房保障的对象应是各个阶层的社会成员，而不是局限于一部分人及其家庭。但就目前的我国的国情而言，住房保障的重点是中低收入住房困难群体。解决好中低收入家庭的住房困难，是我国住房保障中最紧迫的任务。
（三）我国住房保障的原则定位
1.突出解困是最基本立点。我国是一个发展中的人口大国，将住房保障资源平均用于全体国民既不可能也不现实。在保障资源有限的情况下，我们必须要把住房保障的重心移至最需解决住房问题的人群和家庭。据不完全统计，我国人均城镇住房面积10平方米以下的困难家庭有千万户之多。保障资源应向这部分人群和家庭倾斜，尽全力使他们早日解困。这是我国实施住房保障必须要牢牢掌握的最基本立点。
2.保障适度是最基本的准则。我国居民的住房需求可分为三个层次：一是基本型需求，二是发展型需求，三是舒适型需求，这三个层次是按不同收入阶层划分的。对于目前我国住房保障的重点——中低收入家庭来说，住房保障主要是满足其居住的基本型需求，即基本的生活需求，基本的生活空间，基本的安全保障。解决中低收入家庭的住房困难问题上，我们要牢牢地控制着保障“度”，使中低收入家庭的住房保障水平，一直维持在适度水平上，并且使住房保障的“度”能够沿着可持续发展的轨道顺利前进。
（四）我国住房保障的政策定位
1.租赁为主。我国目前国力还不强，社会所能提供的资源还很有限，因此，我们的住房保障政策制定必须立足于实事求是之上。政策的导向和舆论的风标，都应实事求是，不脱离国情和社会发展规律。关于保障“购买”还是保障“租赁”这个住房保障最重要的问题上，住房保障政策应更多强调“租赁”。我国现阶段，人人买房不仅不现实，也不可能，已超越出事物本身的发展规律和社会所能承受的能力。我们要从客观现实出发，尽快定位“租赁”是目前我国住房保障的合理选择，住房保障政策要适时从“购房”保障调整为“租赁”保障，不仅鼓励低收入家庭“租用公房”，中低收入家庭（包括“夹心层”在内）群体，也应被纳入“租房”保障的范围之中。为此，政府发展公共租赁至关重要。
2.分层应对。不同家庭有不同的住房需求，从政策层面上来说，住房保障要以多形式多层次来应付，也就是说，住房保障政策必须根据不同类型、不同收入和不同住房条件的家庭而设定。家庭收入是分类的主要依据，但不能仅以收入实行分层“一刀切”，必须细分下去，根据进一步分层的政策，人性化地分别处理各种具体情况，使住房保障政策对号入座，各取所需，这样才能真正实现保障公平。
二、构建“三元到四维"的住房保障体系
如前所述，我国当前住房保障制度中，最急需解决的就是中低收入家庭的住房困难。由于经济适用房不适合目前住房保障制度改革所强调的“以租为主”要求，我们建议取消经济适用房制度，大力发展公共租赁房制度，将计划用于建设经济适用房的资金，改用于公共租赁房的补贴，将保障重点由原有的保障居民住房产权转换成保障居民居住权。结合现行住房供应体系的运行实际和我国城镇居民的收入状况，笔者认为近期我国住房保障体系框架可以设计为“三元到四维”的住房保障分类供应体系框架，以期较好共同面对不同收入家庭及群体的住房需要。
我国住房保障分类供应体系图
合理的住房分类供应体系，就是要以人的现实住房需要为出发点同时兼顾未来住房需求来设计住房供应体系，使每一社会阶层的居民都有合理的住房获取途径，而不是让人被动地适应住房制度的变化，甚至被排斥在合理地住房获取途径之外。本文所提出的“三元到四维”的住房保障体系就是据此设计的。所谓“三元”，就是根据统计分类方法①，将城镇居民划分成第一元群体、第二元群体、第三元群体，同时，将城镇居民的住房需求分为基本型需求、发展型需求、舒适型需求三级层次。第一元群体处于基本型需求层次，第二元群体处于发展型需求层次，第三元群体处于舒适型需求层次；所谓“四维”，就是分别提供四种类型的住房保障方式②，第一维住房保障方式属于救助性保障，第二维住房保障方式属于援助性保障，第三维住房保障方式属于互助性保障，第四维住房保障方式属于市场性保障。第一元群体主要有三类收入阶层③，分别是最低收入阶层、低收入阶层和中等偏低收入阶层，他们的住房需求主要通过第一维与第二维住房保障方式解决，即通过廉租房和公共租赁房等方式保障其基本的居住权利；第二元群体主要有二类收入阶层，分别是中等收入阶层和中等偏高收入阶层，他们的住房需求主要通过第三维住房保障方式解决，采取租购并举的方式，政府给予有限支持，通过“限价房”、住房公积金、住房税费优惠等措施，提高其住房需求的满足程度；第三元群体主要有二类收入阶层，分别是高收入阶层和最高收入阶层，他们的住房需求主要通过第四维住房保障方式解决，他们除可以享受住房公积金外，政府还可以通过加强市场监管、完善住房信贷、规范住房税费等方式保障其住房需求的顺利实现。
正如前述，受我国经济发展水平和财政承受能力的限制，当前我国城镇住房保障体系的保障重点应放在第一元群体上，保障方式要“以租为主”，主要通过公共租赁房和廉租房等方式来满足其基本的居住需求。鉴于我国公共租赁房制度的不完善，目前，我国要大力发展公共租赁房，建立起以公共租赁房为主体的住房保障新体系。
（一）公共租赁房制度
公共租赁房是政府筹集房源，并以实物配租方式，或者采用货币补贴形式面向一定社会群体提供的具有社会福利性质的保障性住房④。公共租赁房的核心理念是“居者有其屋”而不是“居者买其屋”，这是符合我国住房保障改革主导思想的。我国目前住房困难家庭数量庞大，大部分为中低收入家庭（“夹心层”家庭包括在内），他们既不能享受最低收入家庭的廉租房政策，又难以通过自身力量在市场上购买或承租住房。公共租赁房的出现适当其时，可以解决中低收入家庭的住房困难，保证他们住有所居。公共租赁房是一种行之有效的住房保障形式。与一次性住房保障待遇的经济适用住房相比，公共租赁房可根据家庭收入变动，灵活调整保障资源分配的对象，通过准入和退出机制的实施，促进有限保障住房的循环利用，确保其分配给真正需要的家庭。
1.保障对象。如我们设计的近期住房保障体系所示，公共租赁房的保障对象以第一元群体为主，包括新大学毕业生、行政事业单位青年人员、年轻教师、企业引进的高级人才等“夹心层”群体，也包括外地进城务工无房群体。
2.户型面积。公共租赁房的户型面积要多于廉租房的户型面积，房屋质量也要高于廉租房，但鉴于我国住房保障的基本原则是“低水平、广覆盖”，公共租赁房的建筑面积也不宜过大。可设定4种房屋类型，30平左右的单身公寓，45平左右的一房一厅；60平左右的二房一厅；70平左右的三房一厅。根据申请人员的综合条件，有针对性的给予分配。
3.租金标准。公共租赁房的租金应基于所在城市绝大多数普通住房需求家庭的实际收入水平和消费能力来确定，要高于本地区廉租房租金，低于同类房屋的市场性租金。根据已经实施公共租赁房制度的厦门市与深圳市的执行情况看，租户的租金标准以市场同等房屋租金的30％～70％左右为宜。如果补贴过高，财政压力过大；如果补贴金额过低，则难以充分发挥公共租赁房的解困作用。笔者建议，可设定五个不同的租金补贴级别，最高一级补助70％的租金，下一级别补助金额减少10％租金，之后依次递减，同一地区最高和最低补贴标准差别应不超过房租的50％。
4.房源供应。笔者认为公共租赁房的房源可以主要采取“双管齐下”的渠道获取。第一类渠道是经济适用房改造。目前，经济适用房在国内各个省市已有一定存量，很多地区已制定了建设经济适用房的计划，将其纳入财政预算。以上海为例，2009年，上海建成了600万M[2]的经济适用房，到2012年，上海计划建成30万套经济适用房。因此，笔者建议可将部分已建或待建的经济适用房转化为公共租赁房。第二类渠道是二手房购买。根据住房市场的过滤理论⑤ 和“梯度消费”理念，政府提供的保障性住房应是处于住房市场中较低层次房源，因此，政府可以购买住房市场中“面积较小、已使用时间较长、功能结构相对较低”的二手房，将其改造为公共租赁房。上述两项措施的实施，不但可以减轻政府的住房保障支出的财政压力，还可以大大拓宽公共租赁房的房源。
（二）限价房制度
限价房是一种新型的住房保障模式，保障对象主要是中等收入群体。限价房是一种限价格限套型（面积）的商品房，政府通过竞房价、竞地价的办法，以招标方式确定开发建设单位，按照“以房价定地价”的思路，采用政府组织监管、市场化运作的模式来运行。笔者认为，住房保障体系中设立一个限价房制度的保障层次，不但有利于中等收入家庭实现购房的愿望，有助于实现社会公平正义，而且还让保障制度中的“租”与“购”关系处理的科学合理，促使我国的住房保障体系更趋完整。
限价房与经济适用房有一定的区别，更符合目前我国住房保障制度的发展要求。首先，限价房的保障对象不同于经济适用房。限价房的购买对象主要是中等收入阶层，经济适用房的保障对象是低收入阶层。与低收入阶层相比，中等收入阶层的经济实力要高一些，人数也相对少一些，他们多数选择购房，限价房制度可以满足此类群体的购房要求；其次，政府对限价房的补贴程度不同于经济适用房。政策规定，限价房的开发商需要向政府缴纳土地出让金，这不同于经济适用房的土地完全由政府无偿供给的模式，因此，政府对限价房的补贴程度要小于对经济适用房的补贴程度，这无疑大大地减轻了政府的住房保障财政支出压力；第三，限价房价格设定标准不同于经济适用房。由于限价房的购买对象主要是中等收入者，限价房的房价可以定得高于经济适用房，房屋的建筑质量与结构设计也要好于经济适用房。根据已经实施限价房制度的宁波、青岛、广州、北京和福州等城市的执行情况看，限价房的价格应以低于同类商品房价格的10％—20％为宜；第四，限价房的户型面积规定不同于经济适用房。从政策层面讲，限价房的套型建筑面积规定是90平米以下，经济适用房的套型建筑面积是60平米左右⑥。与低收入群体不同，中等收入群体对居住质量有一定要求，限价房的建筑面积更适合他们的住房需求。
三、优化我国住房保障体系的实施路径
建立和完善我国住房保障体系是一个复杂的系统工程，需要一系列的机制进行保障，如房源保障、资金保障、管理运行机制保障和法律制度保障等，只有加强各方面的协调配合，才能保证我国住房保障制度有效实施。
（一）拓宽公共租赁住房与廉价房的房源渠道
住房保障制度中，无论是廉租房制度、公共租赁住房制度还是限价房制度，最终的保障效果都体现在实际的房源供应上。我国近期住房保障体系中，第一元群体是保障重点，此类群体人数较多，对房屋的需求量较大；另一方面，限价房的属性中具有商品房的属性，较容易得到房源。基于这两点原因，本文重点讨论如何增加公共租赁住房与廉租房的房源。
1.鼓励企业投入低租金房的租赁市场。由于经营低租金房的房屋租赁公司以廉租户与动迁户为服务对象，其工作能有效地促进住房保障体系的发展，可以承担部分社会责任。因此，此类企业应享受到减免税收等一系列优惠政策。政府对此类公司必须严格把关，选择具有高信誉度和社会责任心，以及一定经济实力的企业承担，并从一开始就加强监管，制定相应的政策法规和实施细则，确保企业规范运作⑦。
2.积极引进住房代建模式。主要分为三种方式：（1）政府以土地使用权作价入股方式，获取房产开发商部分住房的所有权；（2）政府筹资建设，选定合适的地块，以项目招标的方式委托房地产开发企业进行建设，建成住房全部纳入住房保障体系运作；（3）开发商代建，政府出让土地使用权时，要求开发商代建一定数量的小型房，政府以成本加一定的利润率收购，作为公共租赁房与廉租房房源。
3.推行“代理经租”的创新机制。公共租赁管理机构，接受市场上零星分散的出租房房主委托，扣除政府的补贴金额，运用科学方法，根据房屋地段、户型、装修、设施、环境等因素，计算出房屋出租价格，向中低收入家庭推出。房屋出租人可根据需要选择2—5年中期委托租赁或6—10年的长期委托租赁，公共租赁机构负责房屋出租和维修保养等事宜。这种机制对出租人来说，能够定期得到租金收入，免除出租的事务和纠纷，也可以减少房屋空置的损失。对于公共租赁房管理机构来说，规模化定价降低了成本，同时获得了必要的房源，并能向中低收入家庭提供可靠和租金较低的住房。
（二）创新住房保障筹资方式
1.建立专项住房保障基金。为保证中低收入家庭的住房保障有长期稳定的资金来源，可将住房保障纳入公共财政范围，建立以财政预算为主的保障基金获取渠道，还可定期提取一定比例的土地出让金作为专项住房保障基金。住房保障基金主要用于政府向社会购买公共租赁房和廉租房，或用于发放中低收入家庭的租房补贴。
2.其他资金来源渠道。政府要充分利用市场机制获得住房保障建设资金，可以将政府投资建设的非居住用房按市场价格出售，收回成本后，保留部分经营性用房作为公有资产，获取的租金收益专项用于住房保障补贴。政府可以将政府转让公有住房产权的收益，接受社会捐赠，发行住房福利彩票的收益等作为住房保障建设资金，还可以通过免税、政府支持的信用担保等方式，充分调动社会资金，利用资本市场获取住房保障建设资金。
（三）建立严格管理运行制度
1.建立严格的申报、审查、登记及公示制度，防止住房保障对象认定出现偏差。现阶段，我国的个人收入征信系统尚不完善，家庭收入的统计审核难以及时、准确地进行。政府应对需要保障性住房的对象进行严格审查，民政部门与房产管理部门要对住房保障申请人建立专项档案，并实行动态跟踪管理。初定后的保障对象名单必须向社会公示，以征询公众的意见。
2.建立循环机制。通过定期与不定期审核，检查保障对象是否符合住房保障标准。以公共租赁房为例，从获得住房保障资格起，住房保障管理部门依据租房档案，每隔2年对其进行一次普查考证。对于查实不够资格，但拒绝退出保障住房或降低保障标准的家庭，或一些冒领保障性住房的家庭，不仅要其按市场价格补齐租金，还要对其进行罚款，严重者可以诉诸法律。
（四）加快住房保障法律制度建设
住房保障是社会保障制度的重要内容，住房保障的各项管理规定应该从属于社会保障法，但目前为止，我国尚无一部综合性社会保障法律。因此，我国必须尽快制定《中华人民共和国社会保障法》（以下简称《社会保障法》），用以规划、指导住房保障法制建设。第一，依法建立专门的住房保障管理机构，明确劳动与社会保障部门的主管地位和相关各个部门的职能；第二，完善住房保障的监督机制，既要设立内部监督，又要设立外部监督；第三，建立住房保障资金运用风险防范体系，精准住房保障基金支出预算，对住房保障基金进行宏观管理。除此之外，还要完善住房保障的配套法规，如房产产权管理法规，个人收入和信用管理法规等，逐步形成一个较为完备的住房保障法律体系，保证住房保障制度顺利实施。
注释：
① 统计分类方法，就是城镇居民家庭按统计方法划分为最低收入户、低收入户、中等偏下收入户、中等收入户、中等偏上收入户、高收入户和最高收入户。
② 由于零支付能力的特殊阶层人员较少，我们将免费提供住房或全额住房补贴的住房保障模式划归为第一维度。
③ 由于零支付能力的特殊阶层人员较少，我们将其划归最低收入阶层。
④ 方和荣：《我国公共租赁房的实践与探索》，北京：《中国城市经济》，2010年第1期，第52页。
⑤ 住房过滤理论，是指住房随时间推移，质量和价值水准下降。这样，最高价值的住房就逐渐下降到更低的层次，用过的住宅将释放到更低层次直到市场的最底端，这个过程称为“向下过滤”，简单的描述为一个房客使用后由于住房市场价格降低而被下一个低收入群体使用的过程。
⑥ 住房和城乡建设部：《经济适用住房管理办法》（建住房［2007］258号）。
⑦ 张俊华：《开拓低租金房租赁市场解决中低收入家庭住房困境》，上海政协内部资料。