我国耕地非农占用及其发展趋势分析，本文主要内容关键词为：耕地论文,发展趋势论文,非农论文,我国论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
国土资源的开发首先被开垦为农田，生产出满足人类生存需要的农产品，土地是人类的生存之本。随着人口增加和经济的持续发展，人们生活水平的日益提高，农业生产对耕地的需求也不断增长。但同时人类的其它生产活动和生活所需的住宅、工厂企业及城市交通建设等也要不断扩大对土地的占用，其中必然会有相当部分的耕地被转变为非农用地，而且随着社会经济发展，这部分占地将愈来愈多。在土地资源总量一定的条件下，耕地的非农占用将不可避免，尤其是我国耕地后备资源相对较少的情况下，农业用地需求与非农用地之间的矛盾愈来愈尖锐。因此，协调好两类土地占用的关系，保护好耕地，是实现我国可持续发展的重要条件之一。因此，对非农建设占用耕地进行科学分析，才能对经济建设过程中的占地途径作出科学判断，对占地数量作出科学预测，并对建设中的耕地变动作好合理规划，这也才能为经济的更快发展提供必要的政策支持。然而，由于我国人口的快速增长和耕地面积绝对数量的减少，我国人均耕地面积从1949年的2.71亩，已减少到1996年的1.16亩（按统计年鉴数据计算）。因此如何协调好开发和保护间的关系，具有十分重要的研究意义。本文是该研究工作的部分结果，希望以此与关心该领域的工作者一起深化这一工作，为提出我国合理的耕地保护对策提供科学依据。
一、建国以来我国耕地减少的数量分析
自建国以来，我国耕地面积数量在总体上呈现减少趋势。其中，50年代中期，由于大规模的开荒，耕地数量是净增加的。自1958年后，我国耕地面积数量基本上呈现连续下降的态势。按年代顺序将我国的耕地数量变化暂分三个阶段进行相关分析，可以初步看出一些规律性结论。该分析以国家统计局的统计数为依据，虽然据认为，由于某些因素影响，这些数字比实际数字偏低，但数据完整，便于搜集，且变化趋势具有代表性，以此分析，不影响规律性的判断。
1949—1957年是我国耕地面积净增长期，“一五”期间国家大力开办国营农场，鼓励开荒，而非农建设用地相对较少，耕地从1949年的14.68亿亩增加到1957年的16.77亿亩，达到我国历史上的高水平。自1958年开始我国耕地总量进入衰减期。70年代中期以前，由于土地管理制度不健全，耕地占用的随意性较大，耕地总量几经波动，1978年以后我国转入以经济建设为中心的历史时期，各项建设全面展开，耕地占用增加较快。1958—1986年的29年间，全国耕地面积累计减少6.1亿亩， 平均每年减少2182万亩，扣除开荒造田增加的耕地，每年净减807万亩。 80年代末国家颁布了一系列土地管理的政策，使耕地减少的速度有所放慢，耕地净减少面积从1985年的1511万亩，逐步降至1991年的331万亩。 然而1992年开始升温的开发区热导致了耕地占用数量的回升，耕地净减少量在当年即达到341万亩，1993年和1994年又分别增加到486 万亩和597万亩。
根据我国耕地数量变化的阶段性，现把耕地数量变化分为三个阶段，即1949—1964年、1965—1978年和1978—1995年。而且这三个阶段与我国国民经济的发展阶段性相关联。
（1）1949—1995年耕地数量变化总的趋势
Y＝－424.21X+161616，R 2＝0.697 X表示时间序列，Y表示耕地数量，R＝0.83，协相关系数R偏低，这主要在于50年代，以土地资源外延开发所导致的耕地数量净增加，作为有一个含有37个样本的序列回归分析，协相关系数R＝0.83， 还是足以说明耕地数量的总体变化是呈现下降的趋势。回归系数为－424，21， 这表明，耕地数量以每年424.21万亩的速度在递减。
（2）1949—1964年的耕地数量变化特征
这一阶段，耕地数量曲线图呈现出明显的抛物线变化特征，先增后减，耕地面积从1949年的146822万亩，增长到1957年的167745万亩最高点后，逐步下降到1964年的154968万亩。至此，我国耕地数量趋于下降的状况已基本上稳定下来。
（3）1965—1977年耕地数量变化
Y＝－521.65X+155157 R 2＝0.9601 R＝0.98，相关系数高达0.98，表明在这一时期内， 我国耕地数量基本上已呈现出直线下降的特征，而且以年均521.65万亩的速度在减少，但该期间，所减少的耕地中，农田水利建设用地所占的比重较大。
（4）1978—1995年耕地数量变化
十一届三中全会以后，随着我国社会经济等方面发生的巨大变革，土地的使用制度也发生了根本性变化，对这一时期的耕地数量变化产生了较大的影响，故将此阶段单独进行分析，这可能对预测未来的耕地数量的变化趋势更有意义。
其分析结果是：Y＝－468.13X+149771 R 2＝0.9277 R＝0.96。相关系数高达0.96。耕地年均减少的数量为468.13万亩，略低于1965—1977年的水平。从实际情况分析看，耕地面积变化呈现出两个时序特征。第一个是在1983—1987年，农业产业结构大幅度调整，退耕还湖、还林数量大；第二个是1992年以后，一段时期曾出现的经济过热，乱建开发区，非农占用增加而导致的耕地数量减幅过大。
耕地数量的变化在于两个方面：一是由于农地后备资源开发所导致的耕地数量增加；二是耕地由于经济建设需要的非农占用所导致的耕地数量下降。我国耕地数量增加受耕地后备资源和开发成本的限制，其增加的数量已越来越有限，这也是近年来耕地数量净减少加快的一个主要因素。因此，实现农业的可持续发展，遏制耕地数量的持续下降，或者降低其下降的速度是极其重要的。为此，从耕地数量变化的两方面入手，特别是未来经济发展，部分耕地将不断被非农建设占用，从减少耕地非农占用数量上入手，显得更为直接。通过分析耕地占用的规律性，尤其是非农占地的特征，来判断未来我国耕地占用数量的变化特征，预测未来我国耕地占用数量的变化趋势，对制定我国发展战略，采取合理、科学对策是极其重要的。
二、1987年以来，我国非农占地的特征分析
受资料的限制，下面运用1987—1994年的我国非农建设的各项占地资料，判断我国非农占地的地域特征。对1987—1994年我国不同地区，各项占地资料的初步分析，大致可以看出，从1987年至1994年，我国年均非农占用耕地334万亩。东部沿海地区（辽、京、津、冀、鲁、苏、 沪、浙、闽、粤、琼、桂）年均非农耕地占用数量为151万亩， 中部农业省区（黑、吉、晋、豫、鄂、湘、皖、赣、蜀（含重庆市））年均非农占用耕地数量为130万亩，西部地区（蒙、新、甘、陕、宁、青、 藏、云、贵）年均非农占用耕地数量为58万亩。
这三个地区的耕地占用数量多少明显地与经济发展水平密切相关。而且不同项目占地占其耕地非农占用总量中呈现明显的地域差异性。从占地的构成看，国家比重占地有愈来愈高的趋势，国家占地从1987年的48.50%提高到1994年的65.27%，主要表现在城市和建制镇的占地比重提高，耕地占用比重从1987年11.5%提高到1994年27.34%； 乡镇企业占地也有逐步升高的趋势，可见非农占地随着经济发展水平的提高，有逐步增高的趋势。
耕地非农占用具有明显的地域性。东部地区城镇建设占地占其耕地占用数的25.24%，中部为12.57%，西部为12.98%， 全国平均水平为18.48%；乡镇企业占地，全国平均水平为6.83%，东中西分别为10.26%、4.82%、3.77%；这两项占地占各自耕地占用中的比重由东向西明显地呈现高中低递减趋势，这表明经济越发达，城镇建设用地的比重越高，呈现出逐步升高的趋势，地区差异性很明显（非农耕地占用数现利用已有的国家土地局统计资料分析，虽与国家统计局数据有差别，但不影响对耕地占用的规律性判断）。
表1 我国不同区域主要项目占地总占用比重，单位%
国家建设城镇建设乡镇企业
全国57.8718.48
6.83
东部61.6525.24 10.26
中部55.5012.57
3.77
西部52.7512.98
4.82
为进一步分析这一问题，我们对非农占用耕地（Y ）与国民生产总值增加量（X[,1]），非农劳力增加量（X[,2]）作相关分析（单位：耕地占用，万亩；国民生产总值，亿元， 劳动力， 万人）。 以1987 —1994年全国各省市的年均净减少量为因变量，以1988年不变价计算的年均国民生产总值增加量（X[,1]）和年均非农劳动力增加量（X[,2]）为自变量，以全国30个省市（重庆市包含在四川省内、不含台湾省）为样本点计算。
（1）国家占用耕地为因变量的回归方程
Y＝28343+325X[,1]+433X[,2] R＝0.72 F＝26 （1）
也就是说，每增加1亿元的国民生产总值，国家需占用耕地325亩；每吸纳1万人的非农劳力需占用433亩耕地。Y表示国家占地，X[,1]表示国民生产总值增加量，X[,2]表示非农劳动力增加量。
（2）总计耕地占用为因变量的回归方程
Y＝47148+440X[,1]+1114X[,2] R＝0.79 F＝23（2）
也就是说，每增加1亿元的国民生产总值，总计需占用耕地440亩；每吸纳1万人的非农劳力需占用1114亩耕地。Y表示国家占地，X[,1] 表示国民生产总值增加量，X[,2]表示非农劳动力增加量。
通过上述两个回归方程分析可知，我国耕地非农占用经济发展和劳动力非农转移密切正相关。从一般规律看，经济发展的两个要素是资本和劳动力，而国民生产总值增加值中，总要有一定的比例用于积累，进行扩大再生产的，故用国民生产总值增加量来代替资本积累。农业劳动力非农化，实际是社会有效劳动力的增加。分析结果支持了经济发展、农村劳动力转移必然使耕地非农化增加这一基本趋势。但是非农劳动力增加与耕地占用的具体数量关系等，还需要进一步分析研究。
三、我国耕地数量变化趋势预测
随着经济发展，土地占用是不可避免的。其中非农占用中，交通和城镇建设占地具有极重要的地位。因此，我们重点对这两项占地进行分析，并结合未来我国经济发展战略，对所需的非农占地作出相关预测，比较不同途径测算的非农耕地占用的数量。由此可推断未来非农占地的数量。
1.据交通占地测算未来耕地非农占用的数量
社会经济的发展与交通建设的发展是不可分的，因此交通占地不可避免。1995年我国铁路营运里程5.7万公里，公路113万公里，平均每万人拥有铁路不足0.5公里，拥有公路仅9公里。与此相对照，日本80年代后期每万人拥有铁路和公路分别是1.8公里和91公里。 根据我国现实国情、地形地貌特征和未来的经济发展战略，到2030年，如果我国每万人拥有铁路、公路的通车里程须分别达到0.9公里和30公里，届时， 按社会各种预测的低人口方案15.5亿匡算，我国需拥有铁路14 万公里、 公路470万公里，到时还需修建铁路8万公里、公路350公里。
铁路按占地宽50米，所占用的土地以60%为耕地计算，届时需占用耕地360万亩，公路按宽12米（国家二级标准），所占用的土地以60 %为耕地计算，届时约需占用耕地3780万亩。因此，交通占用耕地至少为4140万亩。自1996年起到2030年还有35年的时间，实现上述公路、铁路通车里程年均交通建设需占耕地约118余万亩。
1987—1994年耕地占用中交通（铁路、公路、乡村道路）占地比重为15.75%。以这一比重来估计未来年非农占地的数量， 年均需非农占用耕地749万亩。到2030年，非农占用耕地为26285.7亿亩。
2.据城镇建设占地测算未来耕地非农占用数量
我国经济发展方式正在发生着较大的变革，我国城市化正处于加速阶段。大量农村人口非农化是种必然趋势（尽管户口可能仍是农村户籍）。以建设部颁布的城市人均占地100平方米、农村人均占地110平方米的标准，以及通用的预测标准2030年中国将达到65%的城市化水平。届时，城市用地面积将为10万平方公里。而我国现有城镇建设用地5 万平方公里，因此，需新增5万平方公里的城市用地。以所占土地的70 %为耕地计算，届时还需占用耕地5250万亩，年均150 万亩。 以1987 —1994年城镇占用耕地占总占用耕地的比重18.48%计算， 今后每年非农占用耕地将为811万亩。按此数字测算，未来我国非农需占用耕地地28409万亩。这一数字比较交通占地的数字（年均749万亩测算）偏高，如果剔除1992—1994年因大量突击批开发区，导致城镇建设用地比重过大，如1993年城镇建设用地占耕地占用30.23%，显然超出一般正常情况所占比例。但从总体来看，与交通占用的分析数据基本上是吻合的。也由此可见，随着城市化发展，耕地占用不可避免。
3.据未来经济发展战略测算的耕地非农占用数量
这里，再以我国未来的经济发展战略测算。按邓小平同志三步走的发展战略，中央制定了远景规划目标，因此，未来35年内，我国经济发展速度（国民经济生产总值增长速度）至少要达到8%以上， 即经常所说的保八争九。以1988年不变价计算，1995年我国国民生产总值大约为29000亿元。现按未来我国经济发展的两种增长速度8%、 9 %匡算， 2030年我国国民生产总值将达到43、59万亿。如按前述方程（2 ）计算到2030年非农占用耕地分别将达到17600、24300万亩；同时我国人口以15.5亿、城市化水平按65%测算，目前城市化水平大约在25—30%之间，即以30%的高限计算，我国城市化水平将提高35个百分点，劳动力系数以0.7测算，届时我国非农劳力将比目前增加近3.8亿人。 按方程（2）计算，增加3.8亿的非农劳动力需占用耕地4233万亩。届时， 国民生产总值增长和劳动力非农化两者总计耕地占用分别将达到2.2、2.8亿亩。这与前两者判断的数字基本相符。
4.三种不同途径测算的耕地非农占用数量比较分析
表2 根据这三种途径预测今后35年非农需占用耕地的数量单位：万亩
据交通占地测算 据城镇建设占地测算
年均需749
811
总 计26300 28400
据经济发展战备测算
年均需 629(1) 803(2)
总 计22000(1) 28100(2)
以经济发展战略（2）方案计，三种途径测算的未来35 年内需非农占用耕地的加权平均为2.76亿亩，这一数字基本上能代表着我国耕地非农占用的数量大致在2.5亿亩以上。当然这是主要依赖于80 年代中期以来的经济发展战略和非农占地所作的趋势选择。如果转变经济发展战略，采取更合理的规划等措施节约土地资源，减少耕地非农占用的数量应是进一步深入研究的问题。
四、平衡耕地减少的途径与对策
1.进一步转变经济增长方式，走内涵式发展道路，减少单位产值的耕地占用。1995年中央提出转变经济增长方式，已取得了不少成绩，但进一步通过避免铺摊子，实行内涵式扩大再生产的发展战略，减少单位产值的中的耕地占用，加强废地复垦，潜力是十分巨大的。
2.实行村庄兼并，消灭村庄空心化现象，复垦废弃的村庄宅基地。80年代中期以来，中国农村掀起了一波高过一波的建房热潮，不少村庄规模“摊煎饼”式地向外扩散，在老村之外聚成新村，致命老村出现了大量的闲置宅基、废弃宅基及空白带，而新村宅基占地往往很大，宅基规模逐年扩大，出现村庄空心化。因此，应按照《土地管理法》严格执行政策，全方位加强对农村宅基地的管理，坚决制止非法买卖、越权审批等行为，刹住宅基地浪费和流失的不良风气；严格控制农民建房乱占耕地，控制村庄规模的不合理膨胀，对经济发展水平较快的村庄，实行小康村规划，节约耕地；实行村庄合并。
3.制止我国城市规划的虚靡现象。我国城镇和农村居民点用地，已达2.72亿亩，人均用地达153平方米。随着现代化的进程， 将人均用地逐步降至100平方米，可以再利用土地就有9000万亩，潜力十分巨大。 目前我国城市规划超前规划现象严重，城市规模贪大求全，规划面积严重脱离实际需要。今后城市发展应力求挖潜，尽量少浪费耕地，降低其占用的速度。
4.耕地资源合理利用规划。如果仅就土地非农占用作出某些限制，实际上起不到保护耕地资源目的。因为土地的使用不仅是耕地，是人的生存与活动基地，而且土地利用与经济发展水平，人们的生活方式等有很大关系。因此，土地管理与耕地资源保护必须根据地区资源基础，经济发展战略和人民生活水平提高的需求等进行科学规划，才可能实现可持续发展的战略目标。在我国耕地面积减少中的另一个因素是灾害性毁地及耕地退化，这也是一个十分严重的问题，而且较少引起有关土地管理方面的重视。这一问题涉及农业、林业、水利、城建、土地管理及环保等多个部门。因此，必须有政府合理干预和制定相应的综合保护对策。