少数民族高考加分政策的公正性探究，本文主要内容关键词为：加分论文,公正性论文,少数民族论文,政策论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
一、引言
自2009年某地高考文科状元因为民族成分造假被取消录取资格事件曝光后，很多人把造假原因归咎于国家实行多年的少数民族高考加分政策，致使本已饱受争议的该政策，遭遇前所未有的信任危机，要求取消少数民族高考加分政策的呼声更是不绝于耳。①这个以实现民族平等教育权利为宗旨的优惠措施，为何不但在某些汉族成员眼中被当成一种不公平的权利设计，②甚至在少数民族内部也有人认为该政策无助于民族平等教育权利的提升。③这些来自少数民族外部或内部的质疑，是否具有其合理性？为何少数民族高考加分政策在一些地方被扭曲异化，沦为少数权势者以权谋私的工具？为何一些人只看到了加分政策成为投机者的乐园，却认识不到加分政策的公正性？究竟是加分政策本身出了问题，还是另有他因？少数民族加分政策真的到了该取消的时候了吗？面对这些疑问，仅仅提供正确答案，很难解决实质性问题，与其提供所谓的正确答案，不如关心这个答案为什么是正确的、应该认可的。笔者以为，我们更应该深究和反思的是为何要加分，加分的根据何在？
一切存在者皆有其根据，对少数民族考生高考给予优惠性待遇亦然。然而，毕竟这种优惠措施包含了对某些人的差别对待，少数民族考生为什么值得特别对待，这需要根据。凭什么少数民族考生可以在高考方面得到加分的优惠？给少数民族考生加分的根据是什么？——这是“少数民族高考加分的正当性根据”需要回答的问题。主张少数民族考生享有高考加分的优惠不是仅通过声称少数民族有权利就能获得正当性，权利并不具有天然的正当性，而需要证实；且权利一旦涉及在不同的社会成员间进行不同的权益分配问题，更应本着公平正义的标准来寻求差别对待的理论基础。实际上这恰恰是最需要论证的根本，而不能仅仅当作是一种不证自明的事实。
正是由于对少数民族高考加分的正当性根据缺乏深入而系统的认识，导致该政策在推动过程中说理不足，因而人们对该政策产生诸多分歧，而执行和实施过程中的盲目与混乱，加分过程中出现的种种异化与不合理现象，在很大程度上也都与其难脱干系。对此，本文拟从法律和经济两方面对我国少数民族高考加分政策的正当性根据加以探讨，以弥补国内学术研究在此问题上的不足，同时，也期望能对我国少数民族高考加分政策改革提供更缜密的思考。
二、少数民族高考加分政策法律基础
一项政策实施的正当性，首先是基于特定的确定性基础，而这种确定性一般被当作是成文法所赋予的，正如对少数民族实施的高考加分政策，似乎就是有关法律、法规所赋予的。例如，《中华人民共和国高等教育法》第八条规定：“国家根据少数民族的特点和需要，帮助和支持少数民族地区发展高等教育事业，为少数民族培养高级专门人才。”第九条规定：“公民依法享有接受高等教育的权利。国家采取措施，帮助少数民族学生和经济困难的学生接受高等教育。”《中华人民共和国民族区域自治法》第七十一条规定：“高等学校和中等专业学校招收新生的时候，对少数民族考生适当放宽录取标准和条件，对人口特少的少数民族考生给予特殊照顾。”《国务院实施〈中华人民共和国民族区域自治法〉若干规定》第二十一条规定：“各类高等学校面向民族自治地方招生时，招生比例按规模同比增长并适当倾斜。对报考专科、本科和研究生的少数民族考生，在录取时应当根据情况采取加分或者降分的办法，适当放宽录取标准和条件，并对人口特少的少数民族考生给予特殊照顾。”但是法律、法规为什么会有这些规定？对此法律规范自身无从回答。的确，法律法规是决定性的、具有强制力的命令，但与此同时也是缺乏反思性的，在其下活动的人们则是被动的。④因此，对于少数民族在高考录取时加分这种确定性规定是否满足法治的内在逻辑性，以及是否具有理想的法律内存结构，不能认为是确定和不证自明的，而是需要进一步阐明。笔者以为：理性约定是少数民族加分政策的合理性本源，平等原则是少数民族加分政策的合法性依据，二者共同构成该政策的法律基础。
(一)理性约定
法律是理性行为的产物，⑤一切法律体系中的最伟大体系完全以理性与实效为根据。⑥在黑格尔看来，“在法中人必然会碰到他的理性，所以他必须要考察法的合理性”。⑦博登海默也指出，“理性的力量普遍适用于所有的人、国家和时代，一个完善的、令人满意的法律体系只能够建构在对人类社会生活进行理性分析的基础之上”。⑧约定则是主体间基于理性的共识，为实现基本正义和共同的善，通过协商，相互做出的同意承担某种事项的承诺。在协商中，公民们通过交换他们的理性在自由而开放的谈话中坦诚相见，或者通过诉诸共同利益，以所有人都能接受的理性话语，来证明他们决定和看法的正当性。理性约定是社会发展的原初动力。人根据理性制定规则，达成能够做、禁止做或应当做某事的协议，也只有通过理性，相应的权利、义务才能在主体间进行约定，这些以法规形式表现出来的理性约定之所以可能和应当，就在于人是有理性的，理性命令我们应当如何行动，自然赋予我们理性的目的并不只是为了实现自身的利益，而是为了产生一个“善良意志”，⑨并能够“从其他每个人的立场来思考”。⑩
对少数民族实施高考加分优惠措施，就是基于人类社会理性在少数民族公民及汉族公民之间经过协商建立起来的规则。是一种在自由而平等公民之间所形成的理性而共享的先行约定。将该政策规定在相关的法律、法规中，并非纯粹的人为设计，而是理性的必然要求。这是因为作为理性存在者，公民有自我决定的能力。可以根据理性自身的道德律令向自己发布行动命令，能够意识到“责任”和“应该”。在少数民族和汉族交往过程中，基于理性，各民族公民通过协作、商谈、沟通和讲理，为着共同的善，逐渐达成一种价值共识：所有的人都有资格得到教育，所有的人在接受高等教育上都有资格得到平等的机遇。然而，现实生活中少数民族与汉族在文化、语言等各方面的差异，以及人口数、政治与经济实力的强烈落差，造成大多数少数民族学生的教育水平远远低于汉族，而少数民族的这种教育上的落后境遇并非由于自己的任何过错或选择所造成，这些不利处境也非少数民族其所应得的，且这种困境所构成的求学障碍，更不是少数民族学生仅凭自我养成的能力即可排除的，对于这些原本处于弱势状态的少数民族同学而言，他们要倚靠自我原生培养的竞争能力，去和汉族同学竞争高考入学机会，必定是一件有很大难度的工作，显然比汉族考生面临更困难的障碍。这对少数民族学生是极其不公正的。因此，公民通过理性而认识到，对少数民族应当理智地予以尊重，少数民族和汉族公民一样有追求各种利益价值的同等权利，作为理性的公民，必须控制、约束损害少数民族权利的行为，对其教育上的不利地位依照合理的根据来修正和改变，即：保障少数民族的平等受教育权利是和谐、善意、宽容的社会里所有公民的共同理念。这种建立在价值共识基础之上的，应该给予处于弱势教育困境的少数民族学生以优惠性待遇的理念，为主体间相互承认，进而在公民的理性同意之下获得采纳和维护，随即约定为相关法律和法规中的少数民族学生所享有的优惠性教育权利，并最终衍生和具体化为少数民族高考加分政策。
由此可见，少数民族高考加分政策是理性行为的产物，这种通过理性约定制定出来的规则，是公民们给自己制定的法律，正是这种令所有公民都信服的理性，不但使得少数民族高考加分政策具有合理性基础，而且给公民们提供了他们有义务遵从的理由。(11)
(二)平等原则
实施少数民族高考加分政策，从表面上看似乎是在主张一种不平等，因为它仅以加分方式优待少数民族考生，汉族考生却无法享受到此种优惠。然而，笔者以为，这种加分政策所产生的民族差别待遇，实质是以形式上的不平等追求实质上的平等，虽为差别对待，却是合理的，因而是符合宪法平等原则的。当然，这种差别对待是否真的平等，不是简单的认定而是需要进行一定的论证。因为主张差别对待需要根据，主张平等不需要根据。(12)由于给予某些人优待就可能存在着对另一些人的歧视，因而有必要从宪法平等原则的深层次理论基础出发，对少数民族高考加分这种差别待遇的合法性进行分析，以解除不平等之疑虑。笔者对此作出以下论述。
第一，平等原则要求对少数民族和汉族予以区别对待。我国宪法第四条明确规定：“中华人民共和国各民族一律平等”；《民族区域自治法》在序言中也强调：“国家坚持实行各民族平等、团结和共同繁荣的原则”；《中华人民共和国教育法》第九条亦提出：“公民依法享有接受高等教育的权利。公民不分民族、种族、性别、职业、财产状况、宗教信仰等，依法享有平等的受教育机会。”这些法律所规定的平等并非要求对少数民族和汉族仅为绝对、机械的、形式的平等，而是保障各民族公民在法律地位上的实质平等。换言之，平等并不排斥差别化待遇，只是要求不得恣意地区别对待，如果应区别对待而未区别，反而违背平等原则，正如柏拉图所说“对一切人的不加区别的平等就等于不平等”。(13)因此，只要事物间有差异存在，即可给予不同的待遇，以符合相同事物同等对待，不同事物区别对待的本质要求。
我国少数民族考生和汉族考生在高等教育机会的享有上存在很大的差异。一方面，少数民族受人数、文化、经济以及地理位置等先天和后天的种种条件限制，在教育机会的享有上自然更为不利。再加上少数民族的家庭或个人在经济上处于弱势者比例较高，因而能投入子女教育的份额也相对偏低。因此，一个北京市的中小学生和一个凉山州偏远山区的少数民族学生，实际享受的教育机会绝对不同。2007年高中升高等教育的比率可以为证，在汉族为主的北京为200.73％，天津为146.95％，上海为141.15％，吉林为85.83％，江西为85.48％，而在少数民族聚居的广西为66.28％，西藏为65.24％，内蒙为54.77％，新疆为18.33％，宁夏为15.19％。(14)由此可见，民族地区的考生与汉族地区考生的升学率相比，仍有较大差距。另一方面，在整个高考制度中，筛选的标准通常且几乎都是以学科考试为主，但列入考试的学科，主要是以汉族文化呈现。比如，历史和中文都是以汉族的历史和文学为主要范围，少数民族历史与文学所占内容非常少。这种大众习以为常的现象，却蕴含着某种结构上的不平等，因为汉族学生可以其本身历史文化为学习应试内容，但是少数民族学生却只能以汉族而非自身的历史文化为学习与考试内容。虽然少数民族学生也可以所学本民族语文参加高考，但其能够报考的院校仅限于民族自治地区里用本民族语文授课的高校或专业。少数民族考生如想要报考用汉语文授课的高校，则必须参加由教育部考试中心另行命题汉语文考试，有关省、自治区在考汉语文的同时，也可以考少数民族语文，分别按50％计入总分，但汉语文成绩必须达到合格水平，方能录取。(15)由此可见，要报考民族自治区外的高校，或者是自治区里非民族语授课的专业，则必须参加汉语文考试。这导致少数民族在接受教育过程中，因其文化或民族身份而遭遇不应得的处境，在事实上造成少数民族在高考竞争中不如汉族学生。北京师范大学外文学院2005届蒙古族毕业生包查干就曾谈到：“在高考中，我们同汉族学生相比处于弱势，很大原因就是我们少数民族考生得比他们多掌握一门语言所造成的。虽然也有一些学生领悟能力较强，有能力接受汉语，但是大多数学生学汉语困难很大。因为汉语毕竟不是我们的母语，很多学生在听说读写等最基础的方面都过不了关。少数民族学汉语就如同汉族学生学英语那样难。”(16)正如哈耶克所说，“从人们存在着很大的差异这一事实出发，我们便可以认为——将他们置于平等地位的唯一方法也只能是给他们以差别待遇”。(17)由此可见，从各民族学生间存在着很大的差异这一事实出发，将他们置于平等地位的唯一方法也只能是给他们以差别待遇。即有必要对他们在入学考试中做出不同的规定，这种区别对待是重要而且是必须的。
第二，区别对待目的在于实现实质平等。虽然平等保护本身并不意味着排除任何形式的差别待遇，但并非任何差别待遇都可，关键是这种差别待遇是否合理的差别待遇，亦即其目的是否是为了达到实质平等。只要所谓区别对待并非任意，且具有宪法上正当事由，就可促进实质平等。如果差别待遇的目的不在于实质平等，而是追求与之不相干的其他制度目的，反而构成对平等权的干预，当然就是不平等。
在高考录取时，如果没有少数民族加分政策，对少数民族和汉族考生都以同一套标准来评价，这种招生制度，从形式上是相当公平的，但是这种不加区别的平等，仅仅是形式上的平等，它只是消极地保障各民族考生有一个平等的起点，即平等参加高考的机会，却并未考虑站在同一起点上的少数民族考生和汉族考生具有先天的和后天的差异的存在。因享有教育资源不同和文化背景上的差异，站在高考同一起跑线上的少数民族考生和汉族考生，根本不具有对等的实力，那么这种竞争从一开始就是不公平的，结果不可避免地出现事实上的不平等状况。(18)如果不顾各民族考生之间的种种差异一律同等对待，看似为每个民族考生提供了所谓公平的自由竞争环境，其最终的结果可能是“在平等的名义下，实现的反而是不平等、非正义、不公平”。(19)如果国家并无努力调和少数民族和汉族学生教育上的差异，在先天的不平等前提下要实现真正平等只能是一种想象。因此，有必要对形式上的平等加以修正，以此推进实质上的平等，即容许国家在某些特定情形下采取积极措施为不同的处理，这种区别对待与平等不歧视原则及其宗旨并不矛盾。我国少数民族高考加分政策，正是国家补救少数民族考生在高考竞争中所处的不利地位，矫正那些可能妨碍或损害少数民族学生平等享受高等教育权的各种情况，而采取的特别保护措施，其终极目的就是为了弥补形式平等的缺陷，最终实现实质平等。
第三，高考加分政策与实质平等具有合理关联。虽然对少数民族和汉族考生进行区别对待的真正旨趣，是为了匡正事实上的不平等，达到实质平等，但采用给少数民族考生加分这种区别对待的手段，对于法律拟追求的目标的达成是否具有意义？是否出现逆差别待遇，形成另一种身份特权？即该差别待遇的手段与目的之间是否具有合理的关联？只有差别待遇的手段和目的具有合理关联，那么该差别待遇才能最终获得法律上的正当性。
我国自从1978年恢复高考以来，重新开始实施少数民族高考优待政策，(20)促成了大量的少数民族学生进入高等院校，从1978年的3.6万人到2008年的136.7万人，少数民族普通高等学校在校学生数在30年间增长了133.1万人，年均增长速度达11.65％。(21)由此可见，通过加分的优惠，弥补了少数民族考生在教育上的不利地位，使其接受高等教育机会增加，让更多具有潜能的少数民族学生入学就读，培养了更多少数民族精英人才，少数民族尊严、自信也将随之提高。同时，随着少数民族在校大学生人数的增加，不同民族之间的交往更加频繁，对促进大学多元文化、民族团结，维护国家的安全与稳定起到了积极的作用。
同时我们也应认识到，加分政策仅仅是为了保障少数民族获得接受高等教育机会的一项补偿性制度，其目的并非要限制和剥夺汉族学生依法享有的接受高等教育的权利。对于大学来说，民族并不是决定某个学生能否被录取的关键因素。因为高考招生并没对少数民族设立配额，在审查考生资格时，加分仅仅视民族为有利因素或辅助措施，却不是决定性因素，更非强制性规定。(22)而且，根据地区、文化、经济等多种因素的差异，加分投档的幅度在各个省区都有明确的、不同的规定。(23)再者，虽然普通高等学校的少数民族在校大学生在2008年已达到136.7万人，但其在全国在校大学生的比率仅占6.76％，甚至未达到国家要求的少数民族大学生录取比例不得低于少数民族人口比例(目前为8.41％)的目标。(24)因此，即使加分政策扩大了少数民族的高等教育入学机会，对于少数民族接受高等教育有很大的促进作用，但大学就学比例结构并未因加分政策而有所改变，不可能构成对汉族学生的反向歧视。并且，如果取消高考加分政策使被录取的少数民族学生减少，由此而增加的极少的录取名额，对于数量庞大的未被录取的汉族考生来说，并不会大大改善他们的机会，增加被录取的可能性也是微乎其微。
因此，对少数民族实行高考加分的差别待遇并非恣意而为，其对法律所追求的实质平等目标达成具有现实而积极的意义，且并未对汉族考生的利益造成实质影响，更不可能构成对汉族考生的逆反差别，这就说明加分的手段与目的之间具有合理关联，具备宪法上正当事由，应为宪法平等原则所允许。
三、少数民族高考加分政策的经济依据
任何有关公民权利的制度设计，不仅是在法律体系之内，按照法律规定的实体内容和程序内容来适用和执行，同时，它还要不断面对法律体系外部对其正当性的拷问。由于权利是一种稀缺性资源，那么从经济学角度分析少数民族高考加分政策的正当性，不失为一个有效路径。笔者以为，对于少数民族高考加分政策经济学上的理论依据可以从循环累积因果论和帕累托最优这两个方面加以讨论。如上所述，对少数民族学生在高考时予以一定优待，是各民族公民间理性约定，符合宪法平等原则。但这仅是观念层面的相互承诺，毕竟是一种区别对待，并不会自发地在自由民主社会中落实，需要国家采取措施积极作为。那么，国家为何有权采取少数民族高考加分政策对高等教育资源配置状况进行干预？从经济学看来，循环累积因果论可以对这一行为的正当性提供合理性解释；同样，少数民族加分政策既为对教育资源的一种重新配置，帕累托最优则尝试论证这种资源重新配置的目标和依据。
(一)循环累积因果论
“循环累积因果论”(the theory of circular cumulative causation)，是由关注弱势群体而获得诺贝尔经济学奖的瑞典经济学家冈纳·缪尔达尔(Gunnar Myrdal)最早提出的。他在对美国种族歧视和黑人贫困问题进行研究过程中发现：白人对黑人的歧视和黑人物质文化生活水平低下，这两个因素互为因果并不断加强，造成了黑人问题的严重，即“歧视繁殖了歧视”。(25)而后，他沿着这个思路解释了南亚持续贫困原因，并指出：社会不平等是经济贫困的一个主要原因，同时经济贫困又加剧了社会不平等，最终使一个国家很难摆脱贫困。(26)并在此基础上最终建立了用来解释诸如贫困和种族关系等经济问题的循环累积因果理论。该理论认为：在一个动态的社会经济过程中，社会经济各有关因素之间是互相联系、互相影响、互为因果的，某一因素的变化会引起另一因素的变化，而这第二级变化反过来又推动了最初的变化，使事情沿着最初那个变化的方向发展。这种过程既可以是变好的向上发展，又可以是变坏的向下发展，关键在于最初的变化是好还是坏。即发达地区愈发达，落后地区愈落后，也就是说，发达地区在发展过程中不断积累对自己有利的因素，而落后地区则不断积累对自己不利的因素，从而形成累积性的循环发展趋势。而且市场机制的作用一般趋向于强化而不是弱化区域间的不平衡，因此，缪尔达尔认为，这种不平衡的发展过程，绝不可能仅仅依靠市场调节解决，必须实行国家干预。(27)
一直以来，我国教育发展都存在着严重的不均衡现象，正如胡锦涛主席在全国教育工作会议上指出：教育结构和布局不尽合理，城乡、区域教育发展不平衡是我国目前教育发展中的主要问题之一。(28)从城乡划分来看，我国少数民族总人口数为1.04亿，其中少数民族农村人口数为9206.7万，在全国少数民族总人口数的比例高达88.1％；(29)从区域视角分析，西部地区正是我国少数民族聚居最广，人口比重最高的地区，这里有115个民族自治地方(包括5个自治区，27个自治州，83个自治县)，占全国民族自治地方(155个)的74.2％，且有51个少数民族居住在西部地区，其人口数占全国少数民族人口总数的86.82％。(30)数据表明，我国大多数少数民族都生活在西部农村偏远山区，正好是城乡发展最落后、最贫困的地区，也是教育资源相当匮乏的地区。以教育经费为例，受限于民族自治地方政府经费的不足，历年来少数民族教育经费支出水平都是最低，2006年全国民族自治地方的教育经费支出仅占全国教育经费支出的7.7％；人均教育经费427元，仅为全国平均水平的57％。(31)而从生均教育经费来看，全国普通高中生均教育经费为5466.04元，其中上海最高，为21429.93元，北京次之为17318.43元，江苏7734.61；作为少数民族聚居的广西、青海、宁夏、新疆、西藏、贵州、云南、内蒙古则分别为4272.17、4410.19、5849.03、6445.07、8019.14、4096.37、4894.60、4936.09元。除了西藏、新疆由于国家政策扶持，生均教育经费稍高，但即使是民族聚居区最高的西藏，也只是上海的37.42％；而贵州和上海相比相差5倍，广西、青海、贵州及云南等地则都未达到全国平均水平。(32)由此看来，民族地区和汉族地区教育经费差距过大已成为一个突出矛盾。而教育经费的差异，又会直接导致学校的设备、师资和教学质量的差距拉大。以普通高中的学生和专任教师的比率为例，全国平均水平为16.78，北京、上海、江苏、浙江、福建、黑龙江分别为11.04、11.20、15.15、14.13、14.25、15.52，而少数民族聚居的内蒙、广西、贵州、云南、西藏、青海、宁夏、新疆则分别为17.66、18.55、18.56、15.54、17.01、14.39、16.70、14.57，(33)从以上数据可以看出：汉族地区生师比大多低于全国平均水平，而民族地区则大多高于全国平均水平，说明民族地区的教师资源比汉族地区更为紧张、缺乏。
我国民族地区和汉族地区之间在教育资源分配上的不均衡和严重失调，其主要原因就在于民族地区和汉族地区之间的经济发展水平存在较大差异，而国家民委发布的《2009年民族自治地方农村贫困监测结果》进一步显示：民族自治地方贫困人口占全国贫困人口的比例呈逐年增加的趋势，自2006-2009年，民族自治地方农村贫困人口占同期全国农村贫困人口的比重分别为44.5％、52.2％、52.5％和54.3％。(34)这意味着我国民族间经济发展的差距有拉大而非缩小的趋势，这种差距反过来又会加剧教育资源配置的不合理，从而最终导致各民族间教育机会享有上更大的不平衡，从而形成我国教育上的累积性恶性循环发展趋势。如何限制地区差异的扩大，使民族地区的教育发展摆脱这种恶性循环，是必须面对的问题，缪尔达尔的循环累积因果论正好为此提供了一个经济学意义上的注脚。依照该理论，面对教育的非均衡发展的恶性循环，单纯依靠市场机制的作用，只会造成不发达民族地区教育的进一步落后，必须通过政府的制度安排，运用积极的政策，实行国家干预，才能使落后民族地区走出教育困境。“市场失灵的现象为政府干预提供了空间，市场失败的地方是政府出场的地方，政府可以为市场做些有意义的事情”。(35)为此，国家负有义务适度介入教育这个市场，积极、努力调和少数民族和汉族因教育资源配置不均衡而产生的矛盾和冲突，依据分配正义原则，通过特殊的制度供给，对少数民族学生进行合理扶助，满足少数民族学生的教育需求，使他们能够藉以国家所提供的均等教育资源提升自我。综上，笔者以为，少数民族高考加分政策可以看作政府以累积循环因果理论为依据，针对教育市场失灵，为消除民族地区教育非均衡发展的恶性循环所采用的调和机制。
(二)帕累托最优
对少数民族高考予以加分的优惠性待遇，是国家为了促进少数民族享有公平的教育机会而对高等教育资源进行的重新配置，其经济学上的理论依据就在于实现“帕累托最优”(Pareto efficiency)。所谓帕累托最优是指市场已不可能通过改变资源配置，在其他人的效用至少不下降的情况下，使任何他人的效用水平有所提高。此刻即为社会效用达到最大化，这时的资源配置状况是最佳的，也就是最具效率的。帕累托最优是资源分配合理性的根本要求和最高目标。当资源的配置无效或效率低下时，就需要通过对资源重新配置来实现帕累托最优。而这种资源的重新配置，称为帕累托改进(Pareto improvement)，即是在社会其他人利益或效用水平没有损害的情况下，通过改进资源配置，使得一个或一些人的利益或效用水平有所提高的状态。帕累托改进是达到帕累托最优的路径和方法。(36)
从某种意义上说，在高考这个竞争市场存在两个利益集团——少数民族考生和汉族考生，他们都追求自身利益的最大化，这时就产生了如何有效、合理配置高等教育资源，从而实现帕累托最优的问题。由于少数民族学生和汉族学生的能力具有客观、现实的差异性，如若无视民族间的差异，完全通过市场竞争机制来配置高等教育资源，采行全国统一分数录取的办法，很可能出现高考名额被汉族考生瓜分而少数民族生源寥寥无几的局面。在这种情况下，社会的利益分配，明显地使少数民族考生应该享有的高等教育资源受到侵害甚至被剥夺，这对于民族地区的长远发展极其不利，而且这种一味地为了汉族考生利益的决策，从形式上看似公平，实则低效率的双输结局，无论对于何种社会和经济体制，都是不应该也是不被允许的。从经济学的角度考量，其最终也必然会出现获得利益的边际效益递减现象。因此，在现实国情下，高等教育资源完全由市场来配置是极其不合理，甚至是低效率的。而解决这个问题的有效方式，就是以“帕累托改进”为宗旨，通过对高等教育资源的重新分配，在并不损害汉族考生和整个社会利益的前提下追求少数民族考生利益和效率的提高，使稀缺教育资源得到更为合理的配置，从而实现帕累托最优根本目的。
少数民族高考加分政策，就是国家在有限的资源实在难以满足庞大的高考消费群体，为了提高效率，尽可能保障少数民族和汉族考生都能获得自己应有的利益的情况下，所进行的权利重新配置。一方面，这使少数民族受益。藉以少数民族高考加分政策的适时辅助，使整个教育资源进行重新调整，少数民族在教育资源差异下的不足得到合理的补偿，其在高考资源分配上的不均衡，甚至严重失调状况得到的改善，一定程度上消除了少数民族学生在高考竞争中的障碍。从最终结果来看，优待政策无疑扩大了少数民族的高等教育入学机会，达成属于少数民族自我实现下的教育结果均等。另一方面，不仅汉族考生的利益并未因此而受损，甚至整个社会效益都有显著提高。汉族在校大学生人数从1978年的82万到2008年的1875.3万，30年间共增长了1884.3万人，其上升的绝对数量远远超过少数民族，而其在全国在校大学生的比率高达93.2％。(37)这表明，与少数民族相比，汉族在校大学生人数不但没有因为加分政策而减少，反而呈逐年上升的趋势。从整个社会来讲，少数民族加分政策，使大学里少数民族学生数不断增加，各个民族学生经由彼此间的持续沟通对话，学习尊重对方，这种多元文化环境的形成，促进了社会流动与各民族间的文化再造，达成各阶层社会利益的平衡，消弭社会不平等，最终逐步走向公民社会的建构。
由此可见，少数民族高考加分政策正是经济学上所说的使一部分人(少数民族)得益而另一部分人(汉族)的境况并不因此恶化的资源配置的帕雷托改进。其目标和依据就在于实现教育资源配置的帕累托最优。通过对少数民族高等教育权的维护与使汉族相关利益的最小牺牲之间寻找最佳平衡点，并尽可能最大限度地满足相关各方利益要求，从而促进少数民族和汉族考生利益的最大化整合，促进资源的合理配置以及经济效率的大大提高。综上，少数民族高考加分政策，作为实现教育资源配置帕累托最优的一种制度设计和安排在目前极具合理性。
四、结论与建议
少数民族高考加分政策，既是各民族公民间的一种理性约定，同时也是国家基于实质正当的理由，为消除教育机会上的不均等而承担的分配与给付义务。加分目的就是通过对高考资源进行调整，使竞争中的少数民族和汉族考生的利益，在一定秩序中达到均衡，使各方主体利益分配达到最大的满足，从而达到教育资源的合理配置和利用效率的最大化。加分优惠并不意味着少数民族和汉族考生在高等教育权利的享有上的不平等，而是标志着人权保障的全面化，标志着对所有人的人格尊严的尊重。由此可见，少数民族加分政策有其深厚的理论根据，且该规定并非我国所独有，类似的外国法例也不少。如美国政府为了消除教育领域的种族歧视，改善少数民族的社会经济状况，自20世纪60年代中期以来实施的保障少数民族入学机会均等的“肯定性行动计划”(affirmative action programs)。印度也在其宪法第46条规定了对表列部落(印度政府对少数民族的称呼)的教育保护条款。自1982年开始，印度大学拨款委员会实施对表列部落的教育保留政策，要求各大专院校保证在本科生和研究生的录取中给予表列部落保留7.5％的比例。巴西在21世纪以来，施行针对少数民族学生，主要是黑人提供一些入学名额与其他优惠条件的肯定性行动方案。澳大利亚在高校招生中有针对土著人的特殊民族倾斜政策。(38)我国台湾地区在《原住民学生升学优待及原住民公费留学办法》中规定：自96学年度起，原住民籍学生升学高中职及大专院校，其优待方式以总分加计25％；并且自96学年度起，若原住民族学生通过文化及语言能力认证考试，可获得总分加计35％的优待。(39)这些国家和地区对少数民族(种族)教育上的优待措施在实施期间也曾遭遇各方面的抨击、甚至是抵制和挑战。如美国从1978年的Regents of the Univ.of California v.Bakke(巴基案)到2003年的Gratz V.Bollinger(格拉茨案)，在这些案件中因白人学生认为大学在招生中实施对少数种族优待的肯定性行动计划，构成反向歧视，而诉至联邦最高法院。而在2003年6月，美国联邦最高法院做出背书性的判决：大学招生考虑种族因素并不违宪，但是反对学校在招生中以实行配额制这类僵化的种族优惠措施给予少数族裔照顾。(40)该判决是对肯定性行动的再次肯认，具有重要意义。尽管受到诸多质疑，各国的少数民族(种族)教育上的优惠政策仍然是保障少数民族(种族)接受高等教育的制度化通道。
我国目前有一些人对少数民族加分政策不理解，主要原因在于，这些人往往只着眼于自己想象，认为少数民族教育上的弱势完全是因为少数民族自身不努力所致，把加分看成是政府对少数民族的同情、怜悯、恩赐。正是这种表面的、粗浅的、自以为是的认知，让他们忽视了加分政策背后的深层次根据。少数民族教育上的困境绝不是自身努力不足所致，而是历史的和现时存在的社会分配规则不公的结果，高考加分也并非出于对少数民族同情或怜悯，更不是恩赐，而是践行社会正义的要求，也是实现社会稳定与发展、构建一个更为理性、公平、高效、和谐社会的基础。虽然少数民族内部也有人认为加分政策在实施过程中可能给少数民族带来耻辱感、自卑感或污名化，但这种可能的伤害，并未大到足以抵消少数民族因加分在教育上可能获得的更多机会，况且绝大多数少数民族都支持加分政策，认为该政策对少数民族学生产生很大的激励作用，它使信心不足的少数民族学生由于有了期盼而加倍努力，同时也让成绩不错的少数民族学生有希望通过加分进入更好的学校，接受更高质量的教育。(41)至于汉族贫困地区考生的教育困境，则不宜和民族地区的教育问题简单混同，应由国家另行制定专门政策予以改善，而不应该让二者作零和竞争。
少数民族高考加分政策本身并无不妥，绝不能因为该政策在实施过程中出现个别腐败现象就大加挞伐，就此否认其存在的合理性、正当性，甚至要求废除该政策。并且相对于少数民族的高考加分，汉族考生所享有的加分优惠也并不少，如体育加分、奥赛加分、科技创新、航模加分、纳税大户子女加分、金融高管人才子女加分、归国华侨子女加分、博士子女加分、海归子女加分、招商引资加分等等，特别是因为居住在京、津、沪等大城市就享有的低分录取措施。在这些名目繁多的优惠中，汉族学生受惠的实际比例远远高于少数民族学生，尤其是那些由有关部门一手操作，没有任何合理解释的特殊加分政策更需要进行全面的检视。的确，加分政策并不是灵丹妙药，也不能保证从根本上解决少数民族的教育困境，更不可能一劳永逸，究其实质来说，这也只是一个临时性的措施，但却是在没有其他更好的补偿方式的情况下实现民族平等发展所必须采取的办法，因而决不能轻言废除。至于该政策在执行、实施过程中出现的异化和不合理现象，完全可以采取细化规则、信息公开、完善执行程序及加强监督等相应手段加以规制，且国家还应依据民族地区教育的发展态势，并参照整体实施效果，逐步对少数民族加分政策进行必要的修正与调整。将来一定会达成无须再使用少数民族高考加分政策的那天，但肯定不是今日。
加分仅仅是手段并非目的，如果仅仅从形式上以法律规定少数民族加分政策，而不关注通过加分进入高等学校进行学习的少数民族学生是否真正实现自我，有本末倒置之嫌。通过加分让少数民族学生有更多机会接受高等教育，帮助他们在大社会环境中取得一定生存竞争能力，以便将来有能力改善少数民族的弱势处境，是当前较为急迫的任务。但不能忽视的是，少数民族学生进入高校后，即面对一个由不同文化、语言、沟通及生活规范所建构的文化断层，在以汉族文化为主流的教学模式下，文化差异与学习适应困难，使少数民族学生自始就感到疏离、隔阂与孤立甚至歧视，由于缺乏汉族主流文化资本，将体验到更多学习上的失败、冲突与挫折，造成低学习成就概况。(42)如果在大学一味地采取以汉文化为中心的一元化融合政策，将致使少数民族的语言与文化在这样的政策下快速流失，也会使少数民族的族群认同出现问题。我国是多民族国家，同时也是一个多元文化社会，学会尊重每一个少数民族独特的历史背景与文化，才是解决民族问题的根本之道，政府应本着多元、平等、尊重之精神，开展汉族主流文化教育的同时，在高等学校大力推动少数民族了解自身文化教育，形成属于我国社会主义国家所独有的多元社会文化。这不仅使高校各民族的学生学会尊重与包容不同的文化形态，少数民族学生也可藉以高等教育唤醒深层的族群认同与文化认同。只有这样，少数民族教育上的文化差异问题才能在事实上得到解决，少数民族高考加分政策才算是真正落实，少数民族高等教育权才能得到切实保障，从而实现维护民族尊严，延续民族命脉，增进民族福祉和促进各民族共同繁荣的最终目标。
注释：
①参见曹林：《“造假状元”源于加分制度的不公》，中新网，http://www.chinanews.com.cn/edu/edu-jysp/news/2009/07-06/1762672.shtml，2009年8月8日；谢威威：《为何不取消“少数民族加分”政策》，大江网，http://www.jxnews.com.cn/jxcomment/system/2009/06/30/011146799.shtml，2009年8月8日。
②网友215189的观点：“给一些因为天灾人祸而影响学生学习的地区加分，我一点意见也没有，但我就想不通为什么要给少数民族加分。难道就因为人少，而汉族人多？中国有56个民族，我不歧视任何一个民族，但我也不想总是搞些什么优待。”大江网，http://www.jxnews.com.cn/jxcomment/system/2009/06/30/011146799.shtml，2009年8月8日。网友Janathan760的观点：“为啥要加分？说少数民族要加分，难道他们比我们笨？这不是搞歧视吗？”网易新闻论坛，http://bbs.news.163.com/bbs/shishi/144759257,2.html，2009年8月8日。
③网友113.12.224.x 14#的观点：“我们少数民族虽然人少，但智商不比别人少。强烈要求取消这个歧视性的政策！”中国新闻网，http://bbs.chinanews.com.cn/thread-1033497-1-1.html，2009年8月8日；网友dayoo713473的观点：“作为一个少数民族，我认为这是一个吃力不讨好的政策，其实也是对少数民族的歧视，少数民族智商低人一等吗？”大洋网，http://club.dayoo.com/read.dy?b=gklt&t=21047&i=21047，2009年8月8日。
④参见钱济平：《商谈论视野下的司法合理性》，高洪钧等：《商谈法哲学与民主法治国》(附录)，清华大学出版社2007年版，第471页。
⑤参见[意]登特列夫著、李日章译：《自然法——法律哲学导论》，台湾联经出版事业公司1984年版，第86页。
⑥参见[意]登特列夫著、李日章译：《自然法——法律哲学导论》，第35页。
⑦[德]黑格尔著，范扬、张企泰译：《法哲学原理》，商务印书馆1996年版，第15页。
⑧[美]埃德加·博登海默著、邓正来译：《法理学——法律哲学和方法》，中国政法大学出版社1999年版，第39页。
⑨[德]康德著、苗力因译：《道德形而上学原理》，上海人民出版社1986年版，第34页。
⑩Immanuel kant,Critique of Judgment,tr.Werner S.Pluhar(Indianapolis:hacker,1987),p.160(sec.40).
(11)参见[美]詹姆斯·博曼著、黄怀湘译：《公共协商：多元主义、复杂性与民主》，中央编译出版社2006年版，第4-5页。
(12)参见姚大志：《何谓正义：当代西方政治哲学》，人民出版社2007年版，第111页。
(13)[古希腊]柏拉图著，张智仁、何勤华译：《法律篇》，上海人民出版社2001年版，第168页。
(14)根据教育部编：《中国教育年鉴2008》(人民教育出版社2008年版)第117页相关数据整理。高中升高等教育的比率=普通高校招生数/普通高中毕业生数之比，普通高校招生数实际是指全国各个高校每年在各地投放的招生指标数。虽然高中升高等教育的比率与实际录取比率是两个不同的概念，但前者也能反映出特定地区学生的升学机会。
(15)参见教育部《2010年全国普通高等学校招生工作规定》，人民网，http://edu.people.com.cn/GB/79457/11244902.html，2010年8月1日。
(16)《现身说法：高考民族政策改变少数民族考生相对弱势》，人民网，http://edu.people.com.cn/GB/116076/9747575.html，2010年9月20日。
(17)[英]弗里德里希·冯·哈耶克著、邓正来译：《自由秩序原理》，生活·读书·新知三联书店1997年版，第104页。
(18)参见杨芳：《论少数民族全国人大代表保障名额规定符合宪法平等原则》，《民族研究》2008年第6期。
(19)[法]皮埃尔·勒鲁著、王允道译：《论平等》，商务印书馆1996年版，第47页。
(20)国务院批转教育部《关于1978年高等和中等专业学校招生工作的意见》中规定：“边疆地区的少数民族考生，最低录取分数线及录取分数段可适当放宽。”《当代中国民族工作》编辑部编：《当代中国民族工作大事记(1949-1988)》，民族出版社1989年版，第251页。
(21)1978年数据参见国家统计局编：《中国统计年鉴1983》，中国统计出版社1983年版，第33页；2008年数据参见国家统计局编，《中国统计年鉴2009》，中国统计出版社2009年版，第24-26页，增长人数和年均增长速度根据上述数据计算得出。
(22)教育部在每年的《普通高等学校招生规定》中都强调：边疆、山区、牧区、少数民族聚居地区的少数民族考生，可在高校投档分数线下适当降低分数要求投档，但录取与否由高校审查决定。参见教育部：《2010年普通高等学校招生规定》，人民网，http://edu.people.com.cn/GB/79457/11244902.html，2010年8月1日。
(23)如四川省规定：三州、十县、两区的少数民族考生，本科第一批录取院校加25分，其他院校加50分；其汉族考生，本科第一批录取院校加10分，其他院校加25分。宁夏回族自治区规定：川区(不含“山区”)除回族以外的其他少数民族加10分提供档案；川区回族、“山区”的少数民族(不含回族)增加20分提供档案。西藏自治区规定：对世代聚居在藏的少数民族考生(含区外进藏工作的藏族干部、职工子女)实行单独划线；执行汉族录取分数线的其他少数民族考生加10分；门巴族、珞巴族、僜人、夏尔巴人加20分。新疆维吾尔自治区规定：回族考生增加10分投档；凡参加汉语言统考并报汉语言招生计划或民考汉招生计划的维吾尔、哈萨克等11个民族的考生，在录取时分别按以下两种情况予以照顾：父母双方均为上述民族者加50分，父母一方为上述民族者加10分。根据《2010年全国各省市高考加分政策一览》有关数据整理，人民网，http://edu.people.com.cn/GB/116076/11414677.html，2010年8月1日。
(24)早在1980年，教育部、国家民委就在《关于加强民族教育工作的意见》中明确指出：“高考招生，民族自治地方少数民族学生的录取的比例，应逐步达到不低于少数民族人口比例。”参见千里原编：《民族工作大全》，中国经济出版社1994年版，第356页。
(25)Gunnar Myrdal,An American Dilemma:The Negro Problem and Modern Democracy,New York,Harper & Brothers,1944,pp.75-76.
(26)参见[瑞典]冈纳·缪尔达尔著、谭力文译：《亚洲的戏剧：对一些国家贫困问题的研究》，北京经济学院出版社1992年版，第105页；[瑞典]冈纳·缪尔达尔著、顾朝阳等译：《世界贫困的挑战——世界反贫困大纲》，北京经济学院出版社1991年版，第50页。
(27)参见Gunnar Myrdal,Economic Theory and Under-Developed Regions,London,Methuen,1957,p.13。
(28)参见胡锦涛：《发展教育要以促进公平为重点》，人民网，http://edu.people.com.cn/GB/12676743.html，2010年9月9日。
(29)根据国家民族事务委员会经济发展司、国家统计局国民经济综合统计司编：《中国民族统计年鉴2007》，民族出版社2008年版，第642页相关数据整理计算。
(30)根据国家统计局编：《中国统计年鉴2009》第23、29页相关数据整理计算。
(31)参见国家民委文化宣传司：《在经济全球化、文化多样化的背景下，我国少数民族文化工作面临的严峻挑战》，国家民委网站，http://www.seac.gov.cn/lsnsjg/wxs/2010-02-17/1265021125427301.htm，2010年3月19日。
(32)参见教育部财务司、国家统计局社会和科技统计司：《中国教育经费统计年鉴2008》，中国统计出版社2009年版，第635页。
(33)根据国家统计局编：《中国统计年鉴2009》第816页相关数据整理计算。
(34)参见国家民委：《2009年民族自治地方农村贫困监测结果》，光明网，http://www.gmw.cn/content/2010-08/31/content_1235088.htm，2010年9月20日。
(35)[美]斯蒂格利茨著、郑秉文译：《政府为什么要干预经济》，中国物资出版社1998年版，第70页。
(36)有关帕累托最优和帕累托改进的概念，参见胡代光、高鸿业主编：《西方经济学大辞典》，经济科学出版社2000年版，第106-107页。
(37)根据国家统计局编：《中国统计年鉴1983》第33页、《中国统计年鉴2009》第24-26页相关数据整理计算。
(38)参见吴明海：《中外民族教育政策史纲》，中央民族大学出版社2006年版，第162-165、259-281、306-307、333-348页。
(39)参见雅柏苏咏：《原住民升学优待公平吗？》，《原住民教育季刊》2003年第30期。
(40)参见Regents of the University of California,v.Bakke,438 U.S.265(1978); from http://oyez.org/cases/1970-1979/1977/1977_76_811; ratz v.Bollinger,539 U.S.244(2003),from http://www.oyez.org/cases/2000-2009/2002/2002_02_516,visited,September 17,2010。
(41)以蒙古族学生包查干为例。他认为，如果没有加分政策，走出自治区进入北京师范大学学习的可能性就会小很多。极大的可能就是进区内最好的大学——内蒙古大学，而该校在全国范围内知名度较低，排名也不靠前，参见《现身说法：高考民族政策改变少数民族考生相对弱势》，人民网，http://edu.people.com.cn/GB/116076/9747575.html，2010年9月20日。
(42)以笔者所教的法学院学生为例，有汉族也有少数民族学生，但很多少数民族学生在学习过程中相对较为吃力，尤其是一些来自新疆和西藏的少数民族学生，经常会反映他们听不大懂汉话，也有很多汉字还不会写，对未来感到很迷惘。